珠三角区域转型发展新思路—东莞市山区片的思考

本文来自中山大学李立勋教授等人，是珠三角系列的第十五篇，感谢作者授权发布。

作者简介：李立勋：中国城市规划学会理事，中山大学地理科学与规划学院教授林耿：中山大学地理科学与规划学院教授马璐：中山大学地理科学与规划学院人文地理学硕士

一

思路：方向与路径

未来山区片的发展，需要以地方资源优势为基础，以统筹协同发展为策略，在区域格局中寻求机会、动力与角色。

1

主动对接深圳，在深莞合作中找到突破口

在新的发展背景与格局下，山区片的资源、环境、空间与深圳的资本、产业、需求具备了创新组合的优越前景。近期态势表明，深圳向周边地区的新一轮产业与资本转移已经明显开始，它们不只是原有企业的迁移，更多的是新的增量，在产业类型、资本类型、投资主体等方面呈现新的变化。因此，主动对接深圳、寻求合作机会、打造合作平台、构建合作关系、吸引产业与资本扩散，应当是山区片寻求突破的关键着力点。

山区片与深圳的结合，不是简单的企业搬迁和转移，而是在新的空间进行新的组合创造新的发展动力，是深圳积累的资本与企业家才能在山区片找到投资发展的新空间。山区片要抓住深莞惠一体化的有利契机，充分发挥区位与资源优势，加强对深圳企业发展动态的跟踪、研究与主动对接，实施引强选优招商策略，出台相关招商政策与措施，大力引进深圳的高端高质高新企业，特别是上市公司、大型企业以及税收型、科技型大项目，在接受深圳辐射上发挥桥头堡作用。山同时也要立足自身产业特色，积极发展为深圳的龙头产业、重点产业配套的产业项目。凤岗镇围绕深圳长安汽车产业项目，大力发展汽车配件产业，目前已经取得了不错的成效，各镇要认真学习借鉴，努力找到与深圳产业对接的关键点和突破口。

2

凸显资源优势，以特色经济彰显区域角色

山区片拥有三大资源优势：一是毗邻深圳的地理区位，二是丰富优质的山地资源，三是富有特色的客家文化。这是山区片经济发展的重要条件，也成为引导产业发展方向的重要因素。今后的经济发展应当充分发挥资源优势，构建有区域专业性的产业体系，以特色经济彰显区域角色，强化区域发展动力。一方面，要以深莞合作为路径，重点依托深圳的产业、技术与资本扩散，促进传统优势产业的转型升级，培育创新型、创业型新产业，提高制造业实力与水平；另一方面，要以优质生态、特色农业、地方文化为依托，以提高生活品质、引领生活方式为导向，着力培育休闲产业、文化产业、居住产业、商贸产业，提升地区的服务水平与空间吸引力。

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先进制造

未来山区片的制造业发展将有三个重要路径：一是原有产业基础的稳固与优势产业的提升发展；二是积极吸引深圳产业扩散以及发展为深圳配套的产业；三是着力推进粤海项目并以此为龙头形成以大型装备制造业为主体的产业集群。东莞正处产业升级转型阶段，需要面向更广阔的市场、利用更广泛的资源、探索更多元的路径。积极推进深莞合作，承接来自深圳的产业资本创新性扩散，将是其中的重要方面，这对于近邻深圳的山区片尤为重要。随着深圳产业扩散新态势的日益显化，近域将是实际上的一体化地区，而非传统意义上跳跃式的产业转移地。山区片地处深港“半小时生活圈”中心，在承接深圳优质产业转移、配套服务等方面具有天然优势，应主动积极地吸引深圳产业及资本（尤其是中小型科技企业）的转移、扩散、再区位，使山区片成为生产主题鲜明、生活氛围浓郁的深圳资本扩散首选地，深莞在产业上对接的发力点。

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现代服务

一是休闲旅游。山区片山林广阔、水库密布、生态条件十分优越，客家文化底蕴深厚、民风淳朴、富有特色，具有发展生态、休闲、文化旅游的优越条件。各镇应依托资源优势，联合打造以山地休闲度假、乡村文化体验等为特色，面向深港莞惠大都会区的旅游度假目的地。并进一步通过轨道交通、高快速路的衔接，与深圳东部山水资源、惠州西南部山地资源协同开发，打造珠三角东部沿海大都会区的生活休闲性核心区域。

