冯力虎：寄递渠道生产安全的理论思考与规制完善 | 法宝推荐
【作者】冯力虎，男，河北唐山人，国家邮政局市场监管司司长，高级经济师，研究方向：邮政经济管理，邮政信息化建设。
【来源】北大法宝法学期刊库《暨南学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，因篇幅较长，已将原文注释去掉，建议登录北大法宝法学期刊库阅读原文。
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邮政业作为现代服务业的重要组成部分，在经济新常态下保持了持续快速发展的良好态势，取得了卓越瞩目的成绩。但与此同时，寄递渠道生产安全形势日益严峻，寄递渠道面临的安全风险也在不断加大，维护国家安全、公共安全和生产运行安全任重道远。国务院发布的《关于促进快递业发展的若干意见》指出，快递业的发展要将安全生产作为基本原则贯穿始终，“进一步强化安全生产红线意识，加强寄递安全制度体系建设，落实企业主体责任，夯实快递业安全基础。依靠科技手段创新管理方式、提升监管能力，保障寄递渠道安全。”由此可见，我国必须进一步增强寄递渠道生产安全规制体系的建设，夯实快递业安全发展的坚实基础。
一、寄递渠道生产安全的法律界定及问题表现
寄递渠道生产安全是指经营邮政、快递业务的企业(以下称寄递企业)在提供寄递服务的过程中，通过落实国家各项安全生产制度，采取人防、物防和技防等方式，保障邮件、快件在寄递各环节的安全的活动。需要注意的是，寄递渠道生产安全关注的是邮件、快件在整个生产活动中的动态安全，其核心是保障邮政、快递服务的安全性。完整意义上的寄递服务由邮件、快件的收寄、分拣、运输和投递四个环节有机组成。与之相应，寄递渠道生产安全必然渗透到每一环节之中，环环相扣。而在寄递生产过程中所涉及非因寄递生产过程引发的人身、财产安全以及消防、交通等安全则不在寄递渠道生产安全的范畴。
收寄环节的生产安全要求寄递企业应当对寄件人执行实名登记，对邮件、快件进行开拆验视并妥善包装，防止邮件、快件毁坏或者给用户或他人造成侵害。实践中，收寄环节的生产安全问题主要表现为：一是，用户未按照禁限寄物品的规定依法寄递，导致后续发生安全生产事件事故；二是，寄递企业未执行收寄验视的有关规定违规收寄，导致易燃易爆、危险化学品、非法出版物等禁限寄物品流入寄递渠道；三是，对邮件、快件的包装不适，邮件、快件外包装的尺寸以及内件填充物与邮件、快件的实际尺寸、重量以及运输特征不符，无法对邮件、快件形成有力的保护，导致寄递生产过程中邮件、快件的毁损、丢失甚至意外伤害。
分拣环节的生产安全要求寄递企业须在适宜的工作场所，以合理的方式对邮件、快件进行分拣处理。此环节安全问题主要存在以下两个方面：一是，分拣场所缺乏必要的安全生产设施，无法满足安全生产要求。基于对利润最大化的追求，某些寄递企业重生产轻安全，缩减挤压对安全生产的要素投入，导致部分处理场所未能有效安装基本的安全设备设施，如微剂量X射线安全检查设备、烟雾报警器等。二是，邮件、快件分拣处理不符合相应业务操作标准。具体表现为对邮件、快件进行踩踏、抛掷；装载不符规范导致邮件、快件在存储的过程中遭到严重损坏。
运输环节的生产安全要求寄递企业按照规定的路由和合理的方式进行运输，并保证邮件、快件装载、运输和卸载过程中的安全。在实际运输中，生产安全问题主要表现为：一方面，运输工具存在安全隐患。寄递企业对于车辆是否处于安全正常运转状态缺乏重视，平时对运输车辆检查、维修、保养不足，且为了减轻库存压力，实现货物的高效流转，过度使用运输车辆，导致车辆老化过快，在运输途中极易因此造成安全生产事故。另一方面，运输安全意识不强。对于快递运输车辆的驾驶员来说，部分人员并未树立较强的安全意识和法规意识，在运输邮件、快件的过程中，为了时效，抢道超车、疲劳驾驶等不遵守交通规则的现象偶有发生，造成运输环节的重大安全隐患。
