张冠李戴：在短短几年内，全国共冒出了50多个大学城 | 经济周
潜规则是人们私下认可的行为约束；这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。
——吴思
在中国公共行政中，组织的非正式规则是普遍存在的，社会上通常将这些非正式规则称为“土政策”或者“潜规则”，也有研究用“上有政策，下有对策”这一通俗说法表示地方政府运用各种非正式规则对付中央和上级政府的正式制度的情形。
建设用地审批正式制越来越严，主要体现在逐级收缩地方政府的审批权限，申报程序和条件更加严格。面对日益压缩的土地审批权限，地方政府克服建设用也审批限制的办法主要有化整为零、张冠李戴、越权审批、搭车征地以及幕后交易、弄虚作假等。
化整为零
根据现行的《土地管理法》，征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷，都需由国务院批准。省级以下政府内建设用地审批权限也大大缩小。为了获得土地审批，化整为零成为昏地政府和用地单位普遍采用的行为规则。在HY大学城征地案例扣，一共需征地2 880亩，为了不超过省政府的审批权限，当地政府采取了分项目、分批次的办法。两个校区作为单独项目分别申报，每个项目又分两期申报，从而避开了审批权限限制。
江苏常州铁本钢铁公司征地。 2002年、2003年前后，铁本公司在政府部门的支持和直接帮助下，完成了通过项目拆分获取土地的化整为零的土地审批操作，使用地规模从原计划的2 000亩提高到了6 000多亩。步骤有二：第一步，在项目报批过程中将公司整体拆分为若干“公司”（注册成立七家“中外合资公司”），并将每家公司注册资本控制在省级审批权限的3 000万美元以下，由此获得江苏省发改委立项。第二步，在土地报批过程中以“公司项目”为单位分期进行拆分。总共拆分了14个子项目，形成14个土地报批申请。然后，在常州有关部门的协调下通过了报建项目。铁本公司违法占用的6 541亩土地中，包括耕地4585亩，其中基本农田1 200亩。均不在省及省以下政府的审批权限范围内。项目造成2 000多户农民完全失去土地。
张冠李戴
东方大学城
将本来非公共利益的用地以公共利益的名义报批，将禁止用地的项目以非禁止的项目名义报批，也是土地报批的常见办法。
安徽蚌埠市政府行政办公中心综合楼项目。 1998年6月，安徽蚌埠市政府就建设该市行政办公中心综合楼立项和用地问题曾分别请示省计委和省土地管理局，在未获批准的情况下，以所谓“土地置换”方式，非法占用15.8亩耕地建设市行政办公中心综合楼。蚌埠市政府及市建委将包括综合楼在内的整个市行政办公中心用地，以经济适用房项目的名义，向省政府申请建设用地，并获批准，实际占用耕地206.7亩。
很多地方政府还以大学城的名义申请建设用地，然后进行房地产开发。从1999年河北省廊坊东方大学城开始，在短短几年内，全国共冒出了50多个大学城，而且面积越做越大。大学城大规模圈占土地，实际上并非完全用于大学校园建设，大量的土地是当地政府用来进行工商业和房地产开发的，是被撤销的各种经济开发区的另一种翻版。如东方大学城首期规划的6. 67平方公里中，高尔夫球场竟然占据了2/3 。此外，在东方大学城随处可见会议中心、别墅、度假村、美食街的招商广告。而人住“江南大学城’’的重庆交通学院在2001年以大学园区需要扩张以及修建教师宿舍为由，向有关部门申请用地。同年年底，该校成立全资子公司江南大学城置业有限公司，注册资金5 000万元，负责相关土地的开发工作。 2003年7月，有关部门为该院办理了各项用地手续，该院以每亩近2万元左右的价格征得1 270亩土地，然后联合另一家公司重庆天景置业有限公司进行商品房开发。
幕后交易，补办手续
集体土地
即地方政府对用地者避开项目立项，征地审批的一系列手续，不使用国有土地，而是直接与村干部进行幕后土地交易的行为，不是采取制止，而是采取默认的态度，为其补办有关国有土地的出让手续，造成事实征地的行为。由于集体土地变为国有只能通过征地程序，因此，这种事实上的土地国有化行为也是一种违法的征地行为。
集体土地未被公开征收变国有。在浙江省生禾村，由于前几年土地管理比较宽松，用地者与村直接交易，准确地说与村书记和主任密谈，村干部向组长要地，或越过组长供地，再通过国土资源局办理国有土地出让手续。伸手要地的都是有权有势、财大气粗的人，他们与村干部达成幕后交易，各自利用职权为对方提供方便。如村里有13亩茶园，1994年被一家电缆厂占有，2002年查出没有付款，实际上款项不知下落，曾到国土局查，但对方没有配合；另外一块面积为4亩的土地，也不知去向。国土局、建设局、纪委、派出所、税务所、镇政府、村两委都有人在村里占地，以其亲友的名义在生禾村建设小洋房。这些集体土地未被征用却变国有。
（以上摘自《弹簧上的行政》）