马怀德、王玎：行政法学的新使命 | 法宝推荐
【作者】马怀德（1965-），男，中国政法大学教授、博士生导师，中国行政法学研究会会长；王玎（1990-），男，中国政法大学法学院2016级博士研究生。
【来源】北大法宝法学期刊库《北京行政学院学报》2017年第3期，因篇幅较长，已将原文注释去掉，建议登录北大法宝法学期刊库阅读原文。
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内容提要：2016年，行政法学界围绕行政法基础理论、行政程序立法等问题，产生了一批优秀的研究成果，对促进行政法学理论发展、推动法治政府建设、实现国家治理能力和治理体系现代化，具有理论意义和实践意义。2016年行政法学研究呈现出三个特征：第一，选题紧密结合法治实践，为推进依法治国进程、法治政府建设提供了理论支持。第二，案例研究方法的运用明显增多，反映出大数据时代行政法学研究方法的变化。第三，理论研究不断深化，促进了理论创新与繁荣发展。
关键词：行政法学；行政程序；信息公开；行政公益诉讼
2016年，行政法学界围绕行政法基本理论新动态、社会治理新模式、经济发展新常态、法治政府建设新局面等主题，产生了一批优秀研究成果，开展了一系列学术研讨活动，对促进行政法学理论发展、推动法治政府建设、实现国家治理能力和治理体系现代化，都具有重要的理论和实践意义。
一、总体情况
“2016年公开出版的行政法学著作约60余部，涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政程序、信息公开、行政复议、行政诉讼、行政监察、国家赔偿等传统行政法研究重点，以及食品安全、互联网监管、邮政业法律规制等行政法学新问题”。其中，值得提及的是王名扬先生所著的《法国行政法》《英国行政法》《美国行政法》《比较行政法》及其论文、译作、教材、词条，在先生诞辰100周年集结出版，表达了学界对先生的尊崇和思念，激励了青年学者将国外行政法的研究不断引向更高层次。皮尔斯著、苏苗罕译的《行政法（第五版）》在过去版本的基础上吸收了美国行政法的最新发展，对行政权、行政程序和行政救济的相关法律规则提供了权威解释和指引，对行政裁量权进行了独特和深入的分析。何海波再版的《行政诉讼法》在结构上标新立异，使全书更加符合学理、更有内在逻辑；内容上大量援引法律条文和司法案例，为读者提供了直观、感性的认识；语言上多以观察者、叙述者的角度阐述实然问题，使论述更为客观、更具启发性，是具有代表性和鲜明特色的一部教材。
2016年在中文核心期刊发表的行政法学论文200余篇，其中，在《中国社会科学》《中国法学》和《法学研究》分别发表行政法学论文3篇、13篇和4篇。
2016年学界还开展了多次行政法学术研讨活动。中国行政法学研究会2016年学术年会在广西南宁召开。年会围绕行政不作为的法律问题、市场监管及其行政法问题、行政违法行为检查监督问题和法治政府新课题四个主题展开深入讨论。此外，中国行政法学研究会还主办了《行政复议法》修改研讨会、中法行政法高峰论坛、行政规制与行政许可国际研讨会；中国政法大学法治政府研究院主办了中法行政合同国际研讨会；台湾行政法学会主办了第十七届海峡两岸行政法学学术研讨会和第十二届东亚行政法学会国际学术大会；中国人民大学国家发展与战略研究院主办了“行政法治体系完善的民主化路向与重点分析”研讨会；德国法兰克福大学法学院和中国人民大学法学院主办了“行政合同与公私合作制（PPP）”中德学术研讨会。
二、研究重点
（一）行政法基础理论
2016年，行政法学界在行政法基础理论方面的讨论主要集中在合法预期保护原则、比例原则和不确定法律概念上。
