张伟：监察体制改革背景下检察机关的机遇、挑战和出路 | 法宝专题
【作者】张伟（管理学博士，北京市朝阳区人民检察院检察管理监督部检察官）
【来源】《湖北警官学院学报》2018年第1期、北大法宝法学期刊数据库。因篇幅较长，已略去原文注释，建议登录北大法宝法学期刊库阅读原文。
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内容提要：监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权整合至监察委员会，直接在体制层面带来检察职权的重新配置。对检察机关而言，这一权力调整将直接影响检察权力运行的方式和效果。侦查权的剥离将促使检察权向法律监督的司法本位回归，因而构成未来提升检察公信力的机遇；检察机关在监察体制改革中的挑战并非其侦查权的剥离，而是长期以来的侦查中心主义痼疾，监察体制改革有可能强化侦查中心主义的逻辑。为此，有必要确保监察体制改革在法治的轨道上展开，并利用以审判为中心的诉讼制度改革“驯化”侦查中心主义，才是未来检察机关法律监督的出路。
关键词：监察体制改革；侦查中心主义；法律监督；司法审查；以审判为中心
目次
引言
一、监察体制改革与检察机关的法律监督地位
二、监察体制改革与检察权力运行：以正当程序为视角
三、监察体制改革与检察机关的挑战：“侦查中心主义”的老问题
四、结语：以法治原则回应挑战
引言
2016年10月，在以全面从严治党为主题的中共十八届六中全会闭幕不久，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在试点地区设立监察委员会，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，监察体制改革正式启动。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于在北京山西浙江开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了监察体制改革试点工作的具体内容。
《决定》包括三部分内容：一是关于监察职权的规定；二是监察工作的程序和处置措施；三是调整和暂时停止有关现行法律的适用。其中，尤其引人瞩目的是监察委员会的监察职权，即“将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。从《决定》关于监察职权的设计来看，监察委员会将获得现行体制下检察机关的职务犯罪侦查权。而从检察制度的原理出发，职务犯罪侦查权并不必然是检察机关不可分离的一部分，我国香港地区、新加坡的廉政机构可谓与检察机关分立运行且权威、高效的重要例证。但在大陆法系，职务犯罪案件由检察机关办理属于通例。就我国的情形而言，职务犯罪侦查职能不仅一直是人民检察体制的组成部分，而且被视为检察机关的“拳头”。可以说，职务犯罪侦查之于检察机关的地位和重要性不言而喻。所以，监察体制改革对检察机关职务犯罪侦查职能的整合将直接导致检察机关职权的调整和重新配置。更加重要的是，监察体制改革虽然整合的是行政监察与职务犯罪侦查职能，但由于人民检察制度是我国司法制度的重要构成之一，也是人民代表大会制度的重要内容，而人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度，所以监察体制改革也必将导致现行政治体制的重大变革。随之而来的问题则是，如果说监察体制改革不仅导致检察机关职权的调整和重新配置，那么这一改革对检察机关意味着什么？鉴于职务犯罪侦查权在检察职权中的重要性，将这部分职权配置给新设立的监察委员会，是否将导致现行检察机关宪法定位的重大变更？或者说检察机关还能否保持其法律监督机关的宪法地位？在监察体制改革这一全新且重要的背景下，检察机关法律地位和作用的发挥是否存在机遇，抑或面临哪些挑战？检察机关又该如何回应？这不仅是检察机关必须直面的问题，更是监察体制改革、以审判为中心的诉讼制度改革所无法回避的问题。
