撤县（市）设区对经济增长的促进只有五年
进入21世纪，撤县（市）设区成为中国一个新的区域经济现象。1990-2000年中国共有214个县撤县设市、78个县级市升格地级市，仅有34次城市撤县（市）设区，而2001-2007 年，全国只有 24 个县级市升格地级市，没有一个城市撤县设市，但却有48次撤县（市）设区（图1）。
如2000年国务院批准广州市撤销花都市和番禺市，设立花都区和番禺区，广州市政府直接管辖的范围从1443.6 km2扩大到3843.43 km2；2002年国务院批准佛山市撤销顺德市、南海市等4个市，设立顺德、南海、高明、三水4个区，佛山市市政府直接管辖范围由原来的77.4 km2，扩大到3813 km2。2001 年江苏苏州市撤销吴县市设立吴中区和相城区，面积扩大了1227 km2；杭州市撤销萧山市和余杭市设立萧山区和余杭区，城区面积扩大了2385 km2；到2003年，福建厦门市所辖1569 km2已全部撤县（市）设区。2009年国务院批准将上海原南汇区划入浦东新区，新浦东面积扩大到1210 km2，2009年国务院批复滨海新区行政体制改革方案，把天津市塘沽区、汉沽区、大港区，并入新设立的滨海新区，调整后的天津滨海新区，规划面积达到2270 km2。
撤县（市）设区是区域经济一体化的一项政策。撤县（市）设区扩大了上级政府的行政管辖范围，打破了县市之间的行政区障碍，通过对导致市场分割的行政区经济打破，整合碎化的政府资源[1-3]，与区域一体化打破贸易障碍，促进生产要素的流动，实现经济的持续发展的含义是相一致的。由于这种现象是地级市内部行政空间整合过程，相对于国家与国家之间，省与省之间的区域一体化范围要小得多，其实质是基于地级市内部的市域经济一体化。
本文所关注的问题是，基于撤县（市）设区是不是有效？国外大量的研究表明，区域一体化有利于促进地区的经济增长[4-6]，那么作为中国区域经济的一项重要政策，是否同样具有促进经济增长的作用呢？
行政区经济是一种具有中国特色的区域经济现象[7]，特征是构建以行政区边界为范围的独立经济体系，因此，行政区边界是建立统一市场的最大阻碍。行政区边界的数量越多，市场分割程度越高，区域经济一体化的程度越低。在区域一体化的研究中，行政区的边界效应已经成为度量区域一体化程度的重要指标[8-10]。
行政区划调整通过行政区政府的管理权限的变化影响行政边界数量。从行政区划的类型来看，撤县设市和升格为地级市是加强原行政区政府独立管理权限，增加边界数量；撤县（市）设区是把具有一定独立性的县级市改为地级市的派出机构，是削弱县级市权限的体现，使行政区数量减少，体现地级市政府实现地区经济一体化的意图。
20 世纪 90 年代，财政分权是中国经济体制改革的重要内容，财政分权通过赋予地方政府独立的利益主体资格，激励政府行为与经济发展保持一致，促进经济的增长[11]。从行政主体的角度看，财政分权通过放权增加了行政区边界，财政分权程度越高，具有相对独立财政权利的县级市和地级市的数量越多，行政边界的数量也越多，直接促进发展主体的增加，进而促进整体的经济增长。
但是，行政单元的增加会导致市场分割，这一观点与经济学家从地方保护视角对财政分权的研究结论是一致的，他们认为财政分权一方面建立了经济发展的激励机制，但出现了行政区经济，导致市场分割的出现，阻碍经济一体化的过程[12-15]。
事实上，到21世纪，中国普遍存在地方行政区经济产生了市场严重分割，并阻碍了市场一体化的过程[12, 15-17]。这种现象不仅存在于省与省之间、市与市之间，即使地级市内部，由于县（市）级的具有较多的独立权限也同样出现市场分割或管理“碎化”的现象。在这种背景下，撤县（市）设区成为减少行政区边界数量，打破行政区经济，从而实现经济一体化过程的重要手段。
