【特別關注】大灣區城市群規劃，如何突破“富人俱樂部”？

近日，國家發改委召開新聞發佈會表示將會同粵港澳三地和國務院有關部門編制粵港澳大灣區城市群發展規劃，廣泛聽取粵港澳三地政府、有關部門和社會各界意見，儘快按程式上報。在推進粵港澳大灣區建設上，作為國家級的牽頭單位，國家發改委主要側重在建機制、編規劃、定重點、做方案和抓示範。分析未來粵港澳大灣區城市群規劃的走勢不難發現，一批重點專案和試點區域將會出現，通過帶動示範作用確保規劃的“顯示度”。

規劃會“嫌貧愛富”嗎？

筆者認為，粵港澳大灣區與以往的國家區域政策，如經濟特區、高新技術開發區、自貿試驗區等最大的區別在於兩個方面：一是灣區經濟一定要具備開放性的特徵，即是灣區中城市之間通過打破地方保護主義以促進要素便捷流動。二是粵港澳大灣區涉及到“一國兩制”下的“三個關區”制度安排，除了經濟引領意義之外，還具有重要的制度創新和制度探索意義。在既有的行政區劃下，粵港澳大灣區目前在各種媒體上都按照傳統的珠三角9市加香港澳門為主，其他周邊市區被排除在外。目前珠三角9市和港澳地區在經濟實力上本身都是華南地區比較強的，粵港澳大灣區城市群建設會不會走進“富人俱樂部”的陷阱？這是值得提前防範的問題。

回望國外“歐盟經濟俱樂部”的擴容歷程和長三角城市群的不斷擴容不難看出，一開始的國家（城市）間聯盟都是從地理相連和“門當戶對”作為發起的重心，然後向周邊擴散，但周邊地區其實受到的各種紅利大都是遞減的。城市群建設為什麼要慎防“富人俱樂部”，主要還是考慮到大區域範圍內的均衡和協同發展。拿粵港澳大灣區既有的城市經濟數據和世界其它三大著名灣區的經濟數據對比，從而獲得投資信心和社會信心儘管有一定的必要，但政策制定者和市場主體則要客觀冷靜。三藩市灣區、紐約灣區和東京灣區最大的優勢或是粵港澳大灣區城市群建設發展的方向—區域協同發展、要素便捷流動、宜居宜業的生活圈。

中心-周邊的城市層級如何協調？

港澳地區和目前珠三角9市的經濟資料在整個華南區都是相 42 25350 42 10729 0 0 646 0 0:00:39 0:00:16 0:00:23 2465當漂亮的，但廣東政府已經多年在粵東西北欠發達地區的經濟發展上“頭疼”，多項區域政策的出臺也不能避免經濟的中心-週邊現象出現。粵東西北地方在經濟發展基礎和交通位置一開始已經處於劣勢，如果粵港澳大灣區城市群建設獲得更大比例的國家財政投入，那麼廣東的傳統珠三角地區與粵東西北地方經濟差距將進一步拉大。由此可見，粵港澳大灣區城市群建設有可能導致“虹吸效應”。“長城內外也是故鄉”。建議粵港澳大灣區城市群建設一定要定位高端，規劃和投入一定是國家級的。這樣做有兩方面的好處，一是有利於從國家層面協調粵港澳三地的制度差異和利益關係，二是有利於廣東省政府可以把區域發展的財政資源在“十三五”到“十四五”期間有所側重地向珠三角週邊城市，如清遠、河源、雲浮、陽江等地區傾斜。

城市群中存在城市層級也是合理的。多樣性的城市類型對城市群建設更加有利。粵港澳大灣區需要香港、澳門、深圳、廣州這樣的國際化大都市，也需要佛山、東莞、江門這樣的先進製造業城市。珠三角週邊地區又為中心地區提供多樣性的勞動力和原材料。通過城際便捷交通樞紐的網路構建，中心城市輻射帶動周邊城市。因此，廣深港高鐵、廣佛地鐵、深中通道、廣清城際輕軌的建設意義就“顯而易見”了。

灣區內外跨城市之間如何合作共贏？

前任香港行政長官梁振英團隊在今年4月緊鼓密鑼走訪珠三角多個城市，目的就是想構建香港與珠三角跨城市之間的合作網絡。根據前期的一些合作基礎，粵港澳大灣區城市間亦達成了一系列的協議和項目。如香港深圳的科技創新海岸藍圖；香港與佛山的“金融智造”的合作模式；深圳與江門探索的“飛地經濟”模式；東莞在韶關聯手建設產業園模式；廣州清遠城際輕軌合作模式。“富人”通過幫助“窮人”致富，自身亦獲得更大的發展機會。

產業相似度高，同構性嚴重一直被詬病為城市群發展的重要障礙之一。通過統計，其實全球城市群或多或少存在這個問題。因此，粵港澳大灣區城市群的產業同構問題並不代表某城市發展了某產業，另一個城市就不能發展。例如珠三角傳統的家具製造業，都廣泛分佈在佛山、東莞、中山和深圳，儘管產業同構，但全球市場足夠龐大，產業競爭力足夠強，亦是合理的。城市間產業同質性競爭一般出現在低端產品和非創新性產品，因此，只要各個城市的產業自身作出創新，不僅同質性競爭程度較低，還能形成互補合作的局面。因此，粵港澳大灣區城市群在產業規劃上，並不一定就是A城市發展了什麼產業，B城市就不能發展。以新興的人工智慧產業為例，東莞松山湖建立了人工智慧產業示範基地，只要能和深圳及香港做好產業鏈分工和空間優化佈局，將更有利於珠三角東岸快速形成全球性的人工智慧產業集群。

粵港澳大灣區中政府角色：上帝歸上帝，凱撒歸凱撒？

世界三大著名灣區的發展規劃上都有政府參與的痕迹，只是三藩市灣區和紐約灣區突出市場的自我調節功能，政府在灣區規劃中行政干預程度較低，而東京灣區則盡顯日本政府干預區域規劃和產業規劃之能事。粵港澳大灣區因涉及“一國兩制”問題，因此，建議中央層面應注重制度設計和政策制定，甚至出台相關的法律法規。除此，由國家發改委牽頭做好戰略性發展規劃和財政投入的科學化分配考量。粵港澳三地政府主要做好促進跨城市之間的要素流動政策突破和大型專案的合作投資。其餘的，就放心地交給粵港澳三地數量龐大的銳意創新的企業家們吧！

（作者是中山大學自貿區綜合研究院經濟學博士後，中山大學粵港澳發展研究院研究員）

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