投递环节的生产安全要求寄递企业应按照邮件、快件的名址信息及时地将邮件、快件运至收件人处，并交付于收件人。邮件、快件的投递阶段距离虽短，但由于最终投递点的复杂性，以及收件人情况的多变，该阶段的成本极高，亦是生产安全问题的集中爆发区。首先，受现实运输条件所限，当前多采用快递专用电动车进行投递阶段的派送，而电动车装载容量较小，快递业务员为增加每次邮件、快件投递的数量，存在过度挤压邮件、快件的情形。其次，在具体派送邮件、快件时，部分快递业务员安全意识薄弱，不按照相关规定停放快递车辆或摆放邮件、快件，致使邮件、快件遭受风吹雨淋甚至被盗丢失，造成邮件、快件的毁损。最后，在进行邮件、快件投递之时未严格执行投递签收制度。有时，快递业务员为了追求时效和妥投率，不认真核对收件人信息，无权代收、冒领邮件快件的现象时有发生，国家标准规定的签收流程形同虚设。
综合来看，部分寄递企业对安全生产的主体责任认识不足，对安全生产的理解和重视不够，安全生产管理能力和水平滞后，严重威胁着寄递渠道安全生产，严重影响着邮政行业的安全发展，寄递渠道安全生产的安全责任体系、安全规制体系、预防控制体系、支撑保障体系和教育培训体系建设刻不容缓。
二、厘清寄递渠道生产安全的内在根基
寄递渠道生产安全并非仅是一句空洞的口号，相反，其有着深厚的内在根基。作为邮政、快递服务的提供者，寄递企业理应将特定的邮件、快件安全地交付于收件人，不得以牺牲生产安全为代价而获取超额利润，同时邮政行业具有显著的“公共服务”的属性，这就要求其在经营过程中遵循企业生产道德，兼顾公益性。
第一，寄递渠道生产安全是寄递服务合同的应有之义。寄递服务合同是指，寄递企业与寄件人之间通过合意而形成的，以将特定的邮件、快件交付于收件人的合同。寄件人在与寄递企业签订了寄递服务合同以后，即将自身所有的邮件、快件交由寄递企业，此时，邮件、快件的直接占有人由寄件人转变为寄递企业，寄递企业在整个邮件、快件寄递全过程中均对邮件、快件享有直接的掌控力，邮件、快件的安全风险也随之由其所控制。从本质上来说，寄递服务合同属于运输合同的一种。根据我国《合同法》二百九十条、第三百零六条以及第三百七十条的规定，寄递企业应当在约定或合理的时限内，迅速而安全地将邮件、快件运至收件人处，并将之交付于收件人。与此同时，寄递企业应当按照约定或通用的方式对邮件、快件进行合理的包装，保证邮件、快件在寄递过程中不至于发生毁坏、遗失和渗漏等。寄递企业必须严于律己，恪守上述义务，以充分维护和保障寄递渠道生产安全的落实。
第二，寄递渠道生产安全是保障邮政行业可持续发展的必然要求。发展为要，安全为基，服务为上，三者不可偏废。现阶段，寄递企业往往选择将自身资金投入到生产环节，以有效减少其在人力、物力、财力等方面资源的消耗，实现更高效的邮件、快件运输效率，减轻自身的库存成本压力，强化自身抢占开发市场的能力。而生产安全的实现必然需要大量的成本投入，这在客观上不利于寄递企业积累资本以及扩大再生产。如此一来，在成本固定不变的情形下，寄递企业对于安全的投入必将削减。目前部分寄递企业盲目追求快速发展，而忽视了生产安全的保障。生产安全事故所带来的鲜血教训昭示我们，行业发展离不开生产安全，生产安全将促进行业的发展，为行业的发展保驾护航。不能因发展而在任何时候忽视生产安全，市场的培育和发展更不应以牺牲安全为代价。故而，有必要对邮政行业发展主义的发展模式进行矫正，使经营快递服务的企业主动承担起保障生产安全的职责，实现邮政行业的健康可持续发展。