作为改革开放“先行一步”的珠江三角洲地区（图2），国家政府在20世纪90年代初开始了以放权为主的行政管理改革。1992年起，撤县改市加快了步伐，当年撤消台山、顺德、番禺、南海、新会县，分别设立了台山市、顺德市、番禺市、南市海、新会市 （均为县级）；撤销宝安县、设立深圳市宝安区，龙岗区。1993年，撤消开平、三水、花县、高要、鹤山、四会、增城等县，设立开平市、三水市、花县市、高要市、鹤山市、四会市、增城市（均为县级）。1994年撤消恩平、从化、高明、惠阳等县，分别设立恩平市、从化市、高明市、惠阳市（均为县级）；江门城区更名为江海区，郊区更名为蓬江区。到1994年底，珠江三角洲共有9个地级市，16个县级市。这个时期是珠江三角洲分权发展的过程，行政边界数量增加，市场分割较严重，但确定了地方政府利益主体地位，进而最大地发挥了地方的积极性[18]，释放了地区经济增长的潜力，促进了经济的快速增长。
图2 珠江三角洲行政区划调整过程与边界数量（罗震东，2005）
但在市场分割下的发展出现了资源浪费[19]、恶性竞争[20]的现象，2000年后，珠江三角洲开始了以撤县（市）设区为主行政区划调整。广东省当年撤销了县级番禺市和花都市，设立广州市番禺区、花都区。2001年，撤销斗门县，设立珠海市斗门区，并且新设立珠海市金湾区。2002年，撤销县级新会市、南海市、顺德市、三水市、高明市，分别设立江门市新会区，佛山市南海区、顺德区、三水区、高明区；撤销佛山市城区和石湾区，设立佛山市禅城区。2003年，撤销县级惠阳市，设惠州市惠阳区。到2009年，珠江三角洲共有9个地级市，8个县级市。事实上，撤县（市）设区成功减少了县一级行政区边界的数量，促进了珠江三角洲以地级市为基础的经济一体化的过程。
分析撤县（市）设区是否有效，重点在于比较该城市在撤县（市）设区前后两个时间段的经济增长的变化。但是，直接进行前后比较是不可能得到准确的结论，因为，撤县（市）设区前后经济增长的差异可能不是撤县（市）设区产生影响的结果，还包含了大量其他的因素，特别是宏观经济的趋势的影响，本文拟采用倍差法 （Differences inDifferences）来解决这个难题。由于操作简单且逻辑清晰，倍差法在公共政策分析和工程评估中被广泛使用，Meyer对倍差法进行了详细的讨论[21]，其好处在于直接提出了公共政策实施前后的相同影响因素的影响，而把公共政策本身的影响留下了。如周黎安等采用该方法考察了中国农村税费改革的政策效果[22]；史宇鹏等采用该方法，以计划单列市为控制组，研究了行政放权对经济效率的影响[23]；徐现祥等采用该方法发现了中国改革开放以来省长平行调动对流入省区的经济增长有正面作用[24]。
具体而言，构造撤县（市）设区的处理组和没有撤县（市）设区的对照组，通过控制其他因素，比较撤县（市）设区发生后的处理组和对照组之间的差异，从而检验撤县（市）设区对城市经济增长行为及发展绩效的影响。
在实际操作中，把样本划分为4组：撤县（市）设区前的对照组、撤县（市）设区后的对照组、撤县（市）设区前的处理组和撤县（市）设区后的处理组。设置两个虚拟变量来度量这种样本划分，一是du ，取值是：处理组的为1，对照组的为0；另一个是dt ，取值是：撤县（市）设区之前的为 0，之后的为 1。具体回归方程设定如下：
其中，i和t分别表示城市和时间；g和ε分别是经济增长速度和扰动项。显然，我们最关心的是系数β3，它度量了撤县（市）设区对城市经济增长的影响，即撤县（市）设区的政策效应，具体解释如下：
