【研究发现】城市治理的新趋势：从行政区划调整到城镇群协调
行政区划调整作为城市治理手段主要经历两个阶段：20世纪80年代初到90年代中期主要以“县改市”为主，进入21世纪以后主要为“撤县（市）设区”。
90年代行政分权的体制改革，地方政府通过“县改市”扩大地级市行政管辖权，以期获取更大的经济和行政权力。数据显示，仅1994-1996年间，全国共有95个“县改市”，江苏、山东、浙江等经济发达省份“县改市”较为突出。但“县级市”的治理手段使得县级地方政府在追求自身利益最大化的同时，在对待地级市政府在基础设施建设、产业园区建设、房地产开发等方面采取漠视的态度，大大削弱了市级政府资源的掌控能力和经济发展潜力。
2000以来，以增强地级市政府资源控制权为目的，以市、县层面的行政区划兼并成为最频繁的地方治理手段，撤县（市）设区成为最为主要的城市治理方式，尤其是2001-2003年达到了顶峰阶段。统计发现，2000-2012年之间，全国撤县（市）设区的次数高达70次，占行政区划调整总数的58.8%，充分体现了城市政府试图通过扩大行政管辖范围，获取地区发展资源、提升城市竞争力。
图1：1978-2006年行政区划调整的类型与频率(最右：撤县(市)改区)
撤县（市）设区扩大了地级市政府的行政管辖范围，打破了县市之间的行政区障碍，通过对导致市场分割的行政区经济打破，整合碎化的政府资源。这与区域一体化打破贸易障碍，促进生产要素的流动，实现经济的持续发展的含义是相一致的。
然而，撤县设区为城市的扩张提供了广阔的土地的同时，直接破坏了城市腹地的农村土地资源和环境资源，为粗放式的增长提供了条件。据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.26亿亩，12年间耕地面积减少了1.25亿亩；改革开放30多年里，GDP以每年接近10%的速度增长，但单位能源投入的GDP产值仅为世界水平的一半，全国耕种土地面积的10%以上遭受重金属污染，70%以上江河湖泊受到不同程度污染。
而且，由于以行政区划兼并为主的政府治理手段与财政分权产生的作用相反，往往削弱了县级政府的发展积极性，使地方发展经济的激励作用消失，行政效率明显降低，经济活力受到一定程度抑制。对1990年以来全国撤县（市）设区的城市样本进行分析，发现撤县（市）设区对上级政府的经济促进效果也只是维持在5年左右的短期时间（李郇、徐现祥，2013）。
因此，在全球化时代，“行政区划调整的作用是有限的，面对范围更大、问题更多的区域整体发展中的矛盾，已经不可能再寄希望于通过行政区划调整来解决，中国必然要实现更为全面的区域管治”（张京祥、吴缚龙，2007）。因此，区域协调发展成为了不同层面的政府的共同诉求，需要通过协调发展模式推进政府治理创新，其理论基础是区域经济一体化，空间表现为城镇群之间的协调发展。
随着全球化程度的日益加深，以单一国家或城市为单位的竞争模式优势已不再，而需寻求共同的要素市场。区域一体化是指通过打破国家、地区之间的贸易障碍，形成生产要素的自由流动和市场竞争，通过比较优势和规模报酬递增促进地区生产率的提高和产业结构、产业空间的变化，从而对各国和地区的经济发展前景产生深远影响。因此，按照区域一体化理论，城市与区域经济发展应由竞争逐渐转向相互合作的协调发展。
城镇群在本质上是区域一体化的空间表现形式，其通过城市基础设施建设、城市规划等方面的制度创新和协调统一，打破市场壁垒和行政区经济等对市场行为的限制和制约，扩大市场需求和腹地范围，促进区域经济规模效应的发挥。
珠江三角洲经济区城市群规划（1995）
珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004）
珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008）
图2：珠三角城镇群一体化规划进程
以珠三角区域为例，以“协调统筹”为主旋律构建的珠三角城镇群，先后出台《珠江三角洲经济区城市群规划（1995-2010）》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，实施交通基础设施先行推动区域功能一体化，并通过“珠江三角洲城镇群协调发展规划管理办公室”和《珠江三角洲城镇群规划条例》，从组织和法律两个方面确立区域一体化发展思路，推动珠三角城镇群向制度性一体化转变。
因此，原先城市“各自为政”的经济发展模式以及行政区划兼并的城市治理手段已经不适应当前发展形势，区域一体化成为区域经济发展的必然趋势。中国区域一体化程度最好的地区形成了京津冀、长三角、珠三角三大城镇群，城市间协调为核心的治理正逐渐的替代行政区划调整的治理成为新的治理模式。
感谢杜志威、吴翊朏同学。
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