【收缩城市】规划应对：扬斯敦，第一个“吃螃蟹”的城市

From: 邓嘉怡　周金苗城市化研究

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作者简介

案例整理：

邓嘉怡中山大学地理科学与规划学院2016级硕士生

周金苗中山大学地理科学与规划学院2017级硕士生

指导老师：李郇　中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长，中山大学地理科学与规划学院教授、博导

导读：

　　全球大浪潮之下，各国城市都呈现出城市收缩的大趋势，在我国更是如此，已经有不少城市出现全面或局部收缩现象，政府已关注到这一现象，《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提出“收缩型政府”。城市收缩具体表现为什么？为什么会收缩？城市规划上又该如何应对？……诸多问题纷沓而至，针对城市收缩这一研究课题，本公众号会在近期推送出收缩城市相关系列推送，以便讨论交流。

　　本篇重点介绍了扬斯敦2010规划及其实施。扬斯敦2010规划作为全美第一个收缩规划，以其开创式的地位影响了后来者。扬斯敦遇到了哪些问题？采取了什么策略？规划提出什么样的应对措施？实施成效如何？或许你能在本文找到灵感和启发。

扬斯敦遇到了什么问题？

　　扬斯敦位于俄亥俄州的东北部，位于美国工业带上，其兴起的原因也正是由于矿业及工业的发展，并受到了邻近的克利夫兰和匹兹堡的影响。随着全球化而来的工业转移，扬斯敦开始面临衰退，人口持续减少。

图：扬斯敦人口趋势

　　2001年，扬斯敦因为持续20多年的衰退使得城市不得不认真考虑自身面临的诸多问题，位于城市中心地区的扬斯敦州立大学(Youngstown State University，以下简称YSU)则在考虑自身的发展和增长。在这样的背景下，由扬斯敦市政府和YSU联合负责，从2002年开始，在咨询公司的协助下，公众广泛参与的扬斯敦2010规划开始进入制定的过程。

扬斯敦采用了什么策略？

　　扬斯敦2010规划明确提出了收缩发展，采用“精明收缩”的策略，在城市收缩发展的同时注重增长的培育，首先承认扬斯敦是个更小的城市，再而在新的地区经济中定义扬斯敦的角色，号召公众响应，改善扬斯敦的环境，提高生活品质。

　"精明收缩"源于德国对较为贫穷破落的东欧社会主义城市的管理模式，主要针对人口衰落城市的经济问题和物质环境问题。

　　2002年，罗格斯大学(Rusgers Univercity)的弗兰克·波珀(Frank Popper）教授和其夫人在美国首先提出了精明收缩的概念，并将其定义为："为更少的规划——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用"(planning for less fewer people, fewer buildings, fewer land uses)。

