【封面專題】特朗普政策帶來三大挑戰
特朗普1月20日就任美國總統以來，任命了內閣主要官員和簽署了一系列的行政命令，特朗普政府內外政策初現雛形。特朗普政府的特點可以用四個主義概括：保守主義，孤立主義，美國優先主義，和重商主義（即國際貿易保守主義）。這給國際社會帶來的巨大挑戰，是自由貿易和經濟全球化巨大威脅。對於中國，特朗普政府或在中美貿易問題，人民幣匯率問題，以及亞洲地緣政治等三方面挑戰中國核心利益。中國作為世界第二大經濟體和最大發展中國家，以我為主，進一步開放國內市場，加快國內經濟改革，有理、有利、有節地應對這些挑戰，可化不利因素為有利因素，創造中美兩國雙贏局面。
▲美國國務卿雷克斯·蒂勒森（Rex W. Tillerson），公開否認中國南海主權，甚至宣稱要阻止中國接近南海島礁。圖為美國國務卿雷克斯·蒂勒森。（新華社/路透圖片）
特朗普政府充斥對華強硬派官員
特朗普在總統競選前後曾多次攻擊中國，指責中國操縱人民幣匯率，在中美兩國貿易上採取不公平做法，並一度宣稱要對來自中國的商品徵收高達45%的關稅。其在南海和朝鮮半島問題上也激烈攻擊中國，亦曾試圖挑戰一個中國政策。特朗普就任美國總統後，在其內閣關鍵位置任命了對華強硬派官員，預示其總統任期內或採取較為強硬的對華政策。
特朗普內閣中最重要的官員，美國國務卿蒂勒森（Rex W. Tillerson），公開否認中國南海主權，甚至宣稱要阻止中國接近南海島礁。蒂勒森亦將朝鮮半島問題責任推給中國。特朗普內閣國防部長馬蒂斯更妄稱中國在南海的維護主權活動是對二戰後國際秩序的最大威脅。
特朗普亦新創了美國國家貿易委員會，將國際貿易問題提升到了國家戰略的新高度。委員會主席納瓦羅(Peter Navarro)則是美國著名激進反華學者，著有《致命中國》 （Death By China）一書（並出版同名影片），和《臥虎》（Crouching Tiger）一書。納瓦羅長期指責中美貿易政策，認為中美貿易嚴重損害了美國製造業和就業。
特朗普內閣兩個最主要的經濟官員--財政部長努欽（Steven Mnuchin）和商務部長羅斯（Wilbur Ross）--他們的對華立場相對比較溫和，顯示出一定理性，為未來中美經貿協商留下餘地。即使如此，前者依然宣稱要重新審視中美經貿關係，並不排除把中國列為匯率操縱國；後者則指責中國是實施貿易保護主義最多的大國。羅斯還認為減少中國過剩產能影響的最有效的辦法是關稅。
梳理特朗普和其內閣主要官員觀點，可以預見，未來特朗普政府將會持續在中美貿易、人民幣匯率和地緣政治方面不斷挑戰中國利益，造成中美關係在一定時期內緊張化。
中美關鍵問題之一：美國對中國巨額貿易逆差
有別於戰後歷屆美國政府推行的經濟全球化和貿易自由化戰略，特朗普政府具有很強烈的重商主義色彩。重商主義的一個特點就是認為外貿逆差損害一國經濟，所以政府需要通過各種政策擴大出口，限制進口，實現外貿盈餘或者減少貿易逆差。重商主義不認為自由貿易可以使各國經濟均獲得益處。
美國對中國存在巨大貿易逆差，使得中國很自然成為重商主義的特朗普政府攻擊的主要對象。根據美國商務部統計，2016年美國共有5,023億美元貿易赤字，其中對中國雙邊貿易赤字為3470億美元，佔70%。相比之下，美國對日本的貿易赤字為689億美元，對德國為649億美元，對墨西哥為632億美元。
