本期内容来自中山大学郭友良，讲述英国现代区域规划政策与组织架构演变，感谢作者授权发布。
郭友良，博士生，中山大学地理科学与规划学院、格拉斯哥大学城市研究中心（Urban Studies）联合培养，主要在政治、经济学视角下研究中国城市更新的利益分配问题。
英国是现代城市和区域规划的发源地，自霍华德提出田园城市思想至今，一百多年来英国区域规划的内容极为丰富，其中区域规划的政策与区域规划管理体制的变迁为学者、管理者所广泛关注。限于篇幅，本文参考相关研究，仅以时间为脉络简要梳理这种变迁的梗概。
英国的区域规划包含两类。一类为经济规划，又称国家/区域规划，是英国政府为保持国民经济在空间的均衡发展、振兴衰退区域而实施的空间经济政策，它涉及较大的空间范围，往往包括若干城市和城镇集聚区。另一类为物质环境规划（土地利用、基础设施等），又称区域/地方规划，是政府为应对城市-区域问题而提出的空间政策，涉及某个的范围较前者小，为城市-区域整体，如大伦敦地区，内部涉及若干个具有独立行政权力的主体。从时间上，在不同的时期两种规划并行发展；从主体上，前者由政府经济部类部门主导编制，后者由政府城乡规划部类部门主导编制；从内容上，两者具有某些联系、互相交叉（Hall，1985），对这两类区域规划的协调成为英国区域规划的主题之一。
受区域发展问题转变、社会思潮变迁等的影响，两类区域规划政策与管理体制不断演变。应该说自从1947年规划体系建立以来，英国区域规划的组织管理架构一直围绕着整合经济型与物质环境型两类区域规划、自上而下还是自下而上等两对矛盾而发展。综合不同的讨论，可以简单粗暴地将其历程分为两个阶段：
（1）区域问题与区域政策
首先有必要回顾一下英国区域规划兴起的背景。在1930年代经济危机过后，英国农业与传统工业遭受打击，发展的空间不均衡问题凸显：煤炭和造船地区衰退、农业地区衰退、大城市问题突出。
巴罗报告和其他专项研究报告体现政府对上述区域经济问题的思考，据此形成的规划相关法案成为区域规划政策。为提高衰退地区的就业率、控制大城市过快发展，英国通过“工业分布法”（1945）引导工业项目从伦敦转入需要援助的地区（衰退地区、开发地区等）。当发现不仅仅是工业造成区域发展的悬殊差异后，政府从1960年代开始对伦敦及周围地区服务业的增长进行控制，尽管从60年代开始更为具体的工业政策一直在变（比如1960年代中期以后，采用对工业项目补贴的区域经济政策），但扶持需要援助地区的总政策方向保持不变。
在区域/地方规划方面，政策的主要内容之一是疏散大城市过密的人口。在二战及战后几年，政府先后通过“新城法”（1946）、“城乡规划法”（1947）、“城镇开发法”（1952）等为新城建设、土地开发创造政策条件。这一时期具有代表性的规划是由艾伯克隆比主持的大伦敦规划（1944），方案提出将100万人口疏散到伦敦周边30至80公里的新城和村镇（事实上，在二战末期或稍迟英国所有大城镇集聚区都做了类似的大范围区域规划）。但是这一时期的区域规划方案并未充分预见到随之而来的人口生育高峰，为此在1960年代英国政府又开始了新一轮的区域规划，在伦敦以外的其他区域又增加了9个新城，并且更加注重区域交通规划的内容。
（2）区域规划管理架构
这一时期区域规划管理架构（图1）具有以下的特点与问题：
1）二元的区域管理架构不利于编制、实施综合的区域规划。区域经济规划由贸易委员会负责，而区域土地利用规划则属于城乡规划部，两个部门的区域办公室实施区域层面的政策，尽管在1964至1969年间，政府试图通过经济事务部协调两个部门的规划，但总体上看，在1960年代土地利用与经济规划被视为空间政策的相互独立的部分，一直到1960年代末至1970年代初，在区域经济规划委员会及理事会的作用下，两类区域规划方在区域层面实现了一定的融合：其中委员会（Councils）由区域内不同地区的各个部门代表所组成，目标是实现土地利用和经济政策的融合；而理事会（Boards）则召集区域的中央政府部门成员，职责在于为一系列的区域土地利用、经济、交通、环境和其他政策的发展与实施进行协调。
2）总体上看，传统区域规划与管理模式具有单一性、统一性的特点。在英格兰，区域政策决策过程体现自上而下的等级性，每一层级的决策为下一层级提供了战略方向，同时也被上一层级所规定。区域规划和发展的组织及管理由中央指派到地方各个功能的角色所决定。这样的区域规划仅仅反映了两类政府部门的总体意图和目标，也难以符合地方的实际情况。这种缺陷与前苏维埃中央计划经济有共性，反映了一种适应于福特主义经济生产模式需求的区域规划与管理系统的固有的僵化的特点。
3）缺乏相对固定的、具有一定职能的区域政府，导致地方政府在中央-地方的关系上缺乏竞争力，而且增强了中央的力量，由此，区域规划难以有效实施，也难以实施符合区域需要的区域政策。
