袁奇峰：工厂、土地财政、创意园与场所营造
如果要一个广州人告诉你广州的创意产业园在哪里？荔湾人会告诉你是信义会馆、1850，海珠人会说是TIT、太古仓，天河人肯定说是红专厂、羊城创意园。而广州的年轻人应该都会说他们喜欢去的位于珠江北岸的“红专厂”。
红专厂创意园原来是1950年代苏联工程师帮助建设的国营工厂，一个占地面积12万平方米的“鹰金钱罐头厂”。2000年后因为国企改革、退二进三成为工业遗迹。2009年被改造成创意产业园，入驻企业100余家，有近50间各类创意机构。艺术家工作室、设计机构参杂着时尚店铺、特色餐厅、咖啡店，成为广州年轻人认同感较强的地方。服饰电商选择在这里作为背景拍摄产品图片、文艺青年们喜欢在这里出没、就连各级政府也喜欢把这里当做其“文化产业发展规划”的建设成就。
即便如此，红专厂也还是因为土地财政被列为广州金融城二期发展备用地，随时面临拆迁。
国营工厂的种子是土地革命时期播下的，另外一部分则是通过“和平赎买”对资本主义工商业进行“社会主义改造”来的——即约定向民族资本家支付十年定息后，企业就完全成为全民所有制企业。从1954年到1956年，实行公私合营的工业企业占原有资本主义工业总户数和职工人数的99%，占生产总值的99.6%。
但是绝大部分（包括苏联援建）国营工厂是从全国人民的嘴里省下来的。用农业剩余推动工业化是被西方封锁、资源匮乏的人民共和国的不选之选。1950年代后期，中央政府搞大跃进、急剧推行导致三年大饥荒的人民公社制度，其目的也无非是为了多收一些粮食，通过出口农产品换取机械设备，以加快推动国家工业化。1978年改革开放开始的时候，国有企业资产占全社会资产的90%强。即便经过了38年经济体制改革，如今国有企业仍然以全国70%的资产总量贡献着30%的GDP。
作为省会城市，广州现代工业的发展起于洋务运动；兴盛于第一次世界大战；在民国黄金十年，陈济棠提出并执行了发展省营工业的《广东省三年施政计划》“各种省营工厂如纺织厂、士敏土厂、硫酸厂、饮料厂、制纸厂、肥田料厂相继成立, 盖广州已日臻工业化矣。”工业区集中在现海珠区和荔湾区的西村地区。但是在抗日战争中遭到巨大破坏，1948年广州工业总产值占工商业产值的比重从1936年的34%下降到14%。
根据1996年的第一次全国基本单位普查，在1949年广州全市只有3352户工业企业, 1949-1978年新开业工业企业1064户，改革开放后1978-1996年18年间平均每年开业921户以上。至1996年，广州已有工业企业单位达19258户，是1949年全市工业企业户数的5.7 倍多，全年工业销售收入达1906.49亿元，以1990年不变价计算的工业总产值达1463.82亿元(全市工业总产值统计中剔除了城镇、农村个体工业部分的数据), 约为1949年的444 倍左右。1996年，全市独立核算国有工业企业共740户, 职工平均人数30.67万人。（左正，2000）
广州在计划经济时代曾经是全省的国营工业中心。但是由于违反经济规律，国有工厂利润全部上缴没有稳定的固定资产再投入，工厂领导人是国家干部而不是企业家，工人按级别拿固定工资不能多劳多得，因此到1990年代后期大面积亏损。1999年，全市独立核算国有工厂亏损面达到48.5%，2000年列入关闭破产的国营工厂达到138户之多。（郑静，2000）
1998—2000年，中央启动了国有企业“三年脱困”计划，通过抓大放小、兼并破产、裁撤冗员、清理重复建设、清除过剩产能、企业股份制改造等一系列措施，推动了城市经济体制改革。为按照市场经济规律配置资源的外资工厂和民营工厂发展留出了一定的资源和发展空间，而恰恰是这些“新”经济要素保持了中国经济的持续快速发展。
2000年前后国营工厂的大量倒闭，为广州城市土地使用优化和经济发展腾出了大量空间资源。
1954年以后，我国城市土地开始采用无偿、无期限、无流动的使用制度，土地所有权和使用权高度国有化，国家既是城市土地的所有者，又是唯一使用者、管理者，通过行政划拨手段配置土地资源，无法按照土地市场经济规律进行有效配置。
土地作为关键性生产要素之一，在我国城市经济中既无法体现其稀缺性，也失去了实现合理配置的机制，乱占、多占土地的情况屡禁不止，导致了严重的土地浪费现象。1984 年广州老城区的工业企业尚有1780 户, 约占当年全市企业户数(不包括个体及村和村以下工业)的52.2%。由于划拨土地没有流动机制，一些有污染的工厂在城市发展中被居住区包围，导致严重的环境隐患。