黄学贤探讨了合法预期保护的内涵、构成要件、与信赖保护原则的差异、适用范围以及在我国行政法治实践中的发展。他认为应当通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式，一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑，另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。杨登峰讨论了合理原则和比例原则的关系，认为统一采用比例原则为评价基准更符合我国法治建设和人权保障的需要。刘权对比例原则进行了深入研究，提出通过成本收益分析和相对损害计算公式，能有效破解最小损害性难以客观判定的难题；法官应当审查手段的客观适当性，以实现充分保障人权，减少适当性原则适用的恣意，促进立法者、行政者不断反思已经设定的手段。在对不确定法律概念的讨论中，王贵松和王天华形成了观点交锋。前者认为，司法应对不确定法律概念进行全面审查；而后者认为，这一观点虽然价值正确但融贯性不足，且不符合法律实践规律。
近年来，规制理论受到学界广泛关注。虽然，规制理论无法融入我国以“行政行为”为核心的行政法学概念体系，学界对规制的基本概念也尚未厘清，但成本收益分析、影响说明等规制工具已在我国政策和规范制定中广泛适用。毕洪海探讨了成本收益分析的具体方法及其困难，认为成本收益分析方法对于增强我国规制改革过程中的客观化、透明度和自我监督具有重要意义。李洪雷通过介绍英国金融服务行业由自我规制回归到法定规制的改革历程，揭示了自我规制与生俱来的局限性，为我国规制理论的发展提供了重要经验。金成波在《行政立法成本收益分析制度研究：以美国为例》一书中系统梳理了美国行政立法成本收益分析的制度框架及操作程序，对行政立法成本收益分析的基础理论、制度框架、基本运作以及成本与收益的计算进行了详细阐述，论证了该制度对我国行政立法的启示。
（二）行政程序立法
推进行政程序统一立法，是中国行政法学界几十年来孜孜不倦的努力。姜明安等著的《行政程序法典化研究》就是一项推动我国行政程序立法的应用性课题研究成果。该著作介绍了欧盟和日本行政程序法典化的最新发展，研究了行政程序的基本原则、基本制度等理论与实践问题，并草拟了《行政程序法（专家建议稿）》。随着2014年《欧盟行政程序模范规则》的出台和德国行政程序法法典化的发展，国内学者也将国外行政程序立法的最新动向加以引介，例如《迈向欧盟统一行政程序法典：背景、争议与进程》和《德国行政程序法法典化的发展》两篇论文。这些引介对于推进我国行政程序法立法不啻一种启示，更是一种鼓舞。
（三）政府信息公开制度
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已实施八年，取得了可喜成绩，但也面临各种问题。王敬波所著《政府信息公开：国际视野与中国发展》一书从理论上研讨了政府信息公开中信息公开的基本界定等九个关键问题；其主编的《五十国信息公开制度概览》一书整理了50个国家的信息公开法律制度及其实践状况，对全面了解各国信息公开制度的发展历程，推动我国信息公开制度大有助益。此外，《条例》的修改工作是近年来行政法学界最关心的问题之一。周汉华提出，要通过完善政府信息公开制度，推动信息公开体制机制创新，打造升级版政务公开制度。王敬波认为，厘定不公开的例外事项，才能使“公开为原则，不公开为例外”的基本原则得以实现。程琥提出，应当结合全面推进政务公开的要求，围绕政府信息界定等问题，及时修改《条例》，适时出台“政府信息公开法”。孟鸿志认为，“权力清单”“责任清单”和“负面清单”制度能够促进政府信息公开主体建设。耿宝建在对陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案（以下简称陆红霞案）的评述中认为，行政机关和人民法院在保障正当的信息公开申请权的同时，也应通过立法目的解释，填补现有的立法漏洞，依法限制极少数当事人的非正常申请和滥诉。
（四）行政公益诉讼
