本期内容来自广州开发区规划局副总工程师林兴良，是珠三角系列的第十九篇，以广州开发区制度演变入手，探讨其走过的园区转型发展之路，感谢作者授权发布，如有转载等事宜请联系作者。
广州开发区作为1984年我国首批成立的国家级开发区之一，经过三十年的发展，已成为推动广州经济社会发展的重要引擎。本文从分析广州开发区的制度演变入手，探讨其走过的园区转型发展之路，以期对广州乃至珠三角区域的转型发展提供启示。
（一）从1984年设立开发区至90年代中后期（经济技术开发区阶段）
该阶段广州经济技术开发区（简称“经开区”）作为国家改革开放的先行区，落实国家兴办开发区“引进外资为主、兴办工业项目为主、加工出口产品为主、致力于发展高新技术产业”（“三为主一致力”）的方针，运用财政留成、税收减免、土地等优惠政策，推动西区、东区、永和区的园区开发。行政体制上实行精简高效的开发区管理体制，最早期实行政企合一（管委会领导兼任三大总公司老总，企业被授予政府职能），后来过渡到政企分离。“人无我有”的优惠政策和精简高效构成这个阶段制度安排的主要特征。
◆企业家型政府、管理的经济（招商引资）首要功能、管理的高层级高授权（副市级）、管理机构大部制等。
◆制度价值取向凸显效率第一。种种微观制度设计与招商引资需要、提高土地开发速度高度适应。
（二）从90年代中后期科学城开发到2005年萝岗区成立前(经开区与高新区等四个功能区合署办公阶段)
该阶段以1998年广州经济技术开发区与广州高新技术产业开发区（简称“高新区”）合署办公为标志。该阶段外部竞争环境发生巨大变化，我国加入WTO，开发区的财税、土地政策与其他区域趋同，招商引资的区域竞争加剧。广州市域层面则实施“南拓、北优、东进、西联”的空间发展战略，为发挥 “东进战略”中开发区的带动作用，于2003年将原白云区萝岗街、黄埔区夏港街和笔岗社区、天河区玉树社区及黄陂、岭头两个国有农场划归开发区管辖，使开发区实际管辖面积达214平方公里，实现了除西区外的连片发展。该阶段因高新区等功能区的并入，政策设计上侧重内外联动、自主创新、优化环境、完善服务等方面。
◆实现管理体制的再升级，体现“人有我全，优势叠加”的体制优势。2002实行经开区、高新区、出口加工区、保税区合署办公的“四区合一”管理体制，俗称“四块牌子、一套人马”，旨在灵活运用四个国家级功能区的政策优势统筹招商。
◆制度追求的目标仍是效率第一，同时更强调规范化。为营造与国际接轨的规范化标准化营商环境，开发区管委会于2002年底在国内开发区中率先启动实施了ISO9001质量管理体系认证。
（三）自2005年萝岗区成立至2010年左右(四个功能区与行政区体制交叉阶段)
为实施广州市发展战略，2005年4月国务院批复广州市部分行政区划调整，撤销原东山区、芳村区，新设立南沙区和萝岗区。萝岗区行政管辖面积增加至393平方公里，即在原2003年开发区代管范围基础上增加了原白云区九佛镇和原增城市镇龙镇。由于萝岗区农村人口占主体，城乡发展不平衡，通过开发区财力反哺农村，推进城乡均等化发展也是这一阶段管委会区政府的主要工作之一。管委会除了要发展经济外，必须处理好大量的社会管理事务。对开发区而言，行政区的设立也意味着原有开发区体制下经济发展首要功能的终结。该阶段制度安排和政策设计上体现体制互补、产业创新、产城协调、城乡公平。
◆实行开发区与行政区体制交叉、优势互补的管理体制。即实行开发区（原四个功能区）与萝岗区合署办公、开发区体制与行政区体制交叉运行的体制，俗称“五块牌子，一套人马”。
◆为响应国家提出的创新型国家战略，建设创新型科技园区，面向高新区构建含直接资助、间接资助、需求激励、促进合作、创新服务“五位一体”的创新政策体系。
◆制度的价值取向是效率与公平并重。以管委会区政府层面颁布的行政规范性文件为例，2005成立行政区前，基本上所有颁布的规范性文件都与发展经济有关，2005年后出台直接涉农的政府规范性文件就达7个，涉及农村低保和医疗救济、新农村建设、农村经济发展扶持等方面。
（四）2010年后(从知识城项目启动建设到现在)
这一阶段起于2010年前后，以中新广州知识城项目全面启动为标志。这一阶段国家、广东省和广州市层面大力推进经济转型升级，而开发区经过二十多年的发展，土地要素的瓶颈凸显，劳动力等要素成本上升，外资寻求综合成本更低的区域，靠招商引资投资驱动促进经济发展的传统路径难以为继，加速发展转型成为必然选择。而随着2014年2月国务院批复撤销原萝岗区与原黄埔区，合并设立新的黄埔区，开发区再次面临被整合的命运。