二是运动康体。充分依托山地资源优势、高尔夫产业优势和区域绿道网络，大力发展运动康体产业，形成新的山区特色产业板块。既要通过世界级高尔夫球场的建设与赛事组织、国际化自行车赛场的建设与赛事举办来提升产业的区域角色，也要注重建设与引导面向更多人群的运动设施、运动生活与运动文化，并在空间上融山水、康体、观光、休闲为一体。

三是商贸物流。充分依托区位优势、产业基础和高快速路、高速铁路、城际轨道等交通条件，开拓发展区域性的商贸、会展、物流以及商务办公、酒店餐饮等服务业，建设具规模、上档次的专业购物区，打造若干具有区域影响的大宗物品采购、展销和配送基地，完善区域商贸配套体系，打造活力四射的现代生产性服务中心。

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生活居住

山区片地处深港北部，是都会区生活和工作的自然延伸区，居住与服务的一体化将在各个领域快速融合。樟木头镇早在上世纪九十年代就已经吸引大量港人置业而以“小香港”著称，近年来则开始出现深圳人到山区片置业居住的新趋向，凤岗、黄江等镇尤其明显。与传统模式不同的是，山区片对于深港都会区而言，不再仅仅是“旅居”的概念，而更可能是类似于“广佛人”角色的“深莞人”，具有“职住结合”的属性，置业者在山区各镇具有一定的根植特征。山区各镇近邻深圳，既有优美的生态环境与人文环境，也有良好的产业基础与发展机会，随着交通的进一步便捷化，完全有能力以高品质的宜居、宜业环境分流深圳的工作、生活、居住人口，吸引和承接深圳高科技企业和人才的溢出。因此，未来的发展应注重推进资源环境空间与深圳资本产业创新组合，以具有价格和生态优势的房地产为吸引深圳的纽带，建设有活力、有魅力、有特色的莞深科技生态卫星城，营造深港“后花园”或第二居所，从居住和服务功能上率先实现山区片与深港的一体化建设，并通过社区的宜居建设以点带面进行全境式的生态宜居建设。这也是城镇化过程中探索打造泛深圳区域良性城镇群落的最佳选择。清溪、黄江等镇已经提出了这样的构思，期望充分利用资源生态优势和“中国最美小镇”、“中国最休闲小镇”等形象资源，积极争取成为深圳的休闲生活配套区。

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构建区域板块，在区域整合中强化竞争力

在珠三角区域一体化的进程中，东莞提出“同类型经济区域一体化”的思路，并率先在水乡片进行了探索，试图以水乡片区为载体，打破行政区划限制，从经济视角谋划与引导各个镇街的错位式发展、特色化发展和一体化发展，实现水乡地区资源配置效益的最大化，从而推进区域经济融合发展。山区片和水乡片一样，既有一体化发展的客观要求、也有一体化发展的良好条件。在共同的战略趋向下，山区片不能再分头为政、各行其是、甚至相互竞争内耗，而应当统筹优势、抱团发展、协同互动、形成合力，打造独特的区域板块概念，以区域整体来拓展与深化与深圳的对接，以区域整体来争取区域角色、政策支持、发展动力、发展动力。为此，需要在产业发展上分工协作，在基础设施上衔接一体，在生态环境上共保共治，在服务设施上共建共享，在公共管理上协调互动。其中，山地资源的统筹开发无疑是山区片整合发展的一个核心内容。水乡片以水为主题、以水网为纽带，山区片则是以山为主题、以山地为纽带。山地的地貌特点就是一体相连，突破行政边界，这是整个山区片发展的自然基础，其最大的特色是在高度城市化的珠江口东岸保存着高品质的生态空间载体。客家文化和原生村落，则是山区片重要的文化资源。能否充分尊重、突出、利用这种生态文化资源的价值，是山区片未来发展的关键。山区片各镇应当对山地资源进行统筹规划，共同保护生态环境，协同利用生态资源，联合开发生态旅游，实现生态资源共享，使资源效益最大化，有效吸纳深莞惠乃至珠三角消费市场。在区域统筹发展的导向下，要充分注重各镇的个性化与差异化，形成各具特色的发展主题、产业结构、空间形态。大体上可能形成以下差异化的发展类型：