在对照组，即duu=0，由式（1）可知，撤县（市）设区前后的经济增长分别记为
可见，在撤县（市）设区前后期间，对照组的经济增长的变动为（β0+β2+εu）-（β0+εu），即dif=β2。相应的，在处理组，即duu=1，由式（1）可知，撤县（市）设区前后的经济增长分别记为
可见，在撤县（市）设区前后，处理组的经济增长变动为（β0+β1+β2+β3+εu）-（β0+β1+εu），即dif2=β2+β3。
因此，撤县（市）设区对城市经济增长的净影响为，dif2-dif=β2+β3-β2=β3，即交叉项duu×dtu的系数β3。
由于撤县（市）设区需要中央政府批准，可以视为外生的变量，可以假定与回归方程的误差项不相关，即E[εit｜duit×dtit]=0。
在实证分析过程中，为了控制其它因素的影响，将倍差法嵌入标准的经济增长模型之中。
其中，t=1、2，表示发生撤县（市）设区前的时期1和发生撤县（市）设区后的时期2，i=1、2、3，则代表所考察的撤县（市）设区事件所对应的城市以及相应的对照组城市；yt,t-1是每期（即撤县（市）设区前的时期1和撤县（市）设区后的时期2期初的人均实际GDP，gt,t是每个时期（时期1或者时期2）内人均实际GDP的几何平均增长率。本文关注参数β3，当β3为正时，表示与没有进行撤县（市）设区的城市相比时，撤县（市）设区促进了城市经济增长；反之，对城市经济增长没有促进作用。
本文数据来源于中国行政区划网( http://www.xzqh.org)的统计及《中国城市统计年鉴》。为度量城市经济增长，选取人均GDP、人均投资率和人均居民消费总量三项指标，其中投资率是相应时期内各年投资率的算术平均值；为度量对财政的影响，选取人均财政收入和人均财政支出两项指标。
表1是采用方程（2）分析撤县（市）设区对区划调整后第一年、第二年、第三年、第四年和第五年经济增长的净影响的结果。发现，从区划调整后的第二年开始，人均GDP 的增长率的初始值都为负，与中国城市经济增长存在绝对收敛的研究[25]是一致的，说明回归方程设置的合理性。
对于本文所考察的du×dt的系数 β3，发现， β3在这五年中都是正值，而且在1%显著，说明撤县（市）设区在调整后的五年内对城市的经济增长具有促进作用。但值得特别注意的是，这种促进作用大致呈现逐年递减的趋势，第一年大约提高了0.21%的人均GDP 增长速度，第二年为 0.102%。第三年为 0.075%，第四年为 0.034%，第五年为0.05%。从该结果来看，撤县（市）设区对城市经济增长的净影响具有积极作用，但是短期作用。区划调整的初期能较大的促进经济增长水平，随时间的推移这种作用逐渐下降，到第五年已经几乎降到零。
表1：撤县（市）设区对城市经济增长率的净影响
进一步考察撤县（市）设区对投资增长率、居民人均消费增长率以及人均城市道路面积增长率和人均公共汽车增长率的影响。撤县（市）设区对人均投资增长率和人均消费量的增长率都呈现正的显著影响，同样呈现出逐年影响下降的趋势，即短期的促进作用（图3）。第一年撤县（市）设区后的对人均投资量增长影响是最大的，提高了0.54%的人均投资率，对人均消费量的增长速度提高了0.094%。反应了行政区划调整对消费、投资的拉动，进而对人均GDP的拉动，这正是政府进行撤县 （市） 设区，减少行政区经济实现经济一体化所期望看到的效果。