自2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作以来，行政公益诉讼试点工作已积累了一定经验，正在一步步向前推进。杨解君认为，试点中，应当扩展检察机关提起公益诉讼案件的范围，充分体现和发挥检察机关的监督职能和公益代表者角色，从诉前程序等方面完善程序建构。林莉红结合我国台湾地区第一个依据“行政诉讼法”提起公益诉讼的案件，介绍了台湾地区行政公益诉讼制度和实践的发展。她认为，在行政诉讼法中确立行政公益诉讼的类型和准用程序，将起诉资格和具体适用程序赋予单行立法来规定的做法，值得借鉴。王明远则提出，应当明确环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的主辅关系，既确保司法机关尊重环境行政机关的专业性和裁量权，又保证司法机关对行政机关的有效制约。此外，还有多篇文章提出应当逐步扩大公益诉讼原告主体，在条件成熟时赋予社会组织提起公益诉讼的权利。
（五）行政决策
《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（以下简称《纲要》）指出，要推进行政决策科学化、民主化、法治化。党的十八届四中全会以后，越来越多的地方启动了行政程序和行政决策立法，将行政决策内容、程序、责任等纳入了法治轨道。王万华通过对326份地方重大行政决策程序规定进行规范分析，提出了重大行政决策法治化遭遇困境的原因，认为只有中央层面统一立法才能有效规范政府的重大行政决策活动。叶必丰和卢护锋均认为，行政决策无法与传统大陆法系的行政行为类型兼容，是行政决策法治化在理论上和制度上出现障碍的原因。韩春晖提出，应建立由决策机关、党委、人大和政协多元主体相互协调的动态化应对机制，对个案中的价值问题予以考量、取舍和平衡；在规则设计上应围绕影响决策机关对相对方说服效果的诸多要素逐步展开，以提高说服相对方的实效。此外，还有《重大行政决策的公众参与制度研究》一书，以及《公众参与在行政决策生成中的角色重考》《论重大行政决策合法性审查机制的完善》《重大行政决策终身责任制的法律责任定位》和《重大行政决策追责的相关法律问题探析》等文章，探讨了行政决策中公众参与、合法性审查和责任追究等法律问题。
（六）公私合作
学界对公私合作表现出持续的研究热情。喻文光提出，PPP在我国主要是由政府自上而下的政策驱动，而相关规则均为低位阶的政策性立法。应当根据规制目标，综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具，建构一个立体的、层层递进又相互勾连互补的PPP规则体系，并对关涉PPP发展的核心内容进行框架性立法。付士成认为，结合行政任务、公共服务的功能、公民基本权利、政府职能转移四个标准，将政府购买公共服务分为不属于购买范围的事项、不能购买的事项、可以购买的事项、应当购买的事项四类，以明确政府购买公共服务应有的范围。此外，胡敏洁探讨了行政机关在政府购买公共服务合同中应承担的监管责任、保护性责任、担保责任以及私主体需要承担的公法责任。蒋红珍介绍了美国司法职能的业务外包现象以及学界和实务界对司法机构契约外包批判的缓和。徐琳介绍了法国PPP模式的法律依据、合同类型、合同终止与解除的缘由以及合同纠纷解决程序，并对我国PPP模式提出了立法建议。张一雄研究了在公私合作中私主体的选任、行政合作契约的签订与履行，以及公共部门担保责任之保证的制度化设计进路。
（七）共享经济的行政法规制
以网约车为典型代表的共享经济（或称分享经济）是“互联网+”计划下的新经济形态，近年来备受社会关注。共享经济的监管方式成为了行政法学理论研究的一大挑战。沈福俊提出，交通运输部等部门发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》不符合《行政许可法》规定，应当改变依据临时性行政许可对网约车进行行政许可的模式，制定将网约车和传统出租车一体化管理的行政法规，以实现对出租车行业的常态监管。王静全面考察了网约车的兴起、发展和现状中的特点，分析了网约车对监管带来的挑战并提出了相应对策。张效羽则提出，共享经济对传统行政法规制的挑战主要表现在对财产用途、市场准入和职业资质管制方面。行政法规制应当坚持消费者优先原则，实施合作规制，创新运用信息规制，并通过体制重构努力实现规制机构自身利益与激励新经济发展相容。彭岳认为，对于“互联网+”这一新兴业态，规制者不应简单地将之视为传统行业的互联网化，依据全有或全无的规制策略，以类比方式施加传统规则。而应践行《行政许可法》所规定的回应型规制策略，探讨规制的深层理论和价值，减少行政干预。