从《决定》本身以及监察体制改革的宗旨出发，笔者认为，监察体制改革虽然会带来检察机关职务犯罪侦查权的剥离，但目前尚难以得出检察机关宪法上的法律监督地位将发生根本改变的结论。而随着职务犯罪侦查权的剥离，基于正当法律程序原则，检察机关能够更加中立地处于司法审查者的地位，从而至少在理论上更符合程序正义并更有司法公信力。监察体制改革背景下检察机关面临的最大挑战与其说是职务犯罪侦查权的移转，毋宁说是一直以来的侦查中心主义“幽灵”：侦查中心主义虽然是当前以审判为中心的诉讼制度改革的对象，但监察体制改革有可能进一步强化侦查中心主义的体制性弊病，从而使检察机关的法律监督作用难以有效发挥。为有效回应这一挑战，有必要一方面坚持监察改革的法治化、规范化，一方面继续深入推进以审判为中心的诉讼制度改革。
一、监察体制改革与检察机关的法律监督地位
有意见认为，监察体制改革将原本属于检察机关的职务犯罪侦查权整合至新组建的监察委员会，在宏观上将导致检察机关宪法定位及检察权力属性需要重新厘清。其理由是，职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力。其通过对公职人员职务犯罪的查处，促进公职人员依法行政和公正司法，保障国家法律统一正确实施，最具有直接的公权力指向性和对公权力的监督制约性，是我国宪法把检察机关定位为国家法律监督机关的主要根据和重要支撑。监察委员会取得职务犯罪侦查权，再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权，实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权，从而在事实上取代检察机关，成为真正意义上的法律监督机关。
本文认为，这种认识是值得商榷的。虽然监察体制改革是涉及宪法层面的改革，但目前尚无迹象表明这一改革将改变检察机关的法律监督地位。而且检察机关作为法律监督机关，其内涵显然也远远超出职务犯罪侦查权的范围。当下一系列法律修正案以及相关法律草案的修改建议表明，检察机关的法律监督权还有进一步巩固和加强的趋势。
首先，从形式上看，尚无迹象表明监察体制改革将导致检察机关作为法律监督机关的宪法地位发生改变。《宪法》第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法根据，法律监督机关因此而成为检察机关的宪法地位。监察体制改革实质上改革的是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要内容，亦即监察体制改革属于宪制层面的政治体制改革。按照试点方案推断，将来国家层面的监察委员会将成为全国人民代表大会选举产生的与国务院、检察院、法院平行的国家机关，即“一府两院一委”。华东政法大学童之伟教授指出，这是“动了人民代表大会制度和宪法的根本”。固然如此，但我们并不能由此得出结论，说检察机关宪法上的法律监督机关地位将被监察委员会取代。根据《决定》，实行监察体制改革，设立监察委员会，目的在于“建立集中统一、权威高效的监察体系”；从权限上看，监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”；至少从形式上看，检察机关、审判机关、监察机关将成为人民代表大会选举产生的和行政机关并列的国家机关。检察机关的职权范围在移转职务犯罪侦查权之后依然具有相当的独立性。监察机关的工作内容和权限与检察机关的法律监督地位并不存在必然冲突和矛盾。特别是作为司法机关之必要构成部分，监察机关的监察职能在狭义的理解下显然以司法机关独立行使司法职权为其固有边界，故在检察机关依然存在的法制前提下，目前还没有根据表明其法律监督机关的宪法定位将发生变化。