但在经过第一年的高速增长后，在撤县（市）设区后的2~5年间，行政区划调整对人均投资的增长的影响急剧下降，特别是对人均投资量的影响，到第二年为0.2%，第三年为0.165%，第四年则是0.068%，到第五年对投资增长额的影响甚至为负——降低了0.02%的人均投资额增长。对人均消费增长率的影响也呈现较缓慢的下降趋势，到第五年的仅提高了0.021%。即撤县（市）设区对人均投资额和人均消费额具有短期的促进作用，与撤县（市）设区对人均GDP增长影响下降是一致的。
但是，撤县（市）设区对人均城市道路面积增长率的净影响却是相对稳定，除第二年外，都具有显著的促进作用，保持在0.036%~0.063%之间，对人均公共汽车增长率的净影响则是先抑后扬，在撤县（市）设区后的第三年、第四年和第五年的影响分别为0.073%、0.042%、0.031%，对人均城市道路面积增长率与对人均公共汽车增长率的影响之间正好是相互配合的。区划调整后必然会带来大量的基础设施建设的整合，其中道路就是重要的一项，市域道路的完善，必然会带动区域公共交通的完善，道路交通的整合的结果就是公共交通工具的增加。
进一步考察对财政收支增长率的影响，对于人均财政支出的增长而言，撤县（市）设区的影响十分平稳而且不大，第一年促进人均财政支出增长了0.018%，其后的4年分别为0.031%、0.001%、-0.041%、0.025%，与对人均GDP增长率的影响不一样；但撤县 （市） 设区对人均财政收入增长的影响却表现出第一年较大，达到0.147%，其后呈现逐年下降的趋势，分别为 0.072%、0.040%、-0.021%、0.056%，对人均财政收入增长的影响与对人均GDP增长率的影响一致（图4，表2~表4）。
表2 中国撤县(市)设区对宏观经济的影响(投资、消费与经济增长)
表3 中国撤县(市)设区对财政状况的影响
综合以上分析，类似区域一体化对经济增长的影响，撤县 （市） 设区对城市的经济同样具有促进作用，但是效果是短期的，即撤县（市）设区具有增长的短期效应，随后逐年下降，在行政区划调整五年之后，其作用力基本消失。
按照相同的方法，本文还测算了撤县设区对其相邻城市经济增长的影响（表5）。从回归结果看，撤县设区对其相邻城市也有微弱的更加短期的正面影响。具体而言，第一年相邻城市的经济增长速度提高了约0.014%，第二年为0.011%，第三年及以后年份的影响则变得不显著。撤县（市）设区对相邻城市的经济同样具有微弱促进作用，长期则不明显。
表5 中国撤县(市)设区对相邻城市经济增长率的净影响
为什么撤县（市）设区对城市经济增长具有短期的促进作用，从现有的文献中尚不能找到完整的解释框架，本文尝试通过对佛山撤县（市）设区后的政府行为的剖析，探讨撤县（市）设区影响的机制。
佛山是广东省经济发展迅速的地级市之一，在过去的20年间行政区划调整十分频繁。1992-1994年，中央为了增强地方发展经济的积极性，分别对南海、顺德、高明、三水撤县设市，原由佛山代管的中山市升格为地级市，佛山则形成辖禅城、石湾两区和代管顺德市、南海市、三水市和高明市4个县级市的格局。这种格局给予地方较大的发展权，在改革开放的背景下，成就了顺德、南海两个全国GDP突破千亿元的县级市，被视为分权发展的典范。
1999 年为了响应时任总书记江泽民提出的广东要在全国率先基本实现现代化的号召，省政府批准顺德市（县级市）为广东省率先基本实现现代化的试点市，并赋予顺德市享有地级市的权利①，顺德被称为准地级市，形成了一个省管县（市）的雏形。这时在佛山市中存在一个地级市政府所在城区、一个准地级市、一个具有千亿元的县级市和两个经济相对落后县级市，行政单位碎化的特点比较明显。
2002 年，广东省政府开始通过资源整合，推行市域经济一体化政策，采用的方法就是撤县（市）设区，将顺德、南海、高明、三水4个县级市改为佛山市4个行政区，由地级市政府直接管辖，形成“大佛山”的城市架构。