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名产业型

塘厦侧重打造高尔夫名镇，在现有高尔夫产业的基础上，提升加强产业链的发展，做好宣传与推广，同时优化镇区中心，提高生活与服务品质，吸引高端人才，做好以高尔夫产业为核心的服务配套、交通节点、旧村、旧产业区的对接。将高尔夫产业作为本镇发展特色与吸引点，带动其他产业如房地产的发展。

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大项目型

谢岗工业体系完整，但处在产业链低端，对经济和城市的可持续发展难以形成较好的带动，超大型项目——广东粤海高端装备技术产业园的落户，使得谢岗成功聚集了更多的关注度，把高端装备技术产业作为主导产业，在深莞惠一体化的背景下做“大园区、大项目、大产业”，借大项目之东风，树立为高端产业配套的优良形象，同时成为省级或更高一级高端制造业发展的重要依托。

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生态优势型

清溪缺少高端制造业、人气不足，可利用本有的生态优势，打造“珠三角的香格里拉”，通过硬件设施和配套的加强以及软环境的打造，聚集人气，弥补镇的产业短板，充分利用地缘位置与生态资源，扮演好深圳“后花园”的角色。同时，在优化城市配套服务的基础上，可凭借优良的宜居环境吸引企业总部、研发机构和创意机构进驻，发展总部经济、科技产业与创意经济。

4

商贸旅游型

樟木头商业氛围浓厚，发展较为成熟，但可建设利用土地十分有限，成为发展的最大障碍。应注重实施三旧改造、盘活可利用的土地；发展战略性新兴产业，继续夯实工业基础；主打商贸市场，打造高端平台；做好“山”的文章，与山区片各镇联合开发山体资源、打造山区片生态旅游度假区，支持保利生态城打造成为“珠三角一站式国际生态旅游度假城”。

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同城居住型

凤岗应充分利用区位特点，利用“价格洼地”优势，适度开发房地产，着力完善城市功能配套，加强与深圳的交通连接，推进与深圳的社会管理对接，吸引更多深圳人到凤岗来居住、度假甚至创业，打造宜居中心、酒店娱乐休闲度假中心和商贸物流中心。

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产城融合型

黄江既可吸引深圳产业扩散、发展与深圳的产业配套，也可吸引深圳人前来置业居住、休闲度假，形成产业协作与同城居住双管齐下的发展格局。另外，黄江素有自行车运动的传统优势，同时又有秀丽的山水环境，目前建有国际化的自行车旅游赛道，可将自行车赛道与山水环境结合，提升影响力和知名度。

二

策略：诉求与建议

1

提升战略定位

山区片地处深莞惠交界地区，在深莞惠一体化发展中具有地利优势，本应成为深莞惠合作的重要战略空间。但在目前所见的相关规划中（包括《深莞惠区域协调发展总体规划》），山区片的角色地位很不起眼，在重点发展区中也没有一席之地。从现实发展看，目前深莞合作更多的是表现为镇街层面、自下而上、市场主导。这种局面应当改变，应当明确与提升山区片在深莞惠一体化发展中的定位与角色，同时强化市级层面对深莞惠合作的统筹、谋划与实施推进。就山区片在深莞惠合作格局中的角色，可考虑三个主要方面：

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深莞惠合作的先行区

（时序上）深莞惠规划培育的五大重点合作区中，深莞之间仅有深莞交椅湾合作区。从目前自下而上的协作状况和趋势看，山区片已经获得确实的推进，具有更好的基础。相比于两市在交椅湾谋划金融贸易、空港物流、文化创意、滨水旅游、商务服务等产业的合作而言，山区片以制造业为先导的合作更为直接、迅速和可行，适宜将其定位为深莞惠合作的先行区。

2

深莞惠合作的桥头堡

（角色上）从地理区位上看，塘厦、凤岗与深圳直接接壤，通过高快速交通、高速铁路等交通实现快速、便捷的联系。房地产作为直接的方向标，反映出山区片是深圳消费者在本市之外置业、居住、生活的首选区域。从产业对接和生活服务联系上看，山区片适宜定位为深莞惠合作的桥头堡。