然而，主流經濟學界的共識是國際貿易使得各國發揮自己的比較優勢，均變得更好。從宏觀角度看，主流經濟學界認為美國巨大的貿易赤字，主要由於美國消費率過高、儲蓄率過低造成的，也就是這是美國自身結構性問題造成的。而中國的經濟項目餘額在過去幾年一直保持在GDP的3%以內，在國際貨幣基金組織認為的合理、可持續水準之內。所以說，中國並不應該成為美國巨額貿易赤字的替罪羊。
從微觀結構看，中國對美國的巨額貿易順差，主要由全球供應鏈結構造成的。很多產品在華加工之後，出口美國，形成中國對美國貿易順差。比較典型的例子是iphone手機，iphone手機在中國最終組裝成機，然後運到美國。根據一些部門研究，每台iphone手機會形成大約300美元的美國對中國貿易逆差，而實際上中國僅僅賺取了大概6美元組裝費和運輸費。
雖然主流經濟界並不認同中國是造成美國巨額貿易逆差的主要原因，但是美國商務部長羅斯說，“這是世界最大的顧客（美國）在和他的供應商（中國等國家）打交道。” 可以預見，重商主義的特朗普政府將把美中貿易逆差作為華盛頓的一個重要政治議題，影響今後幾年美國對華經貿政策。實際上，2017年以來，美國政府已經先後對不鏽鋼板材、卡客車輪胎、大型洗衣機、非晶織物等中國產品實施高額反傾銷和反補貼稅率。
中美關鍵問題之二：人民幣匯率
人民幣匯率一直是中美關係的核心問題之一，也是每年中美戰略與經濟對話的主要議題之一。特朗普在總統競選期間，指責中國操縱匯率從而獲得與美國競爭的優勢，一度宣稱當選後要把中國列為匯率操縱國。不過，根據美國財政部的標準，匯率操縱嫌疑國家需要滿足三個條件：第一，對美國有大額貿易順差；第二，經常項目有顯著順差；第三，持續單邊幹預匯率市場，人為壓低匯率。
這三個標準，中國目前僅滿足第一條，這也是為什麼最近幾年美國財政部沒有把中國列為匯率操縱國的原因。大多數美國商業界人士認為當前中國實際上是把人民幣匯率維持在較高的水準而不是壓低了匯率。所以，特朗普政府想把中國列為匯率操縱國的想法，並不具有主流經濟理論和美國現有法規方面的依據。
最近有媒體報道，特朗普政府正在準備一個新的措施，將把匯率操縱國的壓低匯率行為視為補貼出口，並對其產品徵收反補貼稅。考慮到美國對華貿易逆差和特朗普政府的強硬對華立場，這個新措施有可能會針對中國。美國政府上次把中國列為匯率操縱國還是在1994年,當時克林頓政府的主要目的是為了讓中國在關貿總協定和後來的加入世界貿易組織協商中讓步。之後歷屆美國政府均把人民幣匯率作為中美對話主要話題, 借此對中國施壓，要求中國讓人民幣匯率升值並在兩國經貿方面做出相應讓步。特朗普宣稱“中國人民幣匯率貶值使美國受到很大傷害”。匯率的問題實際上還是貿易問題。筆者認為，不能完全排除未來特朗普政府漠視主流經濟學界共識，對人民幣匯率做出不實指控，從而達到對中國商品徵稅和限制中國商品進口的目的。
中美關鍵問題之三：地緣政治衝突
特朗普當選後一度挑戰“一個中國”原則，碰觸到中國的核心利益。其最近表態遵循“一個中國”原則，一定程度緩和了中美之間緊張的關係。但是，特朗普在其他重要方面，依然試圖利用美國較強的軍事實力，壓制中國，甚至威脅中國主權和合法權益。在朝鮮半島問題上，特朗普指責中國沒有約束朝鮮，把朝鮮違反聯合國協議發展核武器和軍備的責任歸咎於中國；其在中日釣魚島爭端中選邊站，重申美國對日本安全保護；在南海問題上，妄稱中國不應該在南海建設島礁，最近中美軍機更是在黃岩島附近近距離接觸，南海緊張氣氛驟然上升。
相比中美之間迅速拉近的經濟實力，中美之間的軍事技朮還有一定的差距。在制海權上，中國目前主要實行近海防禦戰略，而美國軍事力量已部署在全球各關鍵區域。特朗普政府為了獲得更多的海外經濟利益，有可能更有侵略性的運用美國強大的軍事力量。這給亞洲太平洋區域帶來了極大的不穩定因素，可能威脅到亞洲的和平和發展。
