本文来自广东省社会科学院赵细康，是珠三角系列的第十六篇，感谢作者授权发布。
近几天，前央视节目主持人柴静制作的调查纪实片《穹顶之下》，成为了中国的头号新闻，点击量超过2亿。《穹顶之下》能引起国人的空前关注，绝不是一个偶然的新闻现象。事实上，自2007年的厦门PX事件至今，美国北京驻华大使馆PM2.5数据发布、毒大米、北方雾霾、环境群体性事件，等等。这些与生态环境相关的现象或事件近几年在中国高频出现，很容易让人联想起上世纪中叶在发达国家先后出现的以伦敦烟雾事件为代表的系列环境公害事件，是否中国也会步发达国家的后尘，开始进入了环境公害事件的高发期？
上世纪90年代初，格鲁斯曼等人受库兹涅茨关于人均收入水平与分配公平程度关系研究的启发，提出了著名的环境库兹涅茨曲线假说（environmental kuznets curve，EKC）。通过对42个国家横截面数据的分析，他们发现部分环境污染物(如颗粒物、二氧化硫等)排放总量与经济增长的长期关系也呈现倒U形曲线。当一个国家收入水平较低时，环境污染程度较轻。但随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长不断加剧；当经济发展达到一定水平后，也就是说，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。
大量实证研究表明，出现环境拐点的人均收入区间约在5000-8000美元（1990年不变价）之间。不同污染物的拐点出现时间略有差异，通常情况下，毁林的拐点较早出现，二氧化硫等地域性污染物次之，二氧化碳等全球性污染物和垃圾排放等拐点出现较晚。人均收入和污染排放之间的这种倒U型关系是由规模、技术和结构这三大效应此消彼长的关系所决定的：规模效应恶化环境，而技术效应和结构效应则有利于改善环境。在经济起飞阶段，资源的使用超过了资源的再生，有害废物大量产生，规模效应超过了技术效应和结构效应，生态环境不断恶化；当经济发展到一定阶段后，技术效应和结构效应日益凸显，生态环境恶化开始减缓（图1）。
图1 收入效应与环境质量改善逻辑图
规模效应是广东区域污染物排放持续增加的主要推动力。
1985-2013年，广东GDP增长了32.26倍，人均GDP增长了15.36倍。随着经济规模的扩大，同期工业废气排放增长了接近14倍，其他主要污染物也有3倍多的增长。更为重要的是，主要污染物排放总量依旧处于高位区间。1985-2013年，除少数污染物外，大多数污染物排放总量仍在继续增加（图2）。其中，二氧化硫排放总量在2005年达到了峰值，并在2006年之后步入了稳步下降的区间。但废水、氮氧化物、COD等主要污染物排放量仍处于明显的上升趋势，污染的规模效应仍在不断强化，并处于排放的高位区间。
图2 1985-2012年广东主要污染物排放总量变化
广东既是经济大省，也是污染排放大省。主要污染物排放总量位居全国前列，约占全国排放总量的8-9%，环境损害与经济贡献（广东GDP约占全国的10.9%）几乎相等。2014年上半年，广东氨氮排放量位居全国首位，COD排放总量位居全国第二，氮氧化物排放量位居全国第六；二氧化硫排放量位居全国第十一位(①)。
①数据来源：《2014年上半年各省自治区直辖市主要污染物排放量指标公报》
2013年，广东人均GDP为9453美元，按照“十三五”时期人均GDP约7%的增长速度，到“十三五”期末，人均GDP将增长至15000多美元（相当于1990年不变价的约7800美元）。根据发达国家的历史经验，此期属于多数污染物排放的峰值期，同时也是生态环境质量转变的“拐点期”（图3）。
图 3 广东省主要污染物排放量随人均收入水平变化
说明：1.相关分析数据截止到2012年。虚线为预测值。
2.2014-2020年人均GDP按7%的速度增长。
公众对生态环境服务的需求将更加强烈，环境群体性
事件将高频率发生