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深莞惠合作的重点区

（地位上）深莞惠三市的空间格局看，山区片紧密对接深惠，也实际上承载着产业和生活消费的合作和联系，这种趋势将不断得到强化。除了沿海片的重点合作区之外，山片区应该整体成为三市合作的重点区，从一体化的高度系统谋划该片区与深圳、惠州之间在生产、生活、生态上的更紧密联系。

2

制定统筹规划

借鉴水乡片的经验，对山区片发展进行整体性规划。从山区片而非单个镇的角度，进行整体统筹，才有可能克服目前存在的城市之间合作层次不高、力度不大、后续的落实和执行不够、资金不足、省和市里缺少支持、各方协调不到位等困难。尽快明确发展思路，开展战略规划研究，从发展概念、优势挖掘、产业建设、职能分工、空间布局、用地规模等方面对山区片进行整体统筹和谋划，明确山区片在整个东莞市和深莞惠经济圈中的地位和角色，确立山区片的整体战略与格局，形成统领山区片未来发展的纲领性文件，使各镇具有清晰的目标和合作方向。条件成熟时启动开展山区片总体规划（或整合发展规划）编制以及产业发展规划、土地整合规划等专项规划工作，将统筹发展的思路和要求落实到具体的空间，统筹安排土地利用、基础设施、服务设施及生态保护，建立山区片空间开发的系统框架、总体部署和形态指引。

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强化交通连接

第一，强化各镇与中心城区以及深圳、惠州的对接，尤其是要积极主动打通与深圳的道路连接，努力实现道路交通的同城化，以交通连接为纽带进一步推进莞深惠区域一体化发展；第二，加快山区片交通一体化发展步伐，实现各镇之间的系统对接，实现不同交通方式的无缝对接；第三，培育强化交通枢纽，有机组织区域交通。建议发挥樟木头火车站的区域交通优势，强化其与高速公路、轨道交通的联系整合，建立其与深圳及周边镇的快速公交连接，打造山区片的交通枢纽，成为区域内交通流的集散中心，激活整个山区片的交通联系；第四，开通并不断提升区域公交服务水平，促进山区片与深圳的公共交通一体化，以优质服务和实惠价格吸引旅客，同时促进两地群众的密切往来。

其中，进一步加强与深圳的更直接连接，是各镇关注的焦点，期望通过加快山区片的高速公路和轨道交通等重大交通项目的规划建设，促进与深圳的有效对接。各镇对优化强化轨道交通及高速公路都提出了比较明确的要求，整理如下，建议相关部门予以重视，跟进研究，根据形势的发展，适时进行轨道线网规划的优化与完善。

塘厦：东莞轻轨R4线的塘厦站与深圳地铁4号线相距不过十公里，如能实现两站的联通则能极大的方便和促进两地的同城化。希望能将东莞轻轨R4线与深圳地铁对接，把塘厦站与深圳地铁4号线接驳。

凤岗：建议市政府加快推进深圳大外环高速公路（东莞段）的建设进程，尽快开工建设，解决凤岗没有高速公路直通的问题。希望由市政府出面与省交通厅及博深高速项目管理处协调，加快博深高速雁田出入口的建设。建议调整东莞市轨道交通R4线规划，将其延伸到凤岗镇，接驳深圳轨道交通16号线，推进莞深交通一体化进程。

清溪：规划建设清溪到龙岗中心城的快速通道；建议轨道4号线往东与惠州、深圳的轨道网衔接；东莞市域轨道网规划中预留通道五与广深铁路毗邻，不利于发挥轨道交通的最大作用，建议由清樟路进入清溪，然后沿清溪康怡路、聚富路、清凤路，再接入凤岗，在凤岗与深圳的轨道衔接。

樟木头：建议将樟木头镇纳入轨道交通R4线布局，建议R4线由清溪镇延长至樟木头镇区及樟木头火车站，并与广惠城际轻轨线衔接成网，向南经凤岗镇与深圳轨道交通12号线衔接，实现轨道交通无缝接驳，加强东莞东南部地区与广州、惠州及深圳之间的交通联系，积极推进莞深惠交通一体化。

黄江：希望市政府协调莞深两市相关部门，将原规划的市R1线黄江段与深圳16号线衔接方案，变更为市R1线黄江段直接接入高铁光明站，同时明确该线路衔接实施方案，争取与R1线同期规划设计，同期建设。谢岗：希望市有关部门加强与省交通部门的沟通协调，推进在博深高速增设粤海产业园项目出口以及规划建设沥林出口与园区连接线（大黎路）。