城市基础设施建设的巨额投入成为了政府财政的净支出，其结果是政府投资开发的土地越多，财政的负担越大，城市政府因此丧失了增加城市投资建设的积极性和能力，基础设施普遍超负荷运行。因此城市土地使用制度改革成为城市改革的关键性突破口。
1979年7月的《中华人民共和国中外合资企业法》第五条规定“中外合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中方合营投资的部分，合营企业应向中政府缴纳使用费。”启动了土地有偿使用制度。
1988年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，国有土地使用权转让由此正式“合法化”。
1994年分税制改革的出发点是财政集权，增强中央统筹全国发展的能力，维护了国家安全。产生三个结果：1、中央财政拿走了75%的产业税收，地方产业税收基本成为吃饭财政；2、国家将国有土地使用权出让收益的绝大部分交给地方政府，以补充地方建设财政；3、划定了中央与地方政府的财政权利边界，使城市政府拥有了可以自主控制和经营的剩余权。
土地使用制度和分税制两项改革重塑了地方政府的行为方式，使得地方政府从此成为经营自己辖区内一切资源的准企业化政府。1、土地财政由此成为城市政府的第二财政，普遍占到城市政府可支配财力的30-60%。2、为城市开发、城市基础设施建设提供了大量资金；3、城市结构优化得以按照土地价值规律得以实施。
2015年广州土地出让金收入达954亿元，同年全市财政总收入是2546 .6亿元，其中市本级总收入1458 .1亿元。由此看来，土地出让金收入（不包括其他房地产业税费）相当于广州市本级可支配财力的39.55%。
在中央政府严格控制大城市建设用地规模的背景下，在土地财政制度下，城市中腾退的旧工厂用地会更多地被看做是可以“集约节约”利用的土地资源。2015年广州的居住用地供应源就主要以旧城区的旧厂为主。
无论是十三五规划还是广州市城市总体规划，充分挖掘“三旧”——旧城区、旧工厂、旧村镇用地潜力已经成为城市发展的新常态，为此广州还于2014年底成立全国首个“城市更新局”。
创意产业园区是这个时代的国际时尚。因为当代艺术曾经是一个边缘群体，他们从蜗居的廉价SOHO、废旧工厂出发，表达自己对现代主义的反抗、对工业化的批判。但是，当他们在“去工业化”时代从边缘走向艺术舞台的中央时，出身时的符号已经成为他们艺术价值的一个部分。就像牛仔裤，本来是一种朴素的耐用劳动装束，在今天却要耗费大量水资源把一件新衣物在工厂磨旧磨破后才成为商品出售。
当代艺术类型在1990年代被引入中国的时候，碰巧大量国营工厂刚刚被市场经济所击垮，中国城市也出现了大量空置的厂区。于是在北京、上海这样的艺术先锋城市，中国当代艺术家们和暂时还来不及“退二进三”的废旧工厂再利用就结合了起来，而中国的创意产业园区也就成为参与国际当代艺术对话的一个介质，在这个巨变时代成为大城市颇为时髦的流行符号。
中国语境下的创意产业园区和西方发达国家“去工业化”时代的废旧工厂再利用不同。由于西方发达国家城市化已经完成，所以他们的工业用地是真正的废弃地，是“棕地”。而在快速城市化时期的中国，这些废旧工厂用地都是紧缺的“可开发用地”，所以具有很高的市场开发价值，只不过是开发时间“待定”。中国城市中的创意产业园区不同于西方发达国家后工业化时代的废旧工厂再利用，只能是阶段性的“废物再利用”。
在中国现有土地制度背景下，当年划拨给国营企业的工业用地“再开发”要受到城市政府土地收储政策的约束，必须要通过重新“招拍挂”才能能够确定改造主体按照新规划的土地性质开发。所以，原来使用土地的企业就只有充分挖掘旧建筑的残值，利用临时建筑的管理规定，用“创意产业园区”这样时髦的概念重新包装工厂旧物业，实现土地性质的临时改变以增加收入，而属地政府因为可以增加短期税收也乐见其成。
很多人都误以为创意产业园具有低租金优势，确实在其初现江湖的时候由于很多使用者不了解这种类型的产品，就连北京798这样的当代艺术旗舰项目都是以低租金面目现身的。但是随着付租能力更强的餐厅、画廊和商业项目相中这些地方时，因为租金低廉而进驻的艺术家就被高租金驱逐出来了。其实，“地租曲线”是城市土地经济规律的反映。
作为创意产业园的运营者，他们无法像创客“孵化器”那样和风险资金一起把艺术家包装上市，通过IPO回收投资。艺术家工作室的区位和其付租能力有关，但是艺术产品的生产只和艺术家有关。艺术家本质上和区位无关，因此也没有艺术家愿意被豢养。因此，创意产业园必然按照商业逻辑运营。