（八）法治政府评估
《纲要》指出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。2016年，中国政法大学法治政府研究院作为社会第三方，第四次对全国范围内100个城市进行了法治政府评估，并形成了《中国法治政府评估报告（2016）》。然而，我国法治政府评估逐渐显现出主体多元、形式多样、指标不一的特点，理论界仍需对法治政府评估体系的客观性、科学性、合理性进行深入研究。刘艺系统梳理了世界范围内三个比较有影响的法治评估指标体系，对我国法治政府建设指标体系进行了反思，提出了增加“薄法治”概念在指标体系中的权重、推动内部法治评估稳步向外扩展、增强考核和改善的联动机制设计这三项建议，以改进我国法治政府指标体系。郑方辉介绍了中国特色的法治政府建设内涵与目标，以及中国法治政府评价的功能、存在的问题，并提出了应以政府绩效评价推进法治政府建设的具体建议。
（九）行政复议制度改革
《行政复议法》实施十七年来，行政复议制度在化解社会矛盾、强化行政机关内部监督、减轻行政诉讼案件压力等方面取得了积极成效。然而，该制度在理论上仍存在诸多争议，在实践中还面临许多困难。2016年，学界围绕当前行政复议体制和机制运转情况及《行政复议法》的修改展开了广泛讨论，以期在修法工作正式启动前凝聚各方共识、切实回应社会需要。刘莘提出，行政复议制度改革面临的主要问题在于行政复议的组织、管辖和程序三个方面。因此，行政复议制度应从重塑行政复议组织机构、集中复议管辖权和改革案件审理程序三个方面着力。朱晓峰、王春业和赵德关都从《行政诉讼法》修改对行政复议制度产生影响的角度，提出了修改《行政复议法》的相关建议。其中，朱晓峰结合山东省行政复议改革的经验，提出了应当加快行政复议修法进程、将集中复议权改革成果及时固化为法律规定、确定复议与诉讼并行选择机制、围绕复议决定建构起严格科学的司法审理规则四项建议。王春业论述了新《行政诉讼法》对行政复议制度的定性、《行政复议法》立法宗旨和目的、行政复议程序、行政复议决定的形式、行政复议受理方式等的影响，认为《行政复议法》的修改必须结合新《行政诉讼法》的相关规定，确保与新《行政诉讼法》相衔接。赵德关提出，应当将行政复议定位为“替代性行政争议裁决制度”，同时从职能、组织、受案范围、审查方式等方面对行政复议制度进行改革。方宜圣通过介绍行政复议制度“义乌模式”的内容和运行效果，提出了应当通过明确行政复议功能定位，保障行政复议机构独立性、专业性，建立高效、便捷、公正的行政复议审理制度，促进行政复议与行政诉讼衔接四个方面，来完善我国的行政复议制度。金成波通过对我国台湾地区诉愿审议委员会制度的全面介绍，提出在大陆地区行政复议制度改革中，应当进一步强化行政复议委员会的中立性、加强复议程序的准司法性。
（十）新《行政诉讼法》的理解与适用
新《行政诉讼法》已实施一年有余，尚有许多新概念的内涵、外延需要厘清，新制度的适用条件需要阐释。2016年，何海波再版的《行政诉讼法》是具有代表性的一部著作。该书大量援引法律条文和司法案例，提供了直观、感性的认识。学界还结合新《行政诉讼法》实施以来的新案例、新现象、新常态，围绕行政诉讼的功能定位、受案范围，以及立案登记制、行政机关负责人出庭应诉、规范性文件审查、行政协议司法审查、各类判决的适用条件等修法重点问题进行了细致讨论，为行政诉讼制度不断完善和司法审判工作顺利开展提供了丰富的理论支持。
行政诉讼的功能定位是《行政诉讼法》修改中最为宏观、重要的问题。谭宗泽提出，立法、行政与司法共处于治理转型与公法秩序的构建和维护中，司法应积极发挥对政府治理的规范效应与指引作用。以“行政行为”代替“具体行政行为”是行政诉讼制度的另一重要变革。章志远建议对“行政行为”作中观意义的理解，即“行政主体行使行政职权或履行行政职责所作出的具有法律效果的行为”，并引入“行政处理”作为与行政协议相并列的概念。