4

提升服务水平

优化营商环境：山区片各镇要继续优化政务环境、净化市场环境、美化生态环境、提升人文环境、完善法治环境，打造山区片营商环境新优势，不断提升对高端产业、人才、资本等发展要素的吸引力和凝聚力。完善公共服务：优化公共财政支出结构，逐步提高公共财政新增部分在教育、卫生、文体、公共交通等方面的支出比例；加大教育、文化、医疗卫生、体育等各类公共服务设施的建设力度，提高服务设施配置标准与水平；完善相关管理机制，夯实公共服务基础，为群众就学、就医、休闲娱乐提供便利，提升群众生活质量。强化服务对接：加快政策与深圳的对接，特别是加强和完善高端人才政策，如户籍问题，子女读书问题，想法设法留住人才。保障迁入的企业与本地的企业享有同等待遇和政策优惠，特别是在人才安置方面，比如义务教育，妥善解决职工子女上学的问题。为外来务工人员提供统一管理的、配套完善的居住社区，并逐将其步纳入基本的医疗、教育以及养老等保障，提升外来人口的生活水平，使其安居乐业，实现外来人口的真正城镇化。提高办事效率：重点加强对从深圳引进项目的协调服务力度。成立专门的招商引资协调服务小组，加强协调国土、环保、银行、供水、供电等部门的关系，协助解决企业在新建及增资扩产等环节遇到的实际困难，以推动重点项目尽快开工建设或投产。建立重点工业项目跟踪服务制度，定期召开协调会，努力协调解决重点项目进展中的困难和问题。加强重点项目督查，及时掌握重点项目建设进展情况，督促各部门扎实有效地推进招商引资重点项目建设。

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给予政策扶持

为促进山区片与深圳的深度对接并实现区域一体化发展，需要加强政策保障，建立长效机制，通过具有多元内涵的政策引导与支持，实现各项资源的合理调配和地区可持续发展。

1

建立扩容提质示范区

响应提高全省城市化发展水平和“扩容提质”的重要战略部署，创新性地将山区片作为扩容提质示范区进行统筹安排，通过特别领域的政策设定，既为东莞全市扩容提质做出贡献，又为全省扩容提质在珠三角核心区做出探索。向广东省争取建立经济发达地区的扩容提质示范区。建议借鉴统筹水乡发展的经验，启动相关政策研究，先从交通、土地、服务三大方面入手，逐步扩展至财政、环境以及绩效考核等领域，探索制定推进山区片一体化发展的政策及措施，形成东莞独具特色的“山”“水”格局，打造广东省发达地区的扩容提质区。

2

综合交通建设一体化

在珠三角和东莞市综合交通运输体系规划的基础上，突出山区片在深莞一体化中的功能和角色，在交通设施建设上实施针对性政策。建议通过“山区片提出整体方案、东莞市统筹设立项目、山区片具体负责实施”的方式进行建设。在市、镇两级财政支持的基础上，适当调整先行两级财政的分担比例，支持山区片的发展。目前已立项的交通设施项目，可优先从山区片各镇开始。可充分利用山区片粤海大型项目建设的契机，争取在区域性高快速通道、轨道交通、综合性交通枢纽建设上获取省级层面的政策或资金支持，推动山区片综合交通运输的一体化建设及与深圳的整体对接。

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土地利用指标一体化

针对目前山区片普遍存在的土地利用瓶颈问题，争取省、市支持，制定鼓励山区片一体化建设的具体政策。建议针对山区片一体建设（非单个镇）或者深莞惠合作的重大项目或重大园区，给予年度土地利用指标支持，引导山区片整体扩容提质，实现跨越式发展。

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企业产业政策一体化

制定有针对性的企业服务政策，助力山区片优质引资。例如，针对深圳有关高新技术企业的认定办法，出台适用于山区片的高新技术企业认定对接条例，推动高新技术企业更大规模地向山区片集聚，打造高新技术产业集群。依托资源和区位优势，鼓励特色或高端旅游服务业整体性开发山区片，鼓励物流等生产性服务业进入山区片发展，在税收、用地、审批等方面给予企业优惠，支持山区片现代服务业的建设和发展。

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