其次，基于职务犯罪侦查权由检察机关移转至监察委员会，进而认为检察机关的法律监督机关地位在实质上被取代，显然是对检察权（法律监督权）的理解存在偏差。应该说，检察权或者说检察机关的法律监督权的内涵具有模糊性，对其实质意义依然存在众多认识分歧。但不论对法律监督权的意义作何种理解，其内涵显然远远大于职务犯罪侦查权的范围。更不用说在检察机关的职权配置中，职务犯罪侦查权并不是检察机关的必然职权配置。如果因职务犯罪侦查权的移转而认为检察机关的法律监督机关地位被监察委员会取代，则不仅在检察权的理解上以偏概全（将检察权实质上等同于职务犯罪侦查权，或者认为职务犯罪侦查权是检察权的根本支柱），而且几乎完全掩盖了检察机关赖以存在的司法权属性。本文认为，检察权或者说法律监督权从具体的职权配置和实际权力运行着眼，实质上就是诉讼监督权。检察权是体现在诉讼过程中的权力。诉讼即是监督：诉讼是形式、工具，监督则为其目的、本质，而且不以刑事诉讼为限（目前虽以刑事诉讼为主，但已经正式扩展至民事、行政公益诉讼）。诉讼监督权作为检察权或法律监督权的核心和实质内涵，即存在于诉讼过程，以诉讼为形式和工具，以监督为权力行使之目的。这也是检察机关作为司法机关的根本属性。显然，监察体制改革对检察机关的这一司法权力属性并无影响。
最后，从实际立法情况来看，检察机关的法律监督地位似乎也有进一步巩固和强化的迹象。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，全面赋予检察机关提起公益诉讼的权力。从修改内容来看，检察机关的诉讼监督权的属性更为凸显。此外，已经公开征求意见的《人民检察院组织法》（修订草案）第2条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，依法行使检察权。第3条规定：人民检察院的任务是通过行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，依法监督国家机关及其工作人员行使职权，保障国家法律正确实施，维护社会公共利益，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威。这些关于人民检察院性质和任务的规定也与《宪法》以及现行《人民检察院组织法》的规定一致。这进一步表明检察机关的法律监督地位并不会因为监察体制改革而发生实质性变化。
二、监察体制改革与检察权力运行：以正当程序为视角
如果说职务犯罪侦查权的剥离并不必然意味着检察机关法律监督的宪法定位的变化，那么监察体制改革对检察机关的影响究竟是什么？本文认为，对检察机关而言，监察体制改革机遇和挑战并存。
一般而言，国家机关本来享有的权力转移至其他机关，则意味着该机关某种重要性的下降，甚至是有“存在必要性”的疑问。何以向来被视为检察机关不可或缺、至关重要的职务犯罪侦查权的移转反而成为检察机关的某种机遇？这里所谓的“机遇”是从检察机关的基本制度原理角度而言的。简言之，检察机关自始即处于中立的监督者地位，这也是其司法属性的根本；也正是基于其监督者地位，对检察机关自身的监督从来都伴随着检察机关的制度发展始终。从正当程序的基本内涵出发，“任何人不得作为自己案件的法官”是一个基本要求。但在职务犯罪侦查权配属检察机关的制度下，在职务犯罪案件的诉讼过程中，检察机关不得不面临“既是运动员又是裁判员”的正当性拷问。这并不仅限于原理层面，而且也有实践的反向明证。当然，我们并不否认检察机关在绝大部分职务犯罪案件的处理过程中可以做到客观公正；现有的若干制度设计，如逮捕案件上提一级等也体现了检察机关对自身监督的高度重视。但这些针对自身的监督设计形式大于实质，也不能有效回应质疑。所以，职务犯罪侦查权的剥离至少可以使检察机关处于更为中立的司法审查机关的位置，而这也正是检察机关的“监督主业”。