第三，寄递渠道生产安全是道德伦理的内在要求。企业生产道德，即企业在生产过程中形成的，以国家政策法规和企业伦理文化为指导，关于企业生产活动的规范。企业生产道德调整的是企业生产与社会资源、社会自然环境，以及社会经济发展等与企业生产密切关联的要素之间的关系。其中，生产安全是企业生产道德的重要内容之一。寄递企业的主要职责系向寄递用户提供迅速、准确、安全、便捷的寄递服务，其在提供服务过程中，不可避免地会使用公共交通和运输工具，公共场所等相应的公共基础设施。同时，寄递服务提供的是“门到门”服务，其运载邮件、快件的内容包罗万象，可以说寄递服务的触角直接渗透到个人生活的方方面面，寄递服务具有较为明显的外部性。现代人生活对于邮政行业的依赖性在不断加深。邮政行业的“公共服务”属性，决定了邮件、快件应当及时、安全地送达寄递用户手中。寄递企业作为企业法人，在追求自身利益最大化之时，应切实履行安全生产的主体责任，着力保障寄递渠道生产安全，切不可逾越企业生产道德的红线，做出损害利益相关者权益的非道德行为。
三、筑牢寄递渠道生产安全的规制体系
本文认为，夯实寄递渠道生产安全的根基，确保寄递市场的稳定与繁荣，应当努力形成以寄递渠道生产安全法律规范为中心，以寄递渠道生产安全标准为支撑，以强化寄递企业的主体责任和政府管理部门监管责任为保障的寄递渠道生产安全规制体系。
第一，推动寄递渠道生产安全立法与寄递渠道生产安全标准化的建设。国务院办公厅于2015年12月发布《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》，其中明确提出，到2020年要基本建成具有中国特色的标准化体系。邮政行业作为我国服务业的重要支柱，其行业的标准化建设势在必行。一般来讲，标准分为推荐性标准和强制性标准，较之于推荐性标准，强制性标准具有强制约束力，能够以此规范寄递企业的具体生产行为。面对现行邮政行业标准大多为推荐性标准的现状，本文认为，邮政行业应当进一步强化生产安全标准，选择性地将部分推荐性标准上升为强制性标准。强制性标准有助于加强生产安全意识，落实生产安全责任，敦促寄递企业切实履行寄递服务合同，保障利益相关者的合法权益，维护邮政行业的可持续发展。然而，由于强制性标准的推行可能在客观上与市场自由竞争存在一定的冲突，因此，在选择将现有的推荐性标准上升为强制性标准的过程中，不能完全依靠公权力来决定，还应积极听取专业人士的意见，或是直接选择由专业机构或团体来决定。同时，注重对公众意见的普遍征集，通过网上公开征集或者实地说明与宣传的方式广纳各方之言。除此之外，邮政行业还应适时推动寄递渠道生产安全立法工作，在总结生产安全标准化经验的基础上，将核心内容上升为法律规范。不同于法律规范，标准不属于正式的法律渊源，故而无法作为法院的审判依据或为法院所参照适用，法院只能将其作为一种法律事实或证据予以援引。由此可见，邮政行业的生产安全标准，即便是强制性标准对生产安全的规制亦具有局限性，因此，应根据邮政行业的发展情况，适时推动立法工作，通过法定程序合理提炼升华，将安全生产和服务操作流程固化为技术性法律规范，以期更为有效地实现对寄递渠道生产安全的规制。
