珠三角四次区域规划回顾——“多中心”目标下的协调规划
本期内容来自广州市城市规划勘测设计研究院，是珠三角系列的第十七篇，感谢作者授权发布。
盘点2014年，新一轮改革持续升温，新型城镇化战略有序推进，广东省提出编制《珠江三角洲全域规划》，期望通过“全领域”、“全空间”、“多规融合”的区域规划一揽子解决珠三角发展的长远问题，实现世界级城市群的宏伟目标，这无疑是珠三角2014年不可忽略的大事件。温故知新，本文试图对珠三角历史上编制过的区域规划做一个简要盘点。
回顾珠三角的区域规划发展历程，主动作为、灵活实用是其主要特点，不同阶段都通过改良工作框架、拓展规划内容适应需要，通过区域规划应对变局是基本逻辑。1989年以来珠三角已经开展了4轮规划，在经济体制改革、对外开放、经济危机之下，都曾做出创新探索。它们的有着怎样的背景和特点？对区域发展的空间构想是怎样的？笔者将一一为你解读。
碎化与再集聚——《珠江三角洲城镇体系规划（1991—2010）》
十一届三中全会之后，作为国家改革创新的探路者，珠三角受惠于农村改革和对外开放政策，乡镇企业的快速发展刺激了小城镇的成长，建制镇的数量从1978年的32个迅速增加到了1992年的374个，专业化的工业城镇成为珠三角城镇体系的重要组成[1]。
但同时，城镇化重心落在镇一级，导致区域发展的碎化。于是早在1989年无法可依的情况下，珠三角就率先开展了城镇体系规划，目的是通过规划进行区域发展的宏观调控，引导碎化的区域空间再次集聚，培育区域发展的新增长极，并建立等级有序、规模合理、分工明确的城镇等级体系。在此基础上，规划提出以城市为核心，整合邻近城镇，形成10个城镇群空间布局方案（如图1）。
根据参与编制规划的蔡人群教授（广州地理研究所）回忆，这版规划指导了当时各城市的总体规划的编制，对后来建设部发布的《城镇体系规划编制办法》产生了重要影响①。
构建多中心空间结构——《珠江三角洲经济区城市群规划》（1994年）
这一阶段，港澳侨资和深圳、珠海开放平台对区域发展起到了重要作用，资本的自由流动重塑了区域空间，深圳和珠海的崛起打破了区域城市体系的等级序列结构（如图2）。1994年着手编制的《珠三角经济区城市群规划》开始认识到珠三角内部城市之间已经形成了紧密联系的整体，因而第一次提出“珠三角城市群”的概念，并有了突破传统规模等级结构的设想，旨在构建“多中心”的区域空间结构。
这版规划确立了建设“多核心结构”城市群的目标，形成广州、深圳、珠海“一主两副”三大中心城市（如图3），以及中（广州、佛山、肇庆，简称广佛肇）、东（深圳、东莞、惠州，简称深莞惠）、西（珠海、中山、江门，简称珠中江）“三大都市区”的结构，这一多中心结构的影响力一直持续至今（如图4）。
针对空间架构，规划提出以广州为中心的环形、放射状高速公路、铁路网络，带动沿线城镇密集区的发展。
图2：珠三角工农业总产值密度（1993年）图3：《珠三角经济区城市群规划》三大都市区
图4：《珠三角经济区城市群规划》珠三角协调发展规划图
多中心结构下的协调发展——《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》
在上版规划出台10年后，随着科学发展观的提出，珠三角也进入一个新的历史时期，全面、协调、可持续的发展成为当时的发展重点。2003年开始着手编制的《珠三角城镇群协调发展规划》也把区域协调发展作为其主要目标。这次规划延续了“三大都市区”及三大中心城市的多中心空间结构，同时根据珠三角新的发展特征进行了一些调整和创新：一是将区域中心由之前一主（广州）两副（深圳、珠海）调整为两主（广州、深圳）一副（珠海）；二是规划了“一脊三带五轴”的区域空间结构，珠三角将形成网络型、开放式的发展格局和城镇功能布局体系。
同时在科学发展观的指导下，规划内容上也进行了全新探索，增加了生态、资源、人口研究专题，对区域生态环境体系、区域人文环境系统、区域交通运输体系、区域环境基础设施系统等都提出了规划目标及实施策略。并针对区域规划束之高阁的问题，引入空间管治规划、行动计划，探索规划落实的路径②。区域规划已经由单纯的物质形态空间规划，开始向多领域协调规划、实施型规划转变。
图5：《珠三角城镇群协调发展规划》“一脊三带五轴”空间结构图
政策推动下的一体化发展——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》
在2008年金融危机的冲击下，转变经济发展方式成为我国发展的一个重要命题。《珠三角改革发展规划纲要》在此背景下编制出台，试图对珠三角发展转型等新问题作答。与之前几版区域规划由建设部门主导不同的是，本次规划是由发改部门主导，自上而下开展编制，并以国务院名义审批实施的。广东省及各地市均成立了专门机构（规划纲要办）并通过相应的考核机制来推动规划实施。而为落实规划纲要的目标及任务，又编制了产业布局、城乡规划、基础设施、基本公共服务、环境保护、旅游发展等六个专项的一体化规划。极强的政策性是本次规划的显著特征。
该版规划仍延续了三大都市圈（广佛肇、珠中江、深莞惠）的多中心空间结构，提出三大都市圈多元化发展的策略。但已试图通过多个发展轴串联及各地市的行政合作，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠三角区域经济一体化，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局。
图6:《珠江三角洲城乡规划一体化规划》空间结构图