随着收入继续增长，公众将一改过去对由于环境恶化可能带来的健康风险的漠视，对危及自身健康的环境污染事件会极度关注，内心权衡经济收益和健康风险的天平也大幅向后者倾斜。这种心态变化直接导致了公众对更好环境质量的需求感日益强烈。数据显示，过去14年以来，全国范围环境群体性事件猛增，在所有环境群体性事件中，广东的群体性事件267起，占全国比重达30.7%，为全国最高(②)。随着人均收入的继续提高，公众会更加注重维护自身的环境权益，不满足感会更加强烈，对环境污染事件会格外关注，对涉及环境污染的建设项目会格外敏感，从而形成对经济、社会和政治发展的强大压力。
②中国社会科学院，《2014年中国法治发展报告》，2014年
补生态环境“欠账”的压力将使政府财政支出
更加“捉襟见肘”
与经济大省地位不相匹配，广东生态环境方面的投入长期不足，历史欠账严重。从2005年至今，除广州亚运年外，广东环境污染治理投资占同期GDP的比重始终在1%以下，这一水平不仅与欧盟相比有较大差距，也明显低于国内发展水平相当的北京、上海、浙江、江苏等省市（图4）。
图4 2012年广东环保投资占GDP比重的比较
广东环境治理投入增长与全国相比差距较大。2012年全国环境污染治理投资弹性系数为3.79，全国26个地区环保投资弹性系数为正值，其中超过2的地区有21个，只有5个地区的弹性系数为负值，广东处于倒数第二位。
按照发达国家环境治理投入的经验（表1），随着人均GDP的增长，生态环境问题的增多，环保投入也将相应增大。如果在“十三五”期末将环保投资提升到2%的比重，则需要保持年均增长约34%的环保投入增幅，平均每年新增约637亿元的投入，这样才能在2020年达到环保投入占GDP比重2%的水平。
表1发达国家和地区70-80年代环境污染治理费用占GDP比重
资料来源：张健.提高环保投资水平的对策分析.新疆环境保护,2000,11(1).
后发地区的振兴发展，潜伏着污染由中心向外围扩散
速率加快的严重危机
“十三五”期间，粤东西北地区将步入经济高速增长期。为破解区域发展不平衡难题，广东先后实施了“双转移”、振兴粤东西北等区域协调发展战略，后发外围地区的发展速度明显加快。2013年，粤东西北12市实现地区生产总值1.4万亿元，同比增长10.4%，高出全省1.9个百分点。未来的2014-2018年五年间，省财政将统筹安排资金6720亿元，其中增量性安排2061亿元，用于支持粤东西北地区振兴发展。可以预期的是，“十三五”期间，粤东西北地区将步入一个经济高速增长期。
后发地区的快速发展将会给这些地区带来较大的生态环境压力。随着后发地区经济发展步伐的加快，区域发展非均衡程度将有所减弱。但同时，区域间污染排放的非均衡性也会相应减弱，落后地区的污染排放速率将相应加快，单位空间面积的污染排放量会增加更多，呈现污染空间扩散加剧的现象。
广东已经呈现出污染产业空间扩散的趋势。分析显示，2008-2012年，广东污染产业的空间分布趋向更加分散，表明新增污染企业更多布局在粤东西北等外围地区。无论是从投入角度（企业注册资金），还是从产出角度（总产值）来衡量，5年间污染产业在广东四大区域（珠三角、粤东、粤西、粤北）的分布均趋于均衡化（图5、图6）。
图5 2008-2012年污染产业在广东四大区的空间分布变化（2008=1，工业企业注册资金）
说明：1、污染产业分类由课题组依据广东省环保厅相关污染统计数据计算分类。下同。
2、为便于比较，将艾肯森指数、泰尔指数、基尼系数、变异系数的原始值进行标准化处理，起始年设为1。下同。
3、四大区分别为：珠三角、粤东、粤西、粤北。下同。
4、资料来源:企业注册资金数据来源于广东省机构代码中心。
图6 2008-2012年污染产业在广东四大区的空间分布变化（2008=1，规模以上工业总产值）
资料来源:相关年份《广东统计年鉴》。
近年来污染空间扩散现象明显。最新数据显示，2014年上半年，珠三角区域主要污染物浓度水平同比均有不同程度下降，而粤东西北地区主要污染物浓度水平同比均有不同程度升高（图7）。昔日广东引以为豪的典范型生态环保城市—肇庆市，如今已为广东省空气质量最差的城市之一。即使在森林覆盖率较高、经济仍不发达的粤北山区的清远市和韶关市，其PM2.5的浓度也排在全省的前列。