从1992年至2002年，佛山行政区划调整经历了设立县级市，撤县设市，出现准地级市以及撤县（市）设区的变化，行政单位呈现出逐渐碎化走向市域经济一体化的过程。
佛山撤县（市）设区的经济绩效与全国撤县 （市）设区的总样本情况一致：人均GDP 增长率等指标的峰值都出现在 2002 年区划调整后的 2~3 年，随后出现下降，而人均财政支出与收入的增长率也表现出与全国总体样本一样的趋势（图5）。
撤县（市）设区是打破地级市内部行政区经济的政府行为，一般而言，在行政事务调整完成之后，政府能做和需要做的第一件事情就是建设以地级市全域范围为基础的道路交通体系。市域范围的道路交通是政府能够控制和引导的投资，而且最容易取得成效，因为，在行政区划调整后，可以通过对全市各区的协调，打破道路建设以县一级行政区单位的空间分割式的建设，实现道路交通和基础设施的一体化，进而扩大企业的市场范围和居民的消费范围，从投资和消费两方面拉动城市的经济增长，这也是撤县（市）设区后，投资和消费的增长率都出现快速增长的原因之一。
佛山在2002年的区划调整完成后，首先提出的就是投资100个亿，建设一条覆盖南海、禅城、顺德和三水4个区的佛山市一环路工程，全线长99.2 km，与佛山多条高速公路、国道、省道及地方道路和城市干道相连，是佛山各区以及密切佛山与广州联系的重要通道，是佛山联系广州新机场、新火车站和南沙港的骨干道路，也是“珠三角”西部、南部进入广州的重要快速走廊。
该投资带来了两个效果：一是原来位于佛山中心区的禅城和桂城的企业纷纷向经济相对较落后的三水和高明转移，推动了落后区域的工业化进程，促进了中心区的产业升级（图6），并促进了区域投资的高速增长，这与区域一体化的产业转移效应[26]一致。二是交通设施的改善，直接降低了居民出行的交通成本，同时由于都属于佛山市直接管辖，社会服务设施也趋于均等化，跨区置业成为居民住宅消费的新趋势。显然，投资和消费的增加直接带动人均GDP的增加，进而带动人均财政收入的增加。
但如何解释撤县（市）设区对政府的财政预算内支出没有很大的影响呢？这是由于预算内财政支出大部分是地方事权的支出，在原有的财政分权体制下形成的事权几乎是刚性的，撤县（市）设区后预算内，区的财政的支出不可能发生变化；地级市政府用于跨区域道路建设的资金来自于对地方政府的“集资”：一般是地方政府的预算外收入，没有在统计范围。如佛山行政区划调整后，新的市政府向各区筹集资金，建设跨越南海、高明、三水、顺德的一环快速路，由于南海、顺德经济较为发达，各区约筹集10个亿，而三水、高明由于经济较落后，各筹集0.5个亿，市政府许诺在一环路建设好后，将一环路两侧土地出让的收益返还各区。
进一步对全国撤县（市）设区对人均道路面积增长的影响进行分析，发现影响是显著的，而且影响的程度一直保持平稳，可以说明撤县（市）设区后政府的主要行为集中在基础设施建设方面。同样，从撤县（市）设区对人均公共汽车数量增长的影响不断增加可以看出基础设施建设的效果。
但为什么撤县（市）设区对经济增长的影响只是一个短期的冲击呢？这是因为地方政府长期经济增长的激励机制消失了。
从政府管理的角度看，行政区划调整不仅只是一个管辖范围的调整，更重要的是行政权力的调整。撤县（市）设区是把县级市的权限调整为区一级的权限，是一个行政管理权集中的过程，或被视为一种集权式的都市区治理（Governance）手段[27]，这一点与美国的情况相仿，在美国市县合并的关键目标在于通过统一税基、集中的规划与分区权实现经济与社会的统一协调发展[28]。