第二，加强对寄递渠道生产安全的监督管理。为了有效地保障寄递渠道安全生产，政府管理部门应当进一步加强对寄递企业的监管。在总结现有经验的基础上，可以在以下三个方面推陈出新、有所作为：一方面，应进一步强化行政监管，构筑起事前监管、事中监管和事后监管有机结合的全程监管体系。事前监管的内容主要为企业的法人资格、注册资本金、服务能力、业务操作规范和安全保障制度与措施等。事前监管旨在通过经营许可制度来确立合理的准入标准，明确行业门槛，确保市场主体的适格性，构建良好的市场秩序，监管的主要内容包括企业的服务能力、业务操作规范和安全保障制度与措施等。事中监管的目的在于确保寄递经营网点在日常经营过程中拥有符合生产安全标准和规范的基本服务能力，保障寄递过程的生产安全，主要涉及安全生产设备设施的配备和使用情况、从业人员的安全培训教育等。事后监管是保障寄递渠道生产安全的最后一道闸门，其通过对违反生产安全标准和规范的寄递企业给予相应的处罚，以充分落实企业主体的法律责任，确保寄递服务的安全性。另一方面，创新监管方式，增强寄递渠道生产安全监管方式的多样化。当前，邮政管理部门已经对监管方式的多样化进行了有益的探索，如2016年国家邮政局发布的《邮政市场监管约谈办法(试行)》，又如2016年向公众征求意见的《邮政管理部门随机抽查工作细则(征求意见稿)》等，这些都有助于规范快递市场执法检查，增进事中事后监管。2016年国家邮政局正式开通政务微信公众号，对行业发展的重要政策措施、法律法规、运行数据、突发事件等进行政务公开，以方便公众参与行业的监督管理。再一方面，充分利用移动互联网、云计算、大数据等关键技术，加强寄递渠道生产安全的监测、预警、评估和应急处置的数据分析和形势研判，提升事前、事中和事后监管的效能。今后，邮政管理部门应当在结合邮政行业自身特征的基础上，进一步丰富监管方式，构建起多样化的寄递渠道生产安全监管体系，不断督促寄递企业提升自身的服务能力和生产安全能力。
第三，明确寄递企业的民事责任。寄递企业在邮件、快件寄递过程中可能因违反生产安全规范而造成邮件、快件的毁损、遗失或渗漏，对寄件人、收件人或其他民事主体的人身或财产造成损害。此时，寄件人或收件人可以按照快递服务合同的约定，依据《合同法》或《侵权责任法》，要求寄递企业承担损害赔偿责任。寄件人和收件人以外的其他民事主体则可依据《侵权责任法》要求寄递企业承担损害赔偿责任。至于具体的责任承担，则应根据我国邮政行业经营模式的不同而予以区别。在直营模式下，快递经营模式呈现“总公司——子公司——分公司”的特征，总公司、子公司和分公司分别在各自的经营范围内开展快递服务。其中，总公司和子公司均为独立的法人，自然应当独立承担因生产安全问题所产生的民事责任；而分公司则附属于快递子公司，不具有独立法人地位，故就分公司的生产安全问题所产生的民事责任应当由快递子公司来承担。在加盟连锁经营模式下，加盟者与被加盟者均为独立的寄递企业，按照加盟协议的约定，在寄递网络中各司其职，共同完成快递服务。《快递市场管理办法》十四条规定，因生产安全问题所产生的民事责任，应由加盟者与被加盟之间依照加盟合同约定实现，此条规定应为内部对责任分担的规定，并不能以此对抗受损害的外部人。国务院法制办公厅在2015年11月发布的《快递条例(征求意见稿)》第十一条规定，因邮件、快件发生延误、丢失、损毁或是内件短少而造成用户合法权益受损时，加盟者与被加盟者对此承担连带责任。此条规定实际上强化了被加盟者对加盟者生产安全的监督义务，值得肯定。但是由于加盟者指焉不详，有涵盖寄递网络中所有加盟者之嫌，显然涉及范围过宽。本文认为，在加盟连锁经营模式下，责任承担应以收件方加盟者、投递方加盟者、分拣方加盟者与被加盟者承担连带责任为宜。