广州廉租房布局失误，诱发贫困社区、冲突社区
袁奇峰. 广州保障性住房社区建设两例[J].北京规划建设，2015年第4期
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保障性住房区别于房地产商开发的商品房，是指政府以划拨方式提供土地为城市中低收入住房困难家庭提供的限定标准、限定价格或租金的政策性住房，一般由经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房构成。
用中国最大的搜索引擎“百度”一下“保障性住房”词条，所搜到的信息网页多达4990万篇；倘若搜索一下“经济适用房”、“廉租房”和“公共租赁房”，那么将可分别搜到3910万篇、3400万篇和329万篇。2006年中央政府重启保障性住房建设，但是也从此成为社会各界最为纠结的城市议题之一。
廉租房是政府拥有、以核定的低租金出租给收入低于最低生活保障标准且住房困难家庭的住房。政府廉租房政策的主要对象是城镇贫困居民家庭，主要的做法是对困难家庭房屋租赁给予一定的租金补贴，而实物配租和租金减免为辅助手段。
2007年11月28日，广州市在金沙洲新社区为3148户“双特困户”—— 收入低于最低生活保障标准且住房困难家庭的贫困居民进行了实物配租，以每月租金1元/平方米为他们一次性地解决了住房问题。这个广州目前最大的廉租房社区，住宅总建筑面积约48万平方米，共6000多套，户型60到80平米。因为市政府把这个当时全国规模最大的廉租房社区作为城市形象工程，所以小桥流水的园林环境，完善的公共配套设施，有中小学、幼儿园、肉菜市场、社区医院……等，公共交通也比较便利，在规划设计和设施配置上绝对不输给任何一个商品房小区。（图1、2、3）
图2 广州金沙洲廉租房社区儿童游戏设施
图3 广州金沙洲廉租房社区环境
问题是，为什么要把本来分散在全市的这么多的贫困人口集中放在一个小区里？
二次大战之后欧洲进行“废墟重建”，美国也为了安置退役士兵大兴土木，伦敦、曼彻斯特、巴黎、纽约、芝加哥……都建设了大量公共住宅小区，其建设标准和我们现在建设的经济适用房不相上下。但是到了1960年代后期发达国家政府就发现，把大量穷人聚居在一起反而加剧了种族冲突、暴力和毒品犯罪，这些环境优美、设施完善的公共住房社区往往成为“问题社区”。1972年7月15日，美国圣路易市为减少犯罪一次性炸毁了普鲁依—艾格居住区(Pruitt-Igoe housing complex)33栋11层高共2870套公共住宅。随后包括法国在内的很多国家都有大规模拆除公共住房社区的新闻，其中伦敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19栋高层社会住宅。1980年代，詹科斯甚至借此宣布了现代主义试图通过城市建设推动改造社会的实验的彻底失败，呼唤复杂多样和矛盾多义的后现代主义时代的来临。
这涉及到一个很大的社会学问题，就是“居住分异”——在完全市场化的住房市场上，居住分异是市场选择的结果，因为不同社会阶层付租能力不同，就会导致有钱人、穷人居住在城市的不同社区。这种市场导致的“居住分异”会在更大的空间层次上成为社会排斥和社会问题的温床，有可能会从空间的隔离演化为社会的对抗。
广州住房商品化改革已经导致了严重的居住分异，现在政府又通过经济适用房建设制造了一个更大规模的最穷的穷人的聚居区。从建设和谐社会的角度来说，一个聪明的政府恰恰应该是在市场选择居住分异的自然趋势下去干预它，强调社会的混合居住而不是加剧这种分异。
由于不少双特困户往往是因病致贫或因残致贫，用于安置贫困人口的廉租房往往从客观上造成了低保、低收入和残疾人群的聚集。截止2009年10月金沙洲新社区登记入住的2691户共7324人中近九成是低收入人群，其中享受最低生活保障家庭1552户4146人，低收入困难家庭806户2375人。
金沙洲新社区共有残疾人800名，其中精神病患及康复者达到177人，占到社区总人口的2%，是广州其他城区街道的3倍多。2011年6月入户调查又发现15名，使得精神病人总数上升到192人，如此规模“特殊人群”的聚集让一般居民成天心惊胆战。
而把廉租社区搞到要单独配套中小学校这样一个规模更是很大的失误，这会让小孩子从小就贴上一个标签，被打上“新社区”德政的烙印，说是他是从某某穷人社区学校出来的，会在“城乡差别”之外再人为制造一个“贫富差别”。
金沙洲新社区项目属于典型的“好心办坏事”的案例，这是一个新政，也一个德政，政府确实想为穷人办事，但是由于缺少研究论证，没有社会学家的参与，结果市政府建设大规模廉租房社区的行为进一步加剧了居住的“社会分异”，亲自制造了一个大规模、环境优美、设施先进的大型贫民居住区。
