旧工业用地临时性使用：概念、实践及问题

 本期内容来自中山大学刘宣、王小依，是“珠三角系列”的第十篇，感谢作者授权发布。

作者介绍

刘宣，中山大学地理科学与规划学院，国土资源与环境系副教授

王小依，中山大学地理科学与规划学院，国土资源与环境系研究生

由于历史原因, 我国旧城内普遍存在着相当数量的工厂企业。伴随我国城市化的快速推进和“退二进三”、 “腾笼换鸟”等产业政策的变迁，工厂逐渐迁移出城市中心，城内遗留的大量旧工业区的更新改造也成为了城市建设中的重要环节。土地的再开发存在时机，在城市经济转型期，城市产业结构演进过程中经济形势变化不定，土地市场波动，土地长期功能规划尚待研究，都造成了旧工业用地长期利用方式的不确定性和土地使用者持地观望的利用态度，衍生出短期临时性使用的需求。

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概念

“临时性使用”（zwischennuztung，英译为temporary use或interim use）是近年来德语国家关于城市土地利用提出的新概念，也有研究者将其译作“过渡功能”。其特征主要有两点：使用时间的临时性，即使用的暂时性；和使用变更的临时性，即使用的过渡性。其中，暂时性是指从一开始所有利益相关者即了解当前的土地用途仅会短暂存在；而过渡性则指当新的土地计划能够得以进行时，可以随时取代临时性使用，新的土地利用方式与临时性利用方式一般有一定的承继关系。该概念强调闲置土地或空间不局限于规划法规中对于用地性质的限制，立足于现状与未来建设之间的过渡使用进行灵活安排。早期的“临时性使用”多为在经济实力与土地所有权归属问题都还处于模糊期的过程中土地使用者的自发性行为，后期“临时性使用”的更类似为采用试验性土地利用方式寻找最合适的长期再发展方式的一种城市土地利用模式。

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实践

相较于欧洲自发式实践，中国旧工业用地临时性使用更多由政策触发。在广州，为避免旧工业用地闲置带来的资源浪费，广州市政府于2008年公布《广州市区产业“退二进三”企业工业用地处置办法》，企业搬迁后的原址土地原则上应纳入政府储备用地；但在符合城市发展总体规划、土地利用总体规划的前提下，经有关部门批准，也可利用原址从事除房地产开发以外的第三产业，其中优先鼓励利用旧厂房出租或自营创意产业。临时使用需经规划部门批准，使用期届满或使用期间因城乡规划管理、建设或者公共利益需要、政府储备土地等原因需要征收土地时，企业应当无条件配合政府开展征收工作，政府按原用地性质及建筑使用性质、产权面积给予补偿。

在此背景之下，广州市旧工业用地的临时性使用开始蓬勃发展起来。鉴于政策对创意产业的倾斜，大部分的旧工业用地临时性使用项目被命名为创意产业园，其中大部分的确主要集聚的是设计公司、工作室或个人等艺术团体，也有部分项目是批发市场或餐饮中心等经营性项目。

广州市旧工业用地临时性使用实践分布图

旧工业用地的临时性使用是一个自组织、网络化的动态过程。以创意产业发展和政策引导为契机，吸引了多主体参与，除了中小型企业、小商铺业主、艺术家等临时性使用者，开发商、投资商等也开始纷纷介入这一过程。目前，广州市旧工业用地的临时性使用已经产生了明显的经济效益和社会文化效益。这包括促进产业结构调整、增加用地复合程度、激活片区活力、提升地价等。

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问题

目前广州大部分临时性使用项目运营良好，但是目前针对临行性使用的政策具有不稳定性。由于地方政府或强调旧工业用地重开发的经济效益，或一味推崇“创意产业”在打造城市形象中的作用，没有充分分析临时性使用与长期性使用之间的相互作用，往往直接用长期性使用替代临时性使用，或直接以创意产业园的名义给予政策保护推进其发展，难以将旧工业用地的临时性使用有效应用到培育城市土地长期利用方式中。这导致了部分发展极好的园区的关停拆迁，某些时候又毫无必要地给予商业地产项目政策支持甚至其他优惠。须知临时性使用是实践驱动而非规划引导的行为，如何加强对旧工业用地临时性使用的临时性的认识，适度引导、保持弹性，仍是亟待学习的功课。

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