尽管在撤县（市）设区的时候，大部分城市都许诺了原有的财政分权体制若干年不变，以保持地方政府的原有利益和积极性。但经济发展资源的规划权、审批权被集中到地级市的层面，从而影响区一级政府的积极性，使分权体制下形成的地方政府发展经济的长期激励消失了，因此，长期增长的动力消失。
2002 年佛山在“撤市设区”后不久，市政府出台《关于做好向区政府下放行政管理权的工作方案》。按照该方案，佛山市分三批向市辖区下放了共299项行政管理事项，包括审批核准事项153项，初审及日常管理事项120项，省直属有关部门向市辖区下放行政管理事项26项。但同时，市政府对珠江三角洲发展的核心载体——土地的规划与审批权进行了集中，包括上收各区主要领导如区城市规划局、国土局、发改局局长的人事任免权，全市城市与国土规划的统筹协调以及重大基础建设项目的审定；在财政权上，各市辖区必须按一定比例向佛山市上缴专项资金、地方税收收入和土地出让金。实际上，实际上，2002年的撤县（市）设区是社会事务管理权往下层次的下放和发展资源控制权的向上层次的集中。
从权限的角度看，撤县（市）设区是对下级政府管理积极性的打击，土地审批、城市规划权限向上层的集中，就是地级市一级政府通过对土地开发权以及规划权的控制实现对地方投资的计划管理，地方政府几乎失去了经济发展资源的控制，成为一个上级政府行政事务执行的角色，原有财政分权对地方政府的激励作用几乎消失，大大降低了地方政府的积极性。事实上，地方政府失去了促进发展经济快速发展、长期发展的基础。佛山市顺德区在撤县（市）设区的7年之后的2009年，争取到了广东省先行先试综合改革试点城市，在维持现有建制不变的前提下，享有地级市的权限，也就是回到了1999年至2002年间相对独立的行政区状态，这一事实从另一个方面说明原县 （市） 以及政府对撤县（市）设区的不满。
进一步分析撤县 （市） 设区后，佛山内部各区的人均GDP的增长（图7），发现在达到增长峰值后，经济发达的禅城、顺德和南海下降的幅度最大，撤县 （市） 设区对发达地区而言，没有体现出长期效应，而欠发达的高明、三水下降幅度相对较慢，这是由于高明和三水承接了发达地区的产业转移，分享到的区域一体化的好处大于原有的发达地区。
撤县（市） 设区是中国新的区域经济现象，通过减少地级市内部独立的行政区数量，实现基于地级市全市域范围的经济一体化。从以上的实证结果来看，撤县（市）设区对城市经济增长以及相邻城市的经济增长均具有短期的促进作用，这是由于撤县（市）设区打破了行政区经济的分割，避免恶性竞争，达到经济的有序发展。撤县（市）设区对行政区划调整后第一年的宏观经济增长有显著影响，来源于基础设施投资的带动；但随后上级政府对下级政府发展资源控制权的“集中”导致的地方政府发展积极性丧失，撤县（市）设区对经济增长的效应逐年下降，五年后对人均经济指标增长的影响基本消失。即撤县（市）设区对经济增长的影响只有短期的促进作用，与欧盟的区域一体化对经济增长具有较长期的促进作用存在着差别。无论是全国的样本分析还是佛山市的案例分析都能看到同样的事实。
本文对撤县（市）设区对城市经济增长影响具有短期促进作用的解释是基于佛山市的案例展开，通过剖析政府在区划调整后的行为来寻找短期作用的机制。尽管没有提出一般性的解释性的框架，但暗含了一个假设，即以行政手段为前提的区域一体化过程不具有长期的效应，这可以为今后的研究方向提供线索。本文发现的另一个有趣的现象是，撤县（市）设区的短期作用只有5年，与官员更替的周期是否有密切关系，同样是有待证明的另外一个假设。
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