目前，中新合作的知识城项目作为开发区转型发展的新抓手被寄予厚望。知识城作为推动广东省转型升级的六大战略性平台之一，重点发展研发服务、创意产业等创新型产业，旨在打造为珠三角产业转型的新引擎和高端产业、人才、服务汇聚的高环境品质的宜居新城。开发区试图借助知识城项目平台，推动创新驱动发展，制度安排和政策设计紧紧围绕创新发展的主题。
◆试图通过知识城项目创造更为灵活的体制优势。包括推动知识城起步区项目获国家发改委核准，推动了《广州市中新广州知识城条例》的立法，被赋予20项省一级管理权限，开辟了16项省级审批绿色通道，并一直力争上升为国家战略。
◆进行一系列支持创新发展的微观制度设计。管委会层面密集出台支持和服务创新的政策文件，如《中新广州知识城创新知识经济发展模式综合改革试验总体方案》等。通过管委会修订出台了开发区（含知识城）科技发展资金管理办法、知识产权专项资金管理办法、知识产权示范企业认定和奖励办法（直接或间接资助政策）、科技计划项目管理办法、加快科技金融发展的意见（创新服务政策）等。
◆完善出台吸引科技创新型人才的“1+7”优惠政策（指以海外高层次人才创新创业基地建设方案为纲，含留学生创新创业政策、科技领军人才政策、中央“千人计划”人才配套政策、“千人科技骨干人才”政策、技能人才扶持政策、促进高校毕业生就业创业政策等）。
◆协同创新机制。建立了数字家庭、包装机械、LED、生物医药、基因检测、现代信息服务、环保新材料等7个产业创新联盟等。
（一）外资加工制造业集聚经济主导的阶段（经开区阶段）
该阶段属广州开发区第一代产业园区（外资主导的加工制造业产业园区）的初创期和发展期。广州开发区在国家开发区政策指引下，重点进行招商引资和园区载体开发，一切工作围绕招商进行，形成以外资为主体、工业制造主导的外向型经济结构。
◆开发以西区为代表的第一代加工制造业产业园区。开发区从西区9.6平方公里(实际可开发用地约6平方公里)荒蕉地起步,十年左右完成西区开发，并先后向北拓展了东区、永和经济区，用了约15年的时间，GDP实现了超100亿元的规模（1998年为101.45亿元）。
◆各产业园区形成了具有相对分工的加工制造业集聚区，如西区的精细化工、食品饮料，东区的金属制造、汽车及零部件，永和的汽车零部件、食品饮料等。
（二）、加工制造型与科技型综合性产业园区并举的阶段（高新区合署到萝岗区成立前，即“四区合一”阶段）
该阶段属广州开发区第一代园区的成熟期和第二代园区（以科学城为代表的科技型综合性产业园区）的发展期。开发区继续推进第一代产业园区外资制造业招商，同时依托科学城作为发展高新技术产业和现代服务业的空间载体，推动自主创新产业发展，奠定了在全国开发区经济总量领先的基础。这一阶段开发区发展与国务院2005年提出开发区“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”（“三为主两致力一促进”）的发展方针高度契合，并在行动上先行一步。
◆经济实现飞跃发展，支柱产业群初具雏形。至2005年，广州开发区已实现工业总产值1608亿元，其中高新技术产品产值577亿元，约占35%，地区生产总值（GDP）653亿元，财政收入157亿元，形成了电子及通信设备制造业、化学原料及化学制品制造业等六大支柱产业群。
◆以科学城为代表的开发区第二代科技型综合性产业园区开发全面铺开，科学城的电子信息、生物医药和服务业发展初具规模。科学城规划除突出工业功能（用地比例约25%），还突出了教育科研（约13%）及其他综合配套功能（约18%）。为完善开发区服务功能，该阶段启动了科学城中心区的建设。开发区形成了“一区多园”的空间结构。
（三）、综合性产业园区和城市新区双轮驱动的阶段（2005年设立萝岗区后）
这一阶段属开发区第一、二代园区的成熟期。广州开发区继续围绕科学城、生物岛、东区、永和区等发展平台进行载体开发和招商，但更强调内外资联动和自主创新发展，依托科学城发展现代服务业、科技研发和高新技术产业，依托萝岗新城发展生活服务业和公共配套产业，推进“工业+服务业”双轮驱动。
◆经济高速发展，结构日趋优化。在这一阶段，开发区GDP（地区生产总值）从2005年的653亿元提高到2010年的1618亿元，年均递增近20﹪，工业总产值从1608亿元提高到4228亿元，年均递增21﹪。高新技术产品产值比重上升为42%，产品附加值进一步提高。第三产业增加值占地区生产总值的比重由2005年的20.49﹪提高到2010年的26.01﹪，服务业得到更快发展。
◆城乡统筹效果显现，新城区初具雏形。在开发区的财力支持下，萝岗区城市化的进程加快，城乡公共服务均等化的水平大大提升。同时商业房地产和公共配套加快发展，城市功能得到有效弥补。
（四）、多元混合创新驱动的转型提升阶段（2010年后到目前）