中國的雙贏之策
中國的雙贏之策：擴大對外開放，加速國內改革。應該說戰後美國主導的世界經濟秩序使中國受益很大。中國過去長期採取的出口導向型的經濟發展戰略，經濟從1980代以來保持高速增長，成功的從低收入國家邁入中等收入國家行列。另一方面，中國也為美國和其他發達國家提供了廉價勞動力、原材料和商品，並且越來越成為世界上最重要的市場之一。中美兩國關系在“和平和發展”主題下，過去幾十年主要是合作共贏遠遠多於對抗。隨着世界經濟一體化發展，中美作為世界第一和第二大經濟體，分別作為世界最大發達國家和最大發展中國家，經貿關系已經非常緊密，通過全球供應鏈和金融市場緊緊結合在一塊。
可以說，中國固然相比之下更依賴國際貿易和對美出口，但是任何貿易戰都必定給兩國造成難以承受的損失。基於此，筆者認為，特朗普政府對華立場雖然顯得咄咄逼人，但實際上其主動挑起貿易戰的可能性比較低。中美之間的角力，最後還是會通過協商談判來解決。對於中國政府，有理有利有節地採取相應措施，可以緩和中美緊張關系，甚至實現“中國夢”和“讓美國再次強大”的雙贏。
進一步擴大國內市場開放，讓更多外資企業進入中國。這可以增加中國對美國進口，從而減少美國對中國貿易逆差，緩解中美緊張關系。另一方面，這也讓更高多高品質的商品和服務進入中國，可以滿足了國內日益增長的中產階級的高端和多樣化消費需求。而讓更多外資企業進入受限行業，可以增加市場競爭性。嚴格的外資企業准入限制也是在華美國企業抱怨最多的地方。在資本外流的當下，這還可以對沖資本流出，平衡外匯儲備。所以，進一步放開國內市場，讓更多外資進入中國，可以創造雙贏局面。
加快化解產能過剩。產能過剩行業大量對外出口，造成中國和其他國家貿易關系緊張。美國商務部長羅斯宣稱，“中國生產了8億噸的鋼鐵產品，但是國內只需要7億噸，另外1億噸出口經常以傾銷價格出口到全球市場。迫使中國減低過剩產能的關鍵是（對其產品徵收）關稅。” 而化解產能過剩，是國內改革的主要任務之一，有利於改善國內企業盈利。所以，加快化解鋼鐵、鋁等行業產能過剩，也可以創造雙贏局面。
積極推動全球化，推進一帶一路建設。開放國內市場是國內經濟改革同等重要的中國國策，共同支撐了中國經濟30多年的快速增長。在美國走向孤立主義和貿易保護主義的時候，中國作為世界第二大經濟體和最大貿易國，有責任進一步推進全球化，讓更多國家繼續受益全球化紅利，促進全球經濟長期持續增長。在亞洲，中國需要推動區域全面經濟夥伴關系協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）的簽訂，保障亞洲地區繁榮發展，在區域經濟一體化進程中化解地緣政治風險。同時，推進一帶一路建設，幫助區域國家發展基礎設施建設，實現跨國產能合作和產業轉移，讓中國和周邊區域共同發展。這些努力可以平衡特朗普對中國和亞洲經濟帶來的負面衝擊。
改革國內增長模式。中國在2008年全球金融危機之後，已經著手調整依靠外需和投資的增長模式。然而，目前國內經濟增長依然比較依賴房地產市場和政府的基礎設施投資。中國進一步調整國內結構，改革國企，為私營企業提供更好的環境，完善市場經濟，才可以實現經濟長期健康增長。從根本上講，中國作為一個大國，把內部經濟搞好了，就可以立於不敗之地，也可為改善外部經濟環境創造良好條件。
(作者為彭博駐港經濟學家)
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