公共租赁住房是指由地方政府通过新建或者其他方式筹集房源、专门面向中低收入群体、用低于市场价或者承租者承受起的价格出租的保障性住房，是国家住房保障体系的重要组成部分。从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。
鉴于金沙洲新社区建设的失败、新闻媒体对现行做法的剧烈批评以及学术界对城市居住分异的讨论，广州市政府积极调整政策思路，但是却走向了另外一个极端：利用国有土地招拍挂制度，强行在土地出让合同中要求开发商在新建商品住宅小区中配建保障性住房。
自2011年开始，广州市政府在土地出让时，采用“限地价，竞配建”的方式在商品房项目中配建保障性住房，一厢情愿地要求在同一小区内让商品房、保障房住户“混居”，试图让贫、富人群同住一个封闭小区。个别政府官员甚至在房地产论坛上想当然地宣称，就是在一栋豪宅中也可以配建保障性住房。这样真的可行吗？2014年12月24日《南方都市报》以《小区建“柏林墙”隔离贫富区，贫区”人进不了富人区》为题报道了这种拍脑袋的任性做法的诸多问题：
广州白云同德围的翠悦湾小区与金德苑西区属同一个开发项目，小区西侧商品房共有170多户，售价2.1万元/平方米，物管费约2.7元/平方米；小区东侧是土地出让时捆绑上的广州市住房保障办公室的3幢保障性住宅楼共253套公共租赁房。而较早建成的金德苑西区住户约有170户，物业管理费仅0.7元/平方米还长期欠收。（图4）
为了防止东侧居民“搭便车”，2014年6月“富人区”物业管理机构在业主要求下单方面修了一道铁丝网围墙，不让“贫民区”业主使用小区公共配套设施，就连小区内唯一的儿童游乐设施也被圈在了富人区范围内，被隔断的还有小区消防通道。（图5）
图5 商品房与保障房间的“柏林墙”
这堵“柏林墙”建成后，铁丝网两边住户矛盾瞬间激化，其中反对声音最大的，是铁丝网以东的翠悦湾东区解困房及金德苑西区住户。“柏林墙”西侧业主认为，东区解困房及金德苑业主管理费较低，如果要拆除铁丝网的话，双方应交同样的管理费。而铁丝网东侧不少住户则不同意交纳同样管理费，原因是两边楼宇条件及属性不同，但公共配套应是大家共享的。白云区同德街道办事处认定铁丝网围墙是违法设施，但是在调解、强拆遭遇阻碍的情况下，为了避免矛盾升级、发生更加激烈的冲突，估计只有通过法律途径才能解决。
无独有偶，将于2015年交付使用的荔湾区芳村高尔夫球场地块开发项目，是广州市首批商品房配建保障房地块，小区内也有一道防护栏将其中三栋保障性住房和商品房间隔开来。售楼人员宣称商品房与保障房因为物业管理费不同，当然会分设出入口、分开管理，居民活动范围也会分开来。商品房区域内物管费用为2.8元/平方米，修建有健身场地、游泳池等配套设备，绿化空间相比保障房区域也要大很多。另外，2011年万科“新里程”就在别墅区、限价房之间人为修建障碍物。2012年海珠区光大花园小区也出现了“柏林墙”，贫富双方业主甚至互投掷玻璃瓶，邻里关系被撕裂。
为创造政绩工程，广州市政府不惜搞全国最大的廉租房社区，制造出巨型贫困社区，加剧社会居住分异。为避免贫困社区，却又剑走偏锋硬要把穷人富人塞进同一个封闭小区搞出一个冲突社区。如果说“金沙洲式的贫困社区”从长远角度会导致社会冲突，那么“翠悦湾式的冲突社区”却即刻激化了社会矛盾。改革开放三十年，得益于全球化产业分工和中央的分权化改革，地方政府在推动经济发展方面取得了的巨大建设成就，因此政府官员普遍认为权力无所不能。广州的这两个政府官员拍脑袋决策的保障性社区案例说明，在涉及社会建设这样敏感而微妙的问题上，要知道社会科学也是有其自身的科学规律的，应该求助于社会学家和公共政策专家的专业意见。
从尊重穷人的立场出发，为避免加剧社会分异，在全市尺度上保障性住房应该分散布局。如果把金沙洲新社区的6000户穷人分成10组，每500—600户一个住宅组团分布到城市各个不同的地区，就能让享受政府福利补贴的城市贫民能够与其他社会阶层一起无差别地共同分享城市公共设施和服务，让下一代人可以不分贫富地在一个教室中接受义务教育，增加社会阶层的流动性，有尊严地享用优质学区房、社区公园、社区商业服务设施。
从尊重穷人的立场出发，为避免激发贫富对立，在街区尺度上保障性住房应该相对完整地集中布局。如果把翠悦湾东区适当扩大规模，相对独立地形成一个可以拥有小花园、儿童游戏设施、托儿所、自行车保管站的独立居住组团，选址可以尽量靠近他们容易就业的农贸市场、美食街，甚至在其楼下专门开辟一些可以提供其就业岗位的公益性平民商场、慈善商店、能够帮助其创业的低租金小店铺，就能真正帮到他们有尊严地融入这个城市经济的主流。
保障性住房应该采用“大分散、小集中”的模式，既要避免金沙洲上万穷人大规模聚集形成“贫困社区”，也要避免翠悦湾硬把穷人与富人塞进同一个封闭小区制造“冲突社区”的做法。目前，广州市政府竟然在楼面地价过万元的豪宅地块配建保障性住房，过犹不及！
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