【阅读笔记】“城市收缩”是如何走进政府的政策议程？
“How does (n’t) Urban Shrinkage get onto the Agenda?”该文以4个历史、政治背景不同的典型收缩城市为案例，探讨了“收缩”是如何进入（未进入）政府的政策议程中的。结论为，其一，“城市收缩一直以来被政策制定者视为一种禁忌”的观点是站不住脚的；其二，收缩城市的政策议程存在显著差异的原因，主要由于收缩所导致的核心问题不同，政策制定者感知的问题不同，以及政策议定的核心团体不同。在此基础上，该文分别为政策制定者、政策进言者和政策反对者提出了极具价值的建议。
“城市收缩”开始成为学者们热衷探讨的议题，近些年逐渐增加的城市收缩方面的研究就是一个很好的证明（例如：Oswalt, 2006; Schilling & Logan, 2008; Mallach, 2012; Wiechmann & Pallagst, 2012的研究）；在实际生活中，“城市收缩”现象已在世界范围成为一种“常态”（normality），近期研究发现欧洲约有40%的大城市（人口大于20万）出现收缩（Turok & Mykhnenko, 2007）。本文就是研究收缩城市的发展战略，以及探讨收缩是如何进入政府的政策议程中的。
以往有关“城市收缩”的研究依然存在着争议：
其一，收缩城市的定义存在着很大争议。例如，SCIRN给出了定义，指出收缩城市为一个人口密集、且总量不少于10万的城市，市内大部分区域出现连续2年以上人口减少，且正经历经济变革和经济结构调整危机等问题，然而不少学者认为收缩应该是连续15年以上的人口减少或者是更长的时间；不仅如此，Haase et al.(2013)质疑了以往的仅注重收缩现象的定义，认为收缩应该是人口减少的原因、过程和结果等一系列问题的综合；该文借鉴了Haase等人的定义，从人口减少的原因、过程和结果入手进行探讨。
其二，学者们普遍认识到，当前的规划依然沿用“增长驱动”的指导思想；然而，“在收缩不是一个主流议题的情况下，政府官员是否能真正接受收缩？”一直未有明确地答案。还有在现实生活中，仅有政府一方接受了收缩，城市收缩的问题是否能真正解决？因此该文假定，在制定收缩议程时，除了转变“增长驱动”的思想，其它因素也起到了重要作用。
该文的目的是：解释在出现“收缩”问题时，政府的政策议程是如何展开的？选取莱比锡（东德）、利物浦（英国）、热那亚（意大利）和比托姆（波兰）这4个历史、政治背景不同的城市，重点探讨了何种原因促使“收缩”进入它们的政策议程当中？
该文是在“精明收缩，欧洲背景下的收缩治理”联合研究项目的支持下展开研究的，其中，“精明收缩”项目主要调查了7个历史、政治背景不同的案例城市，该文在此项目的基础上，选取了收缩特征明显，政治环境、政府职能等方面差异较大的具有代表性的4个城市：莱比锡(Leipzig)、利物浦(Liverpool)、热那亚(Genoa)和比托姆 (Bytom) 进行分析。
表1 案例城市不同时间段的人口变化情况
*数据是依据莱比锡1999年之前的城市边界得出。
来源：Vlad Mykhnenko, 未发表的精明收缩工作文章WP2 D6(2009)；（笔者直译）。
1995年之前，“人口减少”对于德国城市发展政策来说一直是个禁忌(taboo)，当时整个德国的城市发展一直强调增长；到了90年代后期，莱比锡人口持续减少，同时建造和翻新了大量房屋，房屋空置率急剧上升，“房屋空置”成为莱比锡城公众舆论的焦点，也是政府议程需要解决的首要问题。
