对深圳城市更新的思考
深圳，这座年轻的城市，不仅是经济特区的建设范例，还是探索城市更新的先导者。自2004年底以来深圳市政府在城市更新政策中进行了率先于全国的积极探索，陆续出台了关于城中村改造和工业区升级改造的多项政策，借鉴台湾等地的经验，深圳于2009 年出台了《深圳市城市更新办法》，成为我国率先全面推进城市更新政策建设的城市。自《更新办法》实施以来，通过城市更新深圳有效地整合了低效利用的城市空间资源，配建了更多的公共设施和公共空间，提升了城市活力。深圳的城市更新采取政府引导、市场运作的方式，在全国有着创新和试点意义。毋庸置疑，自下而上的运作方式确保了深圳城市更新的高效性，从2009年以下，深圳已经有543个项目被列入城市更新单元计划，对“保障城市规划实施、盘活存量土地、拉动经济增长和完善城市功能”（邹广，2015）都起到了重要的促进作用。然后，时至今日，深圳市城市更新市场化的运作却对产业的发展产生了明显的负面影响。
随着经济改革的深化，房地产开发导向的城市更新已成为我国重要的城市更新模式。对于处于经济改革前沿的深圳，房地产开发导向的城市更新更是其主要的空间增长模式。在当前我国房地产业发展迅猛的情势下，由于将破旧、衰败城市地区改造为高档房地产如高级小区、豪华公寓、办公楼、商业设施等，可以获得远远高于改造为现代性生产厂房的超高额利润，因此吸引了大量投资。以深圳市宝安区为例，自2009年以来，共有108各项目被列入城市更新单元计划，其中仅有30个“工业改工业”的项目，而“工改居”、“工改商”及“工改商住”的比例则高达50%。在利益诱因下产生的“一边倒”更新结构已经严重影响了企业的生存空间，不仅直接减少了工业用地的保有量，更让部分优质企业因为承租厂房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫迁离深圳。
以深圳市宝安区为例，尽管有28个“工改工”项目，然后相当一部分是“挂羊头卖狗肉”式的“工改工”。根据《深圳市城市规划标准与准则》（下称《深标》），工业用地分为两种类型，一类是普通工业用地（M1），即传统意义上的厂房；一类型是新兴产业用地（M0），即研发用房。由于创新型研发用房的容积率上限（6.0）比生产性用房的上限（4.0）高，其投资回报也高于生产性用房的投资回报，因而90%以上的“工改工”项目是M0方向。根据《深标》，“工改工”项目中30%的建筑面积可以用于建设配套的小型商业和宿舍，这一规定原本是为了提高土地利用的复合程度，却被投机的开发主体当做变相改造为“商住”的筹码。据调查，深圳市宝安区已建成的“工改工”项目中，除一例是改造为生产性用房外，其余全被变相更新为带有“商住”性质的项目。尽管深圳市禁止工业配套宿舍向个人出售，但开发主体依旧想方设法实现了其“销售”目的，如以租代售，即开发商与租房者签订一个长达数十年的租赁合同，并附赠同等年限的租约，直至土地使用权年限到期。
这种“挂羊头卖狗肉”式的工改工，直接推高了深圳创新型研发用房的供应量，并已产生了“供大于求”的潜在闲置问题，同时萎缩的生产性用房面积极大的阻碍了深圳市制造业的发展。
深圳现有的更新政策规定：“更新单元的用地面积必须大于10000平方米，同时用于市政或城市公益性设施的用地应大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15％”，这无疑有利于城市公共性和城市品质的提升，但也增加了小业主联合更新的难度。由于缺乏更新增量分配的基本谈判规则，小业主即使有更新的意愿，也没有能力说服其他业主联合进行更新，导致更新项目空间分布较为零散，无法形成集中连片的产业空间。破碎的空间，既不利于现代化产业配套设施的落地，也难以为战略性新兴产业、高新技术产业的拓展提供空间保障，从而极大的制约了产业的发展。
显然，深圳市政府已经意识到当前城市更新存在的问题。为了应对当前的问题，强化产业用地保障，先后出台了产业统筹试点片区和工业用地控制线的政策措施。
顾名思义，产业统筹片区的着眼点是产业与城市更新的统筹，着力点是政府主导。目前，深圳在宝安区选定了十个片区作为试点，并且限定片区的统筹更新方向以M1为主导。为最大限度的调动市场积极性，市政府出台了四条优惠政策：一是放宽普通工业用地（M1）容积率4.0上限，可比照新型产业用地（M0）容积率6.0适当提高；二是放宽了原村集体工业区建筑物的建成年限要求；三是精简了原权利主体自行申报审批程序；四是纳入“三规”试点范围，加快处理历史遗留违法建筑。这四大政策能让政府在与开发主体博弈的过程中拥有更多的筹码，从而占据主导地位。产业统筹片区在政府的主导下，结合市场力量，通过城市更新既可提供集中成片的现代化生产空间，还可提供完善、多元、高效的配套服务设施，这将有利于高新技术产业、战略性新兴产业的发展。
目前正在研究的工业用地控制线的主要目的是稳定工业用地总规模，通过严格控制线内产业用地用途的改变，可以实现产业发展的空间保障。个人认为工业用地控制线的划定需把握好几个原则：一是工业用地控制线的划定必须有利于城市经济、城市活力以及城市功能的提升，切忌为画而画，重量而轻质。二是工业用地控制线的划定应该是一个系统；首先需要建立好预测评估系统，依据行业特点预测不同时期产业发展所需的空间总量包括用地规模和建筑规模；其次需要建立好动态调整系统，因为工业用地控制线不是“死物”，其随着城市经济的发展以及城市格局的变化必然会发展相应的调整。
产业统筹片区、工业用地控制线的探索，表明了深圳市城市更新从自下而上向自上而下的转变，期待深圳市在城市更新制度建设上愈加完善，让城市更新不仅是城市物质空间改善的促进力，更是城市产业发展的促进力。
参考文献：
1.邹广.深圳市城市更新存在的问题与完善对策[J]，规划师，2015（12）：49-52
2.何深静，刘玉亭. 房地产开发导向的城市更新——我国现行城市再发展的认识和思考[J]，人文地理，2008（4）：6-11
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