　　俄亥俄州扬斯敦2010规划(Youngstown Citywide Plan 2010）是精明收缩作为一种城市规划策略真正意义上得以确立的标志。

扬斯敦规划重点是哪些？

1、建立城市的绿色空间网络（Green Network）

　　面对持续衰退的状况，扬斯敦2010规划的重点集中于如何收缩发展，营建更健康可持续发展的城市环境，主要包含以下4个方面的内容。

　　涉及通过水道和小径连接城市现有的绿色空间，将原本分离的公园、开放空间连接成为一个整体，并将城市的绿色系统连接到该地区、州和国家的大型网络中。

　　• 首次将休闲与开放空间的利用纳入综合城市计划的重点，强调建立区域网络。

　　• 通过邻里会议达成共识，保持现有的绿色空间，创造新的娱乐机会。

　　• 利用河流走廊建立绿色通道，联系城市和地区的公共绿地与开放空间，使徒步旅行和自行车道能串联起来，形成区域网络。

　　• 充足的开放空间已成为企业定位的主要因素，特别是高科技公司。绿地的区域联系将使扬斯敦对这些企业更具吸引力。

图：绿色空间体系的建立

2、建立具有竞争力的工业地区（Competitive Industrial Districts）

　　在旧工业棕地的创造性再利用方面，扬斯敦已经成为领导者。在改造的时候，针对原有工厂改造而成的工业艺术公园的出现填补了工业绿地分类。

　　• 经修复的废弃棕地将成为新的“工业绿地”。将工业绿地（Industrial green）作为主要土地用途，计划将其他用途的约3300英亩土地纳入这一新类别。

　　• 减少污染型轻工业与重工业：规划将重工业和轻工业用地分别减少到490和350英亩。轻工业用地仅占原来的15％，且其产品要求满足新绿色标准。

　　• 绿色环境为城市工商业发展提供巨大吸引力，工业绿地空间被视为资产环保产业的占领。

图：扬斯敦2010工业用地规划图

3、建设多样化的邻里（Viable Neighborhoods）

　　促使形成持久的社区活力。

　　• 扬斯敦由于历史性的人口流失和过去规划的过量住宅用地，导致大量空置问题。

　　• 规划将住宅用地减少了30%，使城市能够保留吸收新的住宅发展的能力。

　　• 要求所有新建住宅项目获得规划委员会和理事会的批准，有助于确保未来的住宅发展不会分散和杂乱无章。

图：扬斯敦2010居住用地规划图

4、培育具有活力的城市中心（Vibrant Core）

　　在最近的联邦大街更新，会议中心、联邦和州法院建设，国家办公楼和艺术馆扩建，新餐厅、夜总会和住房项目的建设中，扬斯敦的活力正在回归核心。

　　• 随着人口外迁，被遗弃的商业用地过剩。规划中商业用地比原来减少16%，将多余的商业空间将改造成工业绿地，但保留主要走廊的商业功能。

　　• 强调中央商务区的重要性，商业孵化项目带来科技企业入驻，市中心活力逐渐恢复。

　　• 发展商业走廊，沿马霍宁河流形成联合经济发展地区（JEDD），预计提供3750个工作岗位以及4.39亿美元的财政收入。

图：扬斯敦2010商业用地规划图

扬斯敦的土地利用愿景

现状：增长和扩张的用地（空置率高）

未来：紧凑和集约的用地（新增工业绿地）

扬斯敦规划是如何制定和实施的？

　　• 扬斯敦2010规划关注企业、社区、政府和教育团体等组织的代表以及广大居民的需求与参与。

　　• 开发营销活动：媒体对规划的宣传与跟踪报道；专门的营销企业负责处理营销战略的技术部分”New Image”志愿者帮助推广扬斯敦2010规划。

　　• 社区规划会议：2004年，全市共举行了11次街坊集群规划会议，主要由“邻里规划”志愿者负责，充分听取居民诉求并共同推动规划实施。

　　• 扬斯敦2010规划的重点关注城市和周围社区的居民。

　　• 1996年扬斯敦成立了土地银行，其主要目的是集中、持有、管理以及处置城市或地区中最为麻烦的资产。不以盈利为目的，优先考虑将持有的土地用于满足公众需求的用途。

　　• 运作模式：通过没收拖欠房地产税额超过现有价值的房屋或土地，然后经过自身的经营管理，改善其运营状况，将其转变为公共服务性的空间（社区公园、小型开放空间、非盈利机构）或者出售给私人，以达到改善土地及房屋运营状况，并改善城市环境的目的。

　　• 目前扬斯敦的土地银行由扬斯敦社区发展机构运营，管理经营着大约500~600个空置地块的项目。土地银行对扬斯敦2010规划的实施非常重要，它是在土地私有制模式下，当私人投资缺乏的时候，建设城市公共空间和增强邻里活力的重要手段。

扬斯敦规划成效如何？

　　Phil Kidd是保卫扬斯敦组织的创始人，扬斯敦州立大学新闻专栏作家，2014年他记录了规划推出约10年后的扬斯敦发展情况。

　　2005年1月规划发布，2006-2007年期间，扬斯敦2010规划总监和市长四处宣传，规划仍受到较多认可。然而随着时间推移，社区焦虑递增，规划的承诺在逐渐减弱。2008年金融危机导致了城市历史性大衰退，加剧了扬斯敦的严峻形势。2009年扬斯敦2010规划总监突然辞职，无人接班。2011年原市长辞职，新市长上台，彻底否定了这个规划。

　　经济和政治波动使得扬斯敦2010规划很快夭折，规划实施过程显然十分坎坷，扬斯敦发展仍存在严峻问题。扬斯敦人口2014年衰退至6.5万，没能实现稳定在8万左右的目标。空置住房拆除计划由于预算匮乏和成本翻倍，拆除进展缓慢，2010年每一千个住房空置率几乎是全国平均水平的20倍。