当房地产遭受受到巨大的冲击时，房地产商开始有针对性地向全国房地产公司联盟（他们唯一可以游说的部门）游说(lobbying)，并得到了莱比锡市政府的支持；房地产商的游说直接促成“联邦专家委员会”的成立，该委员会报道了房地产业的现状，指出东德存在100万的空置房屋，并呼吁尽快解决房屋空置问题。据此，收缩成为德国（联邦和城市尺度）城市发展政策的核心问题，2001年东德重建项目成立，采用“精简”方案，包括减少房产供给，防止房产衰败，提供精简规划，以解决房产空置问题。
由于房地产商的持续努力，收缩直接出现在莱比锡的政策议程当中；然而在莱比锡，仅仅是房产问题被解决了，其他诸如人口减少等问题仍被忽视。
早在20世纪30年代，利物浦就出现城市收缩，但当时政策制定者认为收缩并不是城市问题，而是经济转型、经济衰退，以及社会环境低下的结果。20世纪70年代，与英国其它城市一样，利物浦的收缩明显加剧，特别是1974年的经济萧条之后，人口减少和城市社会问题（诸如失业、社会隔离、环境恶化、房产过剩等问题）突出，单个城市已经无法独自面对收缩。这直接促使了英国城市更新（urban regeneration）政策的出台，中央和地方政府合力通过促进经济增长、增加劳动岗位等方式应对收缩问题。
然而，1979年新上台的保守党质疑了中央-地方合作施政的做法，进而质疑城市更新政策，觉得城市更新只会浪费开支，且抑制收缩效果甚微，80、90年代，城市更新政策被搁置，换做以“企业带”、“城市发展公司”和“城市发展集团”牵头的空置房产更新活动。此时的保守党削弱了地方政府的权利，更倾向于私人企业和财团促使的更新。90年代，城市学者发现了内城房屋衰退产生资产和人口减少，并产生恶性循环，建议从修整内城开始，抑制收缩，这一建议得到了中央政府的支持，并促成了“住房市场运动（HMR）”的发展。HMR很好地抑制了利物浦的人口减少和郊区化问题，但是经济转型问题没有解决，中央和地方政府此时又转向发展经济。
在利物浦的收缩政策议程制定过程中，首先需要中央政府和地方政府的对话：地方政府需要解决财政赤字、基础设施无法充分利用问题，而中央政府需要解决社会暴动和贫困问题，两方的问题都可以通过内城收缩的应对方案得到解决；其次需要其它角色的帮助，这些角色包括中央政府信赖的企业和城市学者们。
热那亚很早出现城市收缩，特别是70年代的经济危机和随后的去工业化导致城市人口减少。然而90年代之前收缩并没有引起政策制定者的重视，原因有三：①在意大利，人们较多关注郊区（乡村）人口的下降，城市人口的下降一般不会引起重视；②由于是港口城市且发展了新经济部门，热那亚当时的经济形势还不错；③鉴于热那亚长期的内城高密度，政府鼓励郊区化，事实上80年代政府实施了人口迁出计划。此外，政府在热那亚郊区建造了大量房屋，鼓励内城居民入住新房屋。可见，热那亚的人口减少是规划所致的收缩。同时，90年代初，由于热那亚中产阶级的迁出，内城房租低廉，大量低收入阶层迁入，导致一系列社会恶化问题，如隔离、社会动荡和高犯罪率，然而社会问题依然未引起重视。
90年代，一系列宏观和微观问题，终于促使城市收缩进入了热那亚的政府议程。在宏观方面，中央政府一方面为了稳定财政，另一方面改变政府一方“什么也不做”的形象，实施了城市更新计划，中央财政拨款，通过内城艺术遗产、增进社会服务等活动改善内城环境，增加地方财政收入；在微观方面，房屋衰退，邻里环境恶化等一系列问题促使地方政府采取社区更新和美化运动。
热那亚的收缩议程是由一系列长期被搁置的、积压很久的宏观（财政不稳定等）和微观问题（社会环境恶化等）引起的，中央政府和地方政府从各自需要解决的问题出发，最终促使了收缩议程的产生。