一方面，职务犯罪侦查权的剥离使检察机关处于更加中立的司法审查地位，检察权的运行更加符合正当程序，有助于提升检察公信力。在制度起源上，检察机关自始就处于监督者的位置。现代的检察制度发端于法国大革命，确立于1808年拿破仑治罪法典。创立检察制度的主要目的即废除当时的纠问制诉讼制度，通过诉讼上的分权，以法官和检察官相互节制的方法，保障刑事司法权的客观性和正确性。此外，检察机关的另一功能为监督警察活动的合法性。通过对法院和警察的双向监督，检察机关进而捍卫法律，使法治的精神贯穿于刑事诉讼程序始终，即维护法制的统一。从检察制度创设的历史来看，检察机关着眼于“国家权力之双重控制”，在刑事诉讼中处于中立的监督者地位。对法院和警察的监督当然是出于对其权力的不信任，但检察机关也面临同样的问题，即检察机关自身如何对造成法院和警察滥权的弊病“免疫”的问题。所以，解决检察机关自身的监督问题始终是检察制度设计的重要环节。不过，一直以来，职务犯罪侦查权是我国检察职权的重要组成部分。职务犯罪案件的侦查以及审查起诉均由检察机关负责，也就使检察机关事实上处于自我审查和自我监督的境地。从正当程序之“任何人不得担任自己案件的法官”出发，检察机关在职务犯罪案件的办理过程中实质上扮演的正是“自己案件的法官”的角色，因而在理论上必然面临正当性的质疑。职务犯罪侦查权的移转恰恰可以化解这种质疑，从而在所有类别的案件中彻底摆脱侦查活动的束缚，并以中立的司法审查有效履行其作为诉讼监督者对侦查活动的监督。由此，检察权力的运行更符合正当程序原则的要求，其决定更具公信力。
另一方面，从监察体制改革的动因着眼，职务犯罪侦查权从检察机关剥离也具有现实背景，这也是目前检察机关对职务犯罪案件的自我监督的体制性困境。出于自身监督的需要，目前检察机关在职务犯罪侦查过程中的监督制约机制不可谓不健全：如内部一般由不同的主管检察长分管职务犯罪侦查和侦查监督，侦查监督部门对职务犯罪侦查部门的侦查活动进行同级审查；外部还有审查逮捕案件上提一级、人民监督员制度等。但难以否认的是，现有的监督模式“本质是同体监督”，也“无法回答检察机关对自身行使侦查权如何实现有效监督的问题”。目前的检察自我监督实际上难以保证反腐败司法的公正性，并由此带来检察公信力的缺失。因此，监察体制改革整合检察机关的职务犯罪侦查权，既是从体制上回应现有检察监督的制度困境，也是反腐败刑事司法在法治轨道上运行的应有之义。
总之，对检察机关而言，职务犯罪侦查权的剥离在理论上和实际中都能解决长期以来自我监督的体制性困境，使自身处在更加中立的司法审查地位。因为中立，所以更加程序正当；因为程序正当，其司法公信力也就具有更加坚实的根基。
三、监察体制改革与检察机关的挑战：“侦查中心主义”的老问题
由于职务犯罪侦查权的剥离，检察机关得以回归司法审查本位和监督主业。未来检察权规范、高效、权威运行的前景值得期待。但不可否认，监察体制改革事实上必将给检察机关带来挑战。需要明确的是，这种挑战具体意味着什么？
有意见认为，缺乏职务犯罪侦查权，检察机关的监督主业在实践中将遭遇无效的尴尬境地。笔者认为这种担忧虽然不无道理，但这还不是检察机关最主要的挑战。之所以不无道理，是因为长期以来检察机关法律监督的实际效果似乎是以其职务犯罪侦查权为基础的。如果没有职务犯罪侦查权，法律监督权将成为无源之水、无本之木，势必难以顺利开展。对检察机关的监督对象而言，职务犯罪侦查权似乎是一种潜在的威慑，能够确保检察机关法律监督的实际效果。不过必须指出的是，这种意见似乎未能把握检察监督的核心内涵。如果将检察机关的法律监督定位为诉讼监督这个核心，则法律监督的效果与职务犯罪侦查权的有无之间并不存在必然联系。当下检察监督的实际困境形成有多方面的原因，显然也不仅仅是职务犯罪侦查权有无的问题。缺乏职务犯罪侦查权导致检察机关法律监督可能难以开展的担忧实际上还是某种意义上的“侦查权至上”的思维迷信和盲目依赖。
然而，上述颇具代表性的担忧所反映出的“侦查权至上”的迷信和依赖，恰恰从另一个方面揭示了监察体制改革带给检察机关的最大挑战正是侦查中心主义的老问题，这也是当前以审判为中心的诉讼制度改革的对象。
