【规划实践】规划的政策柔性和制度刚性

从制度和政策的视角来看，规划既是利益的博弈，也是治理的艺术。且不论对“规划”内涵的认知分歧，即便是在“单一制”国家，统一设计的规划体系也无时不在实践中演绎出“地方化”的个性或变体。高度的语境化特征使规划因地域差异充满不确定性，而如何在法治基础上，既维护其制度稳定，又保证政策应对的灵活，大概是所有现代规划体系追求的理想状态。

沿用“大陆法”和“英美法”的简单二分，暂时搁置大陆法系国家/地区规划体制的诸多样式；在英美法传统下，英国（作为“非典型”单一制国家）的规划体制或仍是不乏想象力的例子——上届工党政府时期的一系列改革举措更是如此。

首先，有必要赘言，“联合王国”自1990年代末以来，经历了深度的权力下放（devolution）和地方/民族“自治/决”，其规划体制改革自然也在此背景下延续。地方化进程方面，苏格兰最为突出，北爱尔兰则因历史地理原因颇为特殊，威尔士相对来说与英格兰的政制联结更为紧密，而英格兰本身则在过去十几年中经历了未竟的“区域化”实验——所谓“非典型”的单一制，由此可见一斑。

2010年之前的工党政府任期内，苏格兰和威尔士的规划体系即在国家层面的法律框架下，各自出台了具有新意的本土性策略。用高度简化的图像语言来说，前者的规划尺度主要着眼四大“城市-区域”（分别以爱丁堡、格拉斯哥、邓迪和阿伯丁为核心），而后者则试图将20余个地方行政单位通过法定规划文件逐渐引导培育成六个“次区域”，主要突出“模糊边界”（fuzzy boundaries）的思维，并强调地域的“功能性”联系。此二者法定序列的规划虽有差别，但其刚性的制度安排却很大程度上为相关政策的与时俱进预留了运作空间——苏格兰的一系列全域规划框架（National Planning Frameworks）和威尔士的两份空间规划方案（Welsh Spatial Plan）都体现了某种柔性而动态的规划政治。

不同于美国的“区划”（zoning）制度，英国的规划体制落实到基层时，仍带有明显的“自由裁量”（discretionary）性质。需要指出，规划体系更多牵涉到程序理性（此处的“理性”宜作广义诠释）或价值；一如规划的制定与实施仿佛“两个世界”，规划体系的设计和运作更是挑战无穷。回到现实事例，法定序列规划即是制度刚性的最直观表达，作为“指定动作”，其样式和程序等都须符合法律/规要求；而另一方面，规划亦是“政治化”（关乎所谓“众人之事”）的决断，即便有预设的时空框架，也无法不面对主客条件的实时变化，以及日趋多元与分散的地方诉求……所以，规划体制的刚柔兼济或并无一劳永逸的解决模式，在彰显刚性和展现柔性的两端，法律制度和政策文本往往各奏其功；而若继续延及地域尺度与政策部门重整等宏观“设置”，则规划无疑还将面临更多牵制，甚至“刀俎”。

参见：

Haughton, G. et al., 2010. The newspatial planning: territorial management with soft spaces and fuzzy boundaries, Routledge:London; New York.

Moore, V. & Purdue, M., 2012. A practicalapproach to planning law, 12th ed, OxfordUniversity Press: Oxford.

转载请注明出处及微信号