旧工厂的再开发有两个视角，一是把它当做工业文化遗产，另一个是把它看做土地资源。目前虽然有许多旧工厂改造成了创意园，但其工业文化遗产的价值并不能为他的生存资格背书。在背后起决定性作用的是中国城市化面临土地资源稀缺管理模式、现行的的土地使用与管制制度。
而国土资源部和广东省在土地使用指标紧缺背景下推出的“三旧”改造政策则完全从集约节约利用土地角度出发，希望把低效土地高效开发，强调土地的资源价值，可能进一步恶化现有创意产业园的生存环境。创意产业的租金比不过土地开发的收益，按照广东三旧改造政策，60%土地收益给原业主，作为理性经济人的土地业主一定会以利益的最大化来考量。
红专厂作为创意园，它的商业用地性质只是临时的，土地已经收储且租约只有10年。因此，当政府需要或者财政出现困难的时候，这种临时性的创意园使用状态就会被改变。
广州曾经是流行文化的中心，改革开放初期曾经是中国流行艺术中心，但瞬间即逝，出现过一大批艺术“先烈”。新世纪以来，广州面临更加严重的情况：2005年前后全球最大的油漆生产商之一ICI油漆中国区总部从广州搬到上海；2015年全球最大的日用消费品公司之一宝洁的中国区总部也从广州搬到了上海，后者直接让广州每年损失16亿人民币的税入。
大量跨国企业的总部从广州搬到上海，为什么？因为那里有更适合他们生长的文化土壤！文化是大城市角力的关键，广州与上海两地在发展文创产业上存在巨大的落差。
上海“十二五”规划提出文化创意产业增加值占全市生产总值比重达到12%左右 ,成为国际创意城市网络重要节点，并依照国务院《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》出台了配套实施意见，加入联合国科教文组织的“创意城市”计划，为创建国际 “设计之都”设计了一整套财税扶持政策。 2013年上海文化产业实现增加值1387.99亿元，占地区生产总值的比重达6.43%。
广州虽也在“十二五”规划中提出：2015年文化及相关产业增加值占地区生产总值比重达到10%左右，但却没有任何促进文化创意产业及创意园的财税扶持政策。2013年广州市文化产业增加值仅743亿元，占地区生产总值4.91%。
上海一开始就向西方看，要把自己做成世界时尚的中心，营造国际城市。第一个给上海带来冲击的就是新天地，然后涌现了田子坊、8号桥等等各色各样创意园，慢慢这些创意园和所吸引、培育的创意机构、艺术展览就被包装成颇具设计创意的、小资气质的 “世界都市的玩具”。整个城市的气质特点是这么被慢慢培养出来，官员、老板、创意人员、投资者、消费者的习惯也是这么培养出来。
而广州是一个商业城市，城市发展战略上希望成为一个工业强市，但本质上却是一个小商人的城市。文化基因是很大问题，一个城市的文化基因塑造了这群管理者、治理者、参与者，包括老板、政府官员、包括市场主体。广州的“腔调”跟上海不一样，城市的抱负不一样。跟上海的创意园比，广州无论从类型和数量上都不够。
关键是广州城市建设和房地产开发一直都没有类似新天地、思南公馆这样的场所营造（Place Making）思想。所谓场所营造是关于城市公共空间的设计与管理的一个多面向的概念，目的是增加地方的社会认同，创造城市文化特色；即利用当地社区的物质和精神资源、潜力以创造促进市民健康、快乐和幸福的公共空间的做法、过程；也是一个关于城市决策者、建设者的城市建设艺术问题。
上海在城市中心区，引进国际一流的建筑师、艺术家刻意地创造了一批国际化的符号。比如上海新天地就是美国的SOM设计公司用改造石库门老房子这个项目增加文化氛围和价值，甚至产业卖点，增益周边的开发。开发商不仅仅是拿土地、盖房子、卖房子，除此之外，他还要做业态的配置，营造混合多元的有活力的街区，他不仅关注土地、经济，还有业态。决策者不仅仅是考虑卖土地，还要研究开发商所营造的空间是增益还是损坏城市文化，应该用什么政策引导和约束开发行为。
广州红专厂的拆迁闹得纷纷扬扬，从前的罐头厂到现状的创意产业园一直吸引着广州人的眼球。拆还是留，不仅仅是这片土地用途的改变，而是文化价值与土地价值的对垒。但从广州今日的政商格局来看，拆是大趋势，土地价值会没有疑问地成为赢家。但我们关注的是，在城市文化的角力中，广州未来是会输还是会赢呢？
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