以审判为中心的诉讼制度改革由党的十八届四中全会正式提出，主要意图在于突出审判程序在刑事诉讼中的中心地位，强调所有定罪的事实和证据都要经过法庭上的举证、质证和辩论，裁判理由形成于法庭，将侦查、审查起诉的证据标准统一到法院裁判的标准上，确保侦查和审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。以审判为中心的诉讼制度改革针对的正是当前以侦查为中心的刑事诉讼构造。所谓“以侦查为中心”，就是侦查程序在整个刑事诉讼中居于中心地位，侦查机关收集的证据以及所认定的案件事实既是公诉机关提起公诉的依据，也是法院作出裁判的依据。法庭审判无非是对侦查结论的审查和确认过程，失去了对案件事实的再审查判断能力。
笔者认为，上述以侦查为中心的刑事诉讼构造（侦查中心主义）才是检察机关在职务犯罪侦查权剥离之后面临的最大挑战。因为即便职务犯罪侦查权在手，检察机关一直以来也并没有藉此有效监督侦查机关的侦查活动，反而强化了侦查中心主义的诉讼构造。不过，职务犯罪侦查权虽然不能成为法律监督权的基 55 38964 55 21646 0 0 9588 0 0:00:04 0:00:02 0:00:02 9586石，但至少在现实意义上可以作为检察机关掌握的某种潜在威慑性力量，从而成为实际制约侦查机关的“工具”。但监察体制改革之后，监察委员会作为今后职务犯罪侦查的主导机关，在“监察全覆盖”的改革光环之下，势必继续强化侦查中心主义。在此形势之下，检察机关法律监督机关的实际作用和效果令人堪忧。
第一，对于侦查中心主义的形成，检察机关事实上起到了某种强化作用。陈瑞华教授指出，检察机关拥有的批捕权和公诉权固然对侦查机关的侦查活动能够起到一定程度的制约，但作为国家公诉机关，检察机关对侦查机关报捕案件和移送审查起诉案件的审查更多是从保证公诉质量的角度进行的，而不可能站在完全中立的角度，兼顾和平衡侦查机关与嫌疑人的利益。这就十分容易造成对侦查机关侦查质量的过分迁就。此外，检察机关的公诉主张通常体现的是侦查机关的侦查结论。在接过侦查机关的“接力棒”后，利用强大的抗诉权力，检察机关可以对法院的审判施加强大的压力和影响，迫使其接受侦查机关得出的结论。因此，检察机关享有的强大公诉资源对侦查中心主义的构造具有较大的强化作用。
第二，检察机关对侦查机关的实际监督效果不佳。如果检察机关能够有效发挥其监督制约侦查机关的功能，也就不存在以审判为中心的诉讼制度改革。这里的侦查机关既包括公安机关，也包括检察机关的自侦部门。《刑事诉讼法》要求的检警关系是相互配合、相互制约，但实践中往往演变为有配合少制约甚至无制约，纠正违法、检察建议等具体监督手段形式意义大于实质作用。对自侦部门的监督向来是检察机关自我监督机制的重要部分，但由于身处同一单位、同一系统，实际的监督效果可想而知。近年来公开的多起冤错案中也不难发现检察机关对侦查机关的侦查监督乏力以及监督防线失守的窘境。
第三，监察体制改革赋予监察委员会职务犯罪侦查权，可能使其成为强大的侦查机关，检察机关可能难以实际监督制约。有一种意见认为，监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，监察机关不属于侦查机关，监察机关的调查不是侦查。字面上，“调查”当然不同于“侦查”，但在全国人大常委会关于开展国家监察体制改革的决定中，监察委员会的调查所针对的正是职务违法犯罪行为，其所采取的措施也与改革前检察机关的侦查手段高度重合，而且试点地区所调整或暂时停止实施的《刑事诉讼法》内容主要是检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。在这样的背景下，坚持认为监察委员会的调查不是侦查，并不是实事求是的认识。根据《决定》，监察委员会“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，也从侧面表明监察委员会在案件移送起诉之前的行为实际上就是侦查行为。所以，监察委员会获得职务犯罪侦查权，势必成为新的强势侦查机关。对公安机关和转隶之前的自侦部门尚且监督实效不佳，检察机关的公职人员本身又是监察委员会的监察对象，可以想象，检察机关又如何能对监察委员会的侦查起到实际的监督制约作用。