　　和其他城市一样，公园体系面临缩减规模的现实，2013年政府计划将12个公园物业转移给私人，同时关闭另外6个公园，“创造和维护高质量的城市公园”的目标未能达成。城市商业发展方面，既有失败也有成功。2008年扬斯敦提议与周边乡镇建立联合经济发展区，遭到拒绝，2013年新任市长有类似尝试，依旧遭拒。而耗资10亿美元的钢管厂历经多次协商后，2012年成功完成。

　　作为全美第一个提出收缩发展的规划，扬斯敦2010规划更称得上是一个探索，不少目标未能达到预期成效，但它仍然有后人所重视、认可的成功之处。

　　首先，规划引起邻里居民对社区发展的关注，在规划未能达成预期目标时，激发他们形成非政府组织，与政府共谋社区未来。

　　住房高空置率促使社区居民自发形成邻里组织，2008-2010年期间邻里组织数量几乎翻了一倍，2013年已经有49个邻里组织。在扬斯敦、沃伦的邻里组织和当地官员、政府机构的共同努力下，州通过相关法律，允许2011年Mahoning县和Trumbull县成立土地银行。

　　2009年，扬斯敦邻里发展公司成立，致力于社区邻里发展与规划，其中伊多拉社区（Idora neighborhood）是承接扬斯敦2010规划的最综合全面的社区规划，在全国和国际上均得到高度认可。在扬斯敦邻里发展公司的带领下，社区进行了积极的拆迁、美化空地、绘制壁画、建设多社区公园和都市农业、住宅修复和购买等。

社区志愿者修剪树木

修复历史建筑的志愿者

　　针对废弃建筑的拆除，2011年新市长采取了一系列的措施，加以社区组织的行动，私人业主自发拆除了多余的商业建筑，为纳税人省下了约90万美元。

　　其次，扬斯敦市区得以重生。

　　2005年，耗资4200万美元的会议中心建成启用，建立起州际娱乐区。伴随面向小企业的经济发展计划（“The Youngstown Initiative”），许多新酒吧和餐厅开始营业，扬斯敦重要的商业环流再次流动起来。2008年，环流上的中央广场建立起价值840万的公寓大厦。随后还有戴维斯大厦、联邦大厦、伊利码头广场、Oh Wow!儿童科学中心、DeYor艺术表演中心、泰勒历史中心、威尔斯公寓、威克餐厅、加拉格尔商务办公大楼等。其中商业孵化中心是市区重生的关键之一，它是一个非盈利组织，为B2B科技孵化提供办公空间和商务服务。自成立以来，商业孵化中心不断扩大规模，至2014年，它已容纳了十多家小企业，包括‘graduate’ Turning Technologies（感应技术行业领头企业）和National Additive Manufacturing Institute（奥巴马政府的研究发展中心）。源源不断的发展建设表明，扬斯敦市区重生了，扬斯敦2010规划的第四个目标成效可见。

　　除此之外，扬斯敦2010规划还促使了其他贡献。

　　• 学生数量逐年降低，开放招生后生源流失更严重，政府拆除废旧学校，依据扬斯敦2010规划的提议将其转换为绿地和漫步公园。

　　• 城市主要走廊是扬斯敦再发展的挑战之一，截至2014年，扬斯敦已实现一些重要的推进，Community Corrections Association花费约80万拆除了48个建筑，在2英里延伸带美化了16个景观地段。

社区共同清理废弃轮胎、枯枝

小结

　　扬斯敦2010规划四个规划重点中，除了第二个重点“建立具有竞争力的工业地区”实施情况缺乏信息外，其余三个重点均有可观成效。“建立城市的绿色空间网络”方面，公园体系规模缩减，未能实现“创造和维护高质量的城市公园”的目标，但在城市主要走廊上，绿地恢复和景观打造仍取得较好成果，与此同时，大部分居民仍居住在公园或休闲空地的半英里内。“建设多样化的邻里”方面，规划激发了市民的自主意识，形成多种邻里组织，使得原本推进困难的住房拆除等问题得以缓解，并且形成专业化的扬斯敦邻里发展公司，引领扬斯敦下一轮的城市规划。“培育具有活力的城市中心”方面，商业孵化中心吸引小企业不断入驻，带动商业环流恢复，公寓、酒店、饭店、商务办公等相关产业兴起，市区得以重生。