比托姆的经济增长长期依靠矿业和炼铁业，东欧剧变致其重工业严重受损，使得失业率高涨，人口大量外迁，以及房屋空置率提高，仅1991-2008年间，比托姆的人口减少了20%。然而，比托姆的政策制定者将收缩认为是一种正常的（natural）现象，他们认为由于全球化、东欧解体以及经济转型等，人口会自然地外迁；同时，市政部门的主流意识认为只有投资新工业，才能真正拯救比托姆，他们实际上通过国营-私营合作，修建商业公园、棕色地带重新利用等方式，吸引新产业的进入。
一些建筑师、规划师和学者组成的团体批评了比托姆市政的做法，建议重视收缩问题，同时，公众媒体也增加了比托姆人口收缩的报道。这些做法促使市政部门开始考虑人口减少问题，认为市区环境的恶化导致了人口的大量减少，但是当政府考虑到矿业和炼铁业还提供着大量的工作岗位，以及重工业和工人提供者大量的财政收入，最终，比托姆政府决定不会为了环境改善而失去大量的工作岗位和财政收入。
城市收缩并未进入比托姆的政策议程中。虽然一些团体做出了努力，但是由于诸多阻碍，如吸引新产业的意识，政策制定者希望不失去就业岗位和增加财政收入等，比托姆的政策制定者最终决定有意识地忽略城市收缩。
首先可以断言，“城市收缩一直以来被政策制定者视为一种禁忌”的观点是站不住脚的。本文4个案例城市中有3个都制定了城市收缩议程，唯一没有制定收缩议程的比托姆，其收缩现象也受到了民众和媒体的关注。
同时，可以明显地看出4个收缩城市的政策议程存在显著差异，究其原因，主要由于收缩所导致的核心问题不同，政策制定者感知的问题不同，以及政策议定的核心团体不同。（详见表2）
第一，不同城市出现的核心问题不同；例如在莱比锡，核心问题是房屋空置问题，而在热那亚，核心问题是内城衰退问题。第二，在不同的核心问题的基础上，政策制定者感知的问题也会不同；例如莱比锡政策制定者认定的核心问题是房屋空置，而热那亚地方政府也认为是内城衰退问题，虽然中央政府认定为财政不足。第三，由于政策制定者感知的问题不同，政策议定的核心团体存在区别，例如，莱比锡的议定团体是地方政府和房地产商，而热那亚的议定团体是中央政府、地方政府和为社会发展服务的非盈利组织。
这三个方面的差异，最终导致了4个案例城市的形成了截然不同的政策议程，也最终促使4个城市采用不同的政策实施方案。
表2 政策议程存在差异的原因分析
来源：笔者根据原文内容整理。
通过探讨城市收缩政策议定的过程，以及存在差异的原因分析，该文提出两点启示：
第一，与以往的单纯希望政策制定者接受收缩现象不同，政策制定者可以在企业家、非盈利组织或者社区组织等团体的帮助下，通过城市更新、城市美化活动、或精简空置房产等战略，真正切实地应对城市收缩。
第二，由于历史、政治环境不同，城市研究者的角色存在差异，大致可以分为三类：第一类是政策进言者，当出现收缩问题时，城市研究者通过事实呈现等方式，迫使政策制定者接受收缩，例如英国的利物浦；第二类是政策制定者，城市研究者本身需要进行收缩的议程分析及实施规划工作，例如德国的莱比锡；第三类是政策反对者，当政府并未提出应对收缩的政策时，城市研究者通常反对该政策，迫使政策制定者改变已有政策，例如比托姆。对于第一类和第三类城市研究者，如果仅仅呈现事实，迫使政策制定者“接受”收缩是缺乏远见的，很有可能重蹈比托姆的覆辙；提出应对收缩的具体战略，往往会增加城市学者的影响力，例如利物浦的住房市场运动（HMR）。
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