也就是说，监察委员会获得原来检察机关所拥有的侦查权，将打破现行刑事诉讼既有的权力平衡。通过进一步加强侦查机关的权能，检察机关（甚至加上法院）将不得不继续处于相对弱势的地位，以审判为中心的诉讼制度改革形势将更加严峻。
四、结语：以法治原则回应挑战
通过以上分析可以看出，对检察机关而言，监察体制改革既是未来法律监督的重要机遇，也是相当的挑战。特别是面对侦查中心主义有可能继续强化的隐忧，检察机关法律监督的出路在哪里，又应该如何回应？
应当明确，回应监察体制改革对检察机关法律监督的挑战，必须立足于法治原则。依法治国不仅是宪法确立的基本方略，也是现代国家治理的唯一选项。不论是监察体制改革还是检察机关的法律监督，都必须在法治轨道上展开。显然，这并非是检察机关“一个人的战斗”，而是一项综合性、系统性工程。如果仅仅将其视为检察机关本身的任务，显然也是检察机关所不可承受之重。简言之，回应监察体制改革之于检察机关的挑战，以法治为准绳，大致可以针对监察机关和检察机关分别着手：
一方面，必须以法治的原则和精神推进监察体制改革，有效规范监察。这不仅要求将正当法律程序原则作为监察立法和监察工作的基本遵循，而且新的监察体制设计应在整体上符合社会的法治预期。监察体制改革背景下的监察法修改以及监察工作程序的设计属于反腐败国家立法，并为监察机关依法履职提供法治依据，显然并不存在排除正当程序原则适用的适当根据。不论是违纪性质的调查还是涉嫌职务违法犯罪的调查，都是有可能给被监察对象带来“不利”影响的重要决定。应充分保障监察对象的基本权利，特别要保障涉嫌职务违法犯罪的监察对象的辩护权利。现有的刑事诉讼关于职务犯罪的调查程序同样是经过实践证明的行之有效的制度设计。即便考虑到监察体制改革的特殊性，未来的监察体制设计，特别是关于职务违法犯罪的调查程序及其处置措施也不应距离改革前的相关制度太远甚至退步。监察体制改革虽然是政治体制的重大变革，但这并不意味着相关的制度设计必须另起炉灶，而应沿着原有成熟的反腐败工作机制继续前进。
另一方面，检察机关要把握此次改革契机，深入推进以审判为中心的诉讼制度改革，有效监督制约包括监察机关在内的全部侦查机关。显而易见的是，只要目前以侦查为中心的诉讼构造继续维持，以审判为中心的改革设想就不可能顺利实现。这就必然要求检察机关在审前程序中发挥决定性作用。能否说服法庭采纳自己认定的事实，成功指控犯罪，取决于基础工作——通过侦查活动收集的证据是否经得起庭审的考验，实际上取决于检察机关在制约侦查机关、控制侦查质量上是否发挥了决定性作用，确保侦查活动服从和服务于审判的需要。要实现这一目标，就必须确保检察机关对侦查活动施加有效控制，使之满足公诉的需要。长远来看，应当推动立法，明确公诉引导侦查的法律地位、效力、方式和程序，并探索建立检察机关对侦查活动的同步审查机制，打破侦查程序的封闭性，确保侦查活动向检察机关开放，以便其及时有效获得侦查信息。此外，还必须增强检察机关对违法、消极侦查的制约和惩戒力量。如果侦查人员拒不听从检察官的指引意见，违法取证或者消极侦查，而检察机关对此也无可奈何，就很难确保侦查活动不偏离审判的需要。因此，十分有必要赋予检察机关一定的刚性监督措施，以制约违法或消极侦查行为。
在监察体制改革中，检察机关在某种意义上属于被动放权。其职务犯罪侦查权的移转既在宏观上有利于检察机关回归其司法监督本位，同时也存在进一步强化侦查中心主义的隐忧。面对侦查中心主义的挑战，因应之道不应局限于检察机关本身，重点还在于从体制上健全对侦查机关的制约。检察机关也应该把握以审判为中心的诉讼制度改革契机，充分发掘法律监督机关的制度潜力，以有效约束侦查机关。