为解决立案难、审理难、执行难问题，新《行政诉讼法》创设了相对集中管辖、立案登记、行政机关负责人出庭应诉、简易程序、先予执行等制度。学界不乏对上述问题的深入讨论。黄学贤认为，要使行政诉讼立案登记制有效实施，必须消除“有案必立、有诉必理”等误解，处理好“接受诉状与登记立案”等六对关系，构建完整的立案审查制度、起诉要件审查制度、当事人立案程序参与制度。喻少如则以行政机关负责人出庭应诉制度为研究对象，提出该制度的立法初衷未能实现，实践中还显现出“诉讼程序被阻断”等负功能。在行政机关负责人出庭应诉制度中坚守规则之治、构建法律规则之下的理性诉讼结构、以民本思想理解行政机关负责人出庭应诉制度，有助于实现行政机关负责人出庭应诉制度功能上的回归。
新《行政诉讼法》将规范性文件和行政协议纳入受案范围，进一步扩大了司法审查对象范围。余军通过考察《最高人民法院公报》公布的14个案例，发现法院对行政规范性文件的审查权存在严重的实效性问题，提出这一问题有待于通过司法审查标准的完善乃至通过宏观层面司法权去科层化、行政化等司法体制改革予以解决。章剑生重点探讨了规范性文件合法性审查的诉讼请求要件和审查基准。俞祺认为，通过引入“权威性概念”，可以系统构建不同深度层次的行政规范性文件司法审查标准。程琥则分析了行政协议的概念与判定标准、受案范围、审查标准和法律适用问题。
围绕新《行政诉讼法》对判决种类的完善，学界对不同判决种类的适用条件、审理标准等重点问题展开了讨论。如何海波探讨了明显不当行政行为的司法审查问题。《论行政诉讼中的确认无效判决》《行政程序违法的司法审查标准》《论行政诉讼补救判决的适用条件》等文章对程序违法、确认无效、补救等判决的适用条件、审判标准进行了研究。
三、研究特征
本文仅梳理了2016年学界研究中的一些新情况、新问题和新观点，值得盘点、介绍的研究成果不止于此。总体而言，2016年行政法学研究呈现出以下特征：第一，选题紧密结合法治实践，为推进依法治国进程、法治政府建设提供了理论支持。2016年，学界对行政决策、行政程序立法、政府信息公开、行政公益诉讼、公私合作、法治政府评估、共享经济的法律规制等现实问题给予了高度关注。这些选题抓住并回应了在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整背景下法治实践的重点和热点问题，具有鲜明的问题意识和目标导向。
第二，案例研究方法的运用明显增多，反映出大数据时代行政法学研究方法的变化。2016年，在对行政法基本原则、信息公开、公益诉讼，特别是对新《行政诉讼法》相关规定理解与适用的研究中，大量文章都通过个案或群案研究的方式展开论证。仅针对陆红霞案，就有3篇发表在法学类核心期刊中的论文对其进行了讨论。案例研究的方法使得文章表述更为直观、说理更为感性，对个案背后法律规定乃至整个制度的认识更为准确深刻。此外，截至2016年底，最高人民法院共发布了12件行政法指导性案例。有学者结合行政法指导性案例，专门对指导性案例制度进行深入研究，并对我国指导性案例制度的发展、完善提出了建设性意见。
第三，理论研究不断深化，促进了理论创新与繁荣发展。2016年，学界对重大理论和制度的考察与研究不断深化，讨论触及关键问题，形成了观点交锋，推动了理论研究的繁荣发展。例如，学界对行政决策法治化的研究不断深入，除了在制度层面讨论健全依法决策程序机制外，还尝试从根本上厘清行政决策的性质及其在行政法概念体系中的定位，探究行政决策法治化在理论上和制度上出现障碍的原因。再如，在对不确定法律概念的研究中，学者对不确定法律概念是否应当接受全面的司法审查问题形成了针锋相对的观点，使学界对问题的研究角度更加多元、认识更为全面，进一步激发了学界在这一领域进行广泛深入探索的热情。
四、结语
习近平指出，一个没有繁荣的哲学社会科学的国家不可能走在世界前列。面对到2020年全面建成小康社会、基本建成法治政府的重要任务，面对因社会利益多元、价值多样而导致的不断加剧的社会矛盾与冲突，面对法治政府建设过程中遇到的困难和挑战，行政法学界需要立足社会现实、关注法治实践，不断推进理论发展，努力在有关依法治国的重点研究领域取得新突破，用理论创新引领制度创新，用制度创新推进重大改革。