秦天宝 | 生物安全视角下《野生动物保护法》的修订：逻辑起点、类型化方法及主要建议 | 中国政法大学学报202003
内容提要：对《野生动物保护法》进行修订是我国从生物安全视角进行源头控制的重要举措。《野生动物保护法》相关争议由来已久、牵扯复杂，其修法的进路需要经历从“认识论—方法论—实践论”的逻辑证成。在认识论维度，以人与自然生命共同体为逻辑起点，确立“大保护”、“大安全”的理念；在方法论维度，确立与野生动物保护问题最为契合的类型化方法，在纵向层面定位野生动物的法律边界，在横向层面分析野生动物法律调整的准确指向；回归到法律修订的实践维度，结合立法、执法不同层面的法律问题，围绕适用范围、分级体系、食用规制、其他利用途径规制及人工繁育产业的出路等不同问题，分类施策以精准提出修法建议。关键词：生物安全；野生动物保护；类型化；法律修订
2020年2月10日，全国人大常委会法工委在回应疫情防控相关法律问题时表示已经部署启动野生动物保护法的修改工作，拟将修改《野生动物保护法》增加列入常委会今年的立法工作计划，并加快动物防疫法等法律的修改进程。实际上，这部颁布于1988年的《野生动物保护法》在2016年经过了一次修订。该次修订确立了保护优先、规范利用、严格管理的原则，从猎捕、交易、利用、运输、食用野生动物的各个环节作了严格规范，特别是针对滥食野生动物等突出问题，建立了一系列科学、合理的制度。但考察2016年《野生动物保护法》立法目的和宗旨以及野生动物适用范围、名录、禁食范围等具体规定，可以发现，虽然它在很大程度上缓解了以往野生动物“重利用，轻保护”的局面，但还是为野生动物利用留出了足够的盘桓空间，更没有对保护和利用的主要矛盾规划出清晰的调整方向。
疫情之下，全面禁食甚至全面禁用野生动物的呼声日益高涨。但是，我们必须认清这一问题只是野生动物保护实践中长期矛盾的又一次集中显现。鉴于此，《野生动物保护法》的未来修订方向应突破“头痛医头脚痛医脚”的线性程式，应从更为宏观背景理性认识现存问题的本质，并以类型化的方法回应相关争议问题，才能提出精确的修法建议。
野生动物的食用和其他利用，本质上体现了人类对自然、特别是自然资源的认识和理解。而这种认识是野生动物保护法律应对的逻辑起点。从这一角度出发，应结合时代条件把握人与自然关系认知的最新发展，并以此为基础定位野生动物保护，并确定法律规制调整的方向。
（一）人与自然关系认识论的时代选择——人与自然生命共同体
从某种意义上来说，人类文明发展史就是一部人类和自然（包括野生动物）的互动史，人类对于人和自然关系的思考和辩论从来没有停止。在这样的背景下，近现代理论界逐渐形成了人类中心主义和生态中心主义两种对立的认识观。
人类中心主义主张建立一个以人的内在价值为标准，人的利益需求为目的的属人世界。人类中心论曾伴随工业社会发展而风靡，但其理论本质存在缺陷。首先，在人为主体自然界为客体的二元对立场域，人人与自然处于相互斗争、相互否定的状态，彼此承受的损耗不断增长。其次，人类对自然的态度经历了“崇拜—敬畏—祛魅”的过程，但认知的变化并不等于认知能力的提升，人类无法完全和彻底掌握自然界变化规律，也无法做出预测反应。最后，自然过渡为工具理性的对象，也使人类自身异化为受物欲支配的动物。在这一过程中，人类丧失的不仅是理性，还有道德的边界。随着全球性生态危机的蔓延，生态中心论开始兴起。生态中心主义认为自然界是封闭的完整系统，具有先验统一的内在价值和运行规律，系统内所有部分享有同等地位和权利，并承担相应道德义务。生态中心论始终站在批判立场，造成其价值性存在局限。首先，在系统内所有自然要素根据特性承担不同功能，人类以先天智力优势掌握最突出的认识和改造自然的能力，理应处于主体地位，机械地将人类与其他自然要素混为一谈，是对人类价值的矮化。其次，生态危机的出现早于人类文明诞生。生态中心论罔顾历史规律，将生态问题抽象为价值观争议，设立形而上的道德标准，是对人与自然关系的割裂。最后，生态中心论抱持反科技的观点，是对人类生存权和发展权的剥夺。世界各国发展程度存在差异，限制发展会倒逼人类资源分配的进一步失衡，引发资源争夺的风险。