到1970年代末，随着奉行自由主义经济政策的保守党政府上台，区域规划与政府放松市场管制的思路格格不入，1979年保守党政府取消了区域经济规划委员会（REPC），区域规划陷于停滞。
图 1 1945年至1960年代，英国中央部门区域规划职能的行政架构（P Roberts，G Lloyd，1999）
在1980年代，区域规划的缺失使区域发展饱受不确定性的困扰。从1990年代开始，区域规划迎来了复兴，动力既来自基层的组织，也来自政府。总体来说，与1980年代前的组织架构相比，这一阶段区域规划角色更加多元（图2）：
1）地方政府主导的区域规划指引（RPG）。在1990年政府通过区域规划机构联席会议筹备区域规划建议（RPA），并形成了后来的区域规划指引（RPG），它是由地方机构广泛参与的各个区域规划政策说明。
2）欧盟结构基金是英国区域规划复兴的外部动力。从1988年起欧盟要求将区域计划作为基金分配的基础，为此成立了具有一定自治权的计划监管委员会（PMC）对基金项目的运作进行监督，其成员代表广泛，来自欧盟委员会、中央政府、区域与地方机构、私人部门、环保组织、社区与社会组织等。
3）草根组织及不同区域合作伙伴自下而上参与区域规划。为配合新成立的政府区域办公室的职能，沉寂多年的地方机构的区域联席会议或团体在1990年代重构了其成员与活动范围，以在区域规划中发挥直接的作用。比较重要的组织如英国区域协会，其他的组织还关注煤炭地区复兴、乡村发展、提升高新技术等。
4）统筹上述主体的是新的政府区域办公室（GORs）（1994），它整合了具有区域内容的环境、交通、就业、贸易与工业等部门的区域分支，由此来促进其相互之间协作的效率，同时也向欧盟委员会传达区域的诉求。
对这一阶段的组织架构的批评集中在以下方面：
1）RPG内容被认为过于简单、笼统，而难以有效指导各个区域的土地利用规划。
2）它主要是关注区域土地利用的内容，与区域经济规划的协调远未实现。
3）RPG实际上仍然是自上而下地由中央政府控制。
图 2 1990年代中期前英格兰区域规划组织架构（参考P Roberts，G Lloyd，1999年文章，按作者理解有改动）
在1997年布莱尔领导的工党政府上台后，区域规划开启了一个转型的时代，改革的步伐大大地加速了。
1）在区域空间政策方面，进一步完善了RPG。新政府提出的改进方案是，由地方机构的区域联盟准备RPG，而且要让更多的区域相关者参与其中，草案经公众咨询后递交国务大臣颁布。
2）在区域经济发展领域，分别在8个区域外加伦敦地区成立区域发展机构（Regional Development Agencies），核心职能为区域制定经济发展战略。该机构拥有一定的资源分配权力，包括向企业贷款、强制购买与处置土地权、在城市更新地区承担法定的发展控制权。
但是RDA的设立还是招致了问题。
1）在职权划分上，RDA的部分职权与其他职能机构相冲突，尤其是与GOR。
2）它使得不同的区域规划之间的融合更加困难，特别是RDA主导的区域经济规划与RPG主导的区域战略规划的关系并不明晰。总之，工党政府的改革意味着英格兰区域土地利用规划再一次地与区域经济规划处于半分离的状态。
工党政府再次做出重大改变，经过2004年《规划和强制性收购法》，政府彻底放弃了原有的规划体系——RPG\郡结构规划\区地方规划\单一发展规划等，在区域及次区域层面代之以由民选的区域委员会制定（Regional Assemblies）的新形式的区域空间战略（Regional Spatial Strategies，RSS），并且并行出台了区域经济战略（Regional Economic Strategies，RES）。至此，区域经济规划与物质环境规划将由区域委员会、中央政府对区域事务办公室（GOR）与区域发展机构（RDA）共同协调完成。但是正如前面所讨论的，三者之间的主导关系、协调机制仍然并不清晰，过往存在的几大问题仍然悬而未决，即区域经济规划与区域物质空间规划（主要是用地安排）整合与协调的问题，区域层面机构缺乏管制、缺乏实施规划的职权和资源的问题。
工党政府领导的改革到此并未停止，2009年政府又通过了《地方民主、经济发展和建设法案》，撤销了区域委员会并代之以区域领导者理事会（Regional Leader's Boards），同时试图让其与RDA共同整合2004年刚刚制订的RSS与RES，以形成新的区域战略（RS）。
最近几年英国区域规划组织架构变得更加扑朔迷离。2010年执政的保守党与自由民主党的联合政府全面抛弃了刚刚建立的区域规划架构，包括RSS、RDAs和GORs等，这些措施导致了与撒切尔政府时期类似的后果，区域基础设施发展与住房发展难以协调，所以与1990年代初期类似，有条件的地区，如大曼彻斯特和伦敦开始自下而上地探索城市-区域空间战略。
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