该阶段属开发区第一、二代园区的后成熟期、更新期和以知识城为代表的第三代园区的初创期和发展期，开发区重点打造知识城为含知识孵化、服务和高新技术企业总部、研发中试于一体的产城融合的第三代创新型园区，推动开发区进入多元混合、创新驱动的阶段。这一阶段，开发区招商引资向招商引智转型，招商重点转向知识密集型服务业（研发、总部、创意等），以先进制造业、现代服务业、知识型创新型产业推动开发区转型发展。
◆经济总量和质量稳步提升。2013年广州开发区实现地区生产总值2110亿元（在全国国家级开发区中排名第二），人均GDP51.51万元，工业总产值5181亿元，其中高新技术产品产值比重超过50%，财政收入543亿元，主要经济指标在全国开发区中位居前列。
◆集聚创新发展的高端资源。截至目前，开发区聚集了408家高新技术企业和48家上市公司，成为国家首批创新型科技园区、国家级海外高层次人才创新创业基地、国家知识产权示范园区，建成了电子信息、生物医药、新材料等8个国家级产业基地，聚集研究机构964家、专业检测认定机构20多家，经过认定的各类科技研发机构共89个，国家级、省级研发机构占广州市1/3，拥有基因工程药物国家工程研究中心、塑料改性与加工国家工程实验室等一批国家重点科研机构。知识城引进了知识产权法院、国家专利审查协作中心广东分中心等专门化的知识产权服务机构。
◆知识城、科学城、生物岛的专业园区、孵化器等创新载体的建设。知识城南北起步区初具雏形。知识城谋划有腾飞科技园、检验检测集聚区、知识产权服务产业园、知识城协同创新和国际教育枢纽、院士专家创新创业园等7个专业化园区。科学城建成100万平方米的科技企业孵化器，正在建设100万平方米的科技企业加速器、100万平方米的公共技术服务平台和100万平方米的生活配套设施。
◆人才集聚。截至目前，累计引进“千人计划”人才45名，省创新科研团队12个，科技领军人才60人，设立院士工作站8个。
◆推进萝岗中心城区建设，引进了大连万达等六大商业综合体，推进地铁二十一号线、六号线二期及十四号线知识城专线等轨道交通建设，营造宜业宜居的环境。
广州开发区自1984年成立至今，相继设立和整合发展了西区、东区、永和经济区、科学城(1998年)、出口加工区(2000年)、保税区（2002年），到2005年依托开发区设立萝岗区，再到2010年知识城开发建设至今，上演的是一部贯穿创新主旋律的发展史，作者将之归结为制度创新推动下的转型发展，其发展演变总体上概括为“两种体制、三代园区、四个阶段”。广州开发区的发展转型既有外部环境的因素，更是宏观政策、管理体制、内部机制等制度因素推动下顺势而为的结果。在国家开发区政策和广州市发展战略的指引下，广州开发区创造性地灵活应用开发区的各种政策，不断推进制度创新，培育了一个较为实用高效的产业体系，其转型发展体现了产业创新和制度创新的重要性。
广州开发区转型发展离不开国家开发区的政策、广州市的城市发展战略等基础性条件，自身持续的制度创新则为开发区营造了转型发展的动力。开发区第一阶段的发展从 “人无我有”的政策起步，第二阶段创立了“人有我全、优势叠加”的“四区合一”体制和科技创新机制，第三阶段推进了“优势互补”的体制安排和系列创新政策体系设计，在第四阶段借助知识城项目平台，继续探索系统性创新政策体系设计。广州开发区正是通过持续的全方位的体制机制创新，推动三代产业园区的不断发展和升级，推动经济发展驱动力从要素驱动向创新驱动转变。为适应转型发展的需要，开发区空间发展从单一产业园区（有业无居）、“一区多园”的综合性产业园区（有业无城）向“一城多区”的综合性新型城区（产城一体）演变。
受制于发展基础和路径依赖，广州开发区的转型发展仍面临巨大挑战，如要解决好现有产业仍集中于加工制造环节、跨国公司的技术溢出不够、创新环境有待优化、创新资源有待整合、创新主体多而不强、新黄埔区的行政整合等现实问题，转型发展之路仍任重而道远，但路径是清晰的，即要坚持创新驱动战略，充分发挥好知识城创新载体功能的同时，有效推进科学城和其他产业园区的二次开发。为此，开发区必须继续推进全面的体制机制创新，营造创新发展的动力。
参考文献
1.沈奎主编，2011.4，创新引擎-第二代开发区的新图景，广东人民出版社；
2.广州市萝岗区政协“广州经济技术开发区专辑”编委会编，开拓者的记忆-广州经济技术开发区1995-2005，广州出版社；
3.广州开发区二0一三年发展报告，广州市萝岗区发展和改革局（统计局）；
4.广州开发区“十三五”科技创新发展研究，广州开发区科技和信息化局，2014年12月。
（感谢曹晓虹、梁小玲、冯志炜等同志提供了有关数据资料）
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