图7 2013-2014全省各区域主要污染物浓度变化
图片来源：广东省环境保护厅《2014年上半年广东省环境质量公告》
毋容置疑，应对区域协调发展过程中的污染空间扩散问题，将成为“十三五“时期广东生态文明建设的重要议题之一。
应建立持续稳定的环保投入机制，加速补环保“短板”步伐，切实扭转当前“强经济、弱环保”的局面。尤其应当注意的是，理解环保投入不能再次误读了“市场经”。环境治理在本质上是解决市场经济所难以克服的“公地悲剧”问题。环保投入具有非常强的正外部性溢出效应，所产生的大部分收益为全社会所共享，这决定了市场主体很难有足够的激励和动力主动投入到生态保护与环境治理中来，需要政府承担起主要职责，不能借市场化之名推脱、逃避投入责任。因此，不应把生态环保资金保障不力问题简单归咎于市场机制不畅，而建立多元化生态环保投入机制并非意味着政府的丢包袱、推责任。
应切实防止出现区域间“收入差距缩小，污染排放拉平”的不利局面。应加快完善空间管制体系，形成不逾生态红线的发展空间格局。实施分区管制，依据主体功能定位设定合理的区域环境规制级差。加快推进后发地区走“经济生态化、生态经济化”的内生型发展道路，充分挖掘优越生态产品价值化的潜力，变生态优势为发展优势。同时，按照“谁受益、谁补偿”原则，强化珠三角地区对粤北山区生态环境保护的支援。
处理好生态环境事务中政府管理与第三方治理
之间的关系
20世纪 90年代兴起的治理理论的最大贡献，是推进了对政府处理公共事务的角色和职能的认识深化，并催生了政府、市场和第三方力量协同推进社会发展和提供公共服务的新型格局。生态环境服务作为典型公共产品，推进以治理为理念的管理模式创新意义更为重大。应妥善把握“掌舵”与“划桨”之间的平衡。政府应更多承担生态环境建设中的把握方向、宏观规划、规则制定、履约督查等职能，将具体的事务性服务（如建设和运营污染设施、制定服务标准、评判服务质量等）交由市场和第三方力量来完成。应广开“善”源。鉴于政府的财政刚性约束现实，应充分挖掘蕴藏于社会体系中庞大的“善”的资源，以荣誉、信用等正向激励方式广泛调动各类机构、组织和个人的保护生态环境、践行低碳等志愿性和慈善性力量，以弥补政府的财力不足，填充政府的服务空白点，帮助政府调节相关的纠纷。应采取差异化的管制措施，给生态环境类社会组织创造更加宽松的发展环境。应改进工作的方式方法。目前出现的许多“邻避效应”式群体性生态环境事件，其中一个重要原因在于对利益相关者利益诉求吸纳不足、回应不够。应按照利益相关者（stakeholder）原则，逐步建立和实施政府、利益相关者和第三方组织等多元主体的协商、合作机制，以利益平等、公开表达和理性协商的原则，广泛听取各利益相关方的意见，吸收更多组织、个人参与到生态环保决策中来，推动形成多方参与的共同治理格局。
从全国层面来看，进入新世纪以来，中央和地方政府均制定了宏伟的生态环境目标和庞大的技术控制体系来扭转生态环境过度透支及资源过度消耗的不利局面，但这套全面的生态环保监管规则并没有带来预期的良好效果。原因在于生态环境治理模式具有典型的技术和工程倾向，设施建设、技术援助、项目工程等往往成为生态环境治理的常态。即使是“十一五”以来被誉为最严厉的节能减排措施，也带有明显的“重技术、轻制度”痕迹。技术作为一种手段，应用于生态保护与污染防治无疑具有立竿见影的效果，尤其是在中国实行官员任期制和任期考核的背景下，政府具有技术偏好自然在情理之中。相反，制度的创新属于系统工程，具有牵涉面大、风险高、周期长、见效慢、制约大、阻力强等特征，显然难以得到政府决策的青睐。应逐步克服技术和工程导向思维，改变“重工程、轻管理”的局面，做到既注重技术治理，也强调制度保障，两者并举、相互促进，最终形成基于技术创新与制度创新协同发展的新格局。
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