可以发现，人与自然的矛盾从根本立场的对立延展开来在传统生态哲学流派中呈现出不可弥合的态势，亟需一种更高阶的价值形态来修复关系。由此，“人与自然生命共同体”理念应运而生。人与自然生命共同体理念由习近平同志在“十九大”报告中提出，其主张人与自然是共生共存、休戚与共的有机整体，而这一整体是人类认识世界、改造世界的基础和起点。相比于传统生态哲学流派，生命共同体理念有以下优势：第一，生命共同体理念克服了人与自然二元对立的割裂立场。人类的诞生源于自然界，发展依赖于自然界，活动反馈于自然界，人类作为自然界中不可割裂的一部分，同时对其他部分和整体产生巨大影响。由此可见，人类与自然界具有高度的同一性，人类认识自然、改造自然即为自然界自我进化过程中的手段，人类发展的理性选择即为自然的价值取向，人类对自然界的损耗即其变化的成本，基于此，人与自然辩证统一的关系得以确立。第二，生命共同体理念把握人与自然动态平衡的发展规律。生命共同体理念继承了唯物辩证法的基本逻辑，其内涵是指在自然界的统一整体内，人类与其他自然因素的互动符合对立统一的基本规律，具体表现为人类在不同领域不同阶段根据现实情况调整发展方式，以维持生命共同体波浪式前进的发展状态。第三，生命共同体理念提出了整体系统的认识观。在自然界的生命共同体中，人类和山水田林湖同样代表着具有多样性功能的要素。将这些要素独立于系统之外会使其失去功能价值，将其置于系统之内则通过相互配合作用形成不可分割的联系，将这些联系整合向外即表现为系统的运转机制和发展规律。换言之，人与自然生命共同体的价值向度来源于统一整体内的所有要素的特性和变化，同时也依赖于各要素相互配合协调的基础。
综上所述，人与自然生命共同体理念跨越出传统生态哲学思想流派的藩篱，为人与自然的关系作出了新的诠释，也为遭遇重大生态危机的我们提供了具有现实性的理论指引。
（二）“大保护”观的树立：野生动物保护的新认识维度
在人与自然生命共同体认识论的指引下，野生动物保护需以整体系统的思维方式考虑和解决问题。野生动物与人类社会的联系千丝万缕，野生动物保护应从宏观的面向、相互关联的视角加以考虑。由此，我们需要树立“大保护”的观念来指导未来野生动物保护和《野生动物保护法》的修改工作。所谓“大保护”，就是不能将野生动物保护视为一种简单的科学问题，而是要将其置于更为宏观和整体的经济、社会乃至政治背景之下考虑。
首先，野生动物保护是科学问题。野生动物保护需要遵循基本的科学规律，保护水平的提高离不开科学认知的深入和技术能力的提升。从自然科学的角度看，野生动物保护的基础是野生动物现实状况的考察，其关注的重点囊括了野生动物的种群演变、多样性特征、生理特征、生境选择、活动规律乃至单独物种的行为学和病理学研究，正是这些研究构筑了野生动物实际生存形态的完整图景。从社会科学的角度看，野生动物保护的思想来源于哲学层面的环境伦理、自然价值和生态美学，野生动物保护的社会架构则来源于法学层面的制度建设和立法供给。客观基础与主观设计相互结合，共同支撑着野生动物保护的治理体系，服务于人与自然联系的动态平衡。
其次，野生动物保护是经济问题。经过建国后几十年的发展，我国野生动物产业形成了完整的现代产业体系，主要包括野生动物养殖业、产品加工业、贸易业、观赏旅游业等，已经成为了支撑我国国民经济的基础产业之一。单从野生动物养殖业看，目前我国人工繁育的野生动物品种已有几百种，主要服务于毛皮、药用和食用市场，其自身和带动的产业链条为区域经济发展、提高农民收入做出了巨大贡献。根据数据统计显示，截至2016年年底，全国野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409多万人，年总产值5206多亿元人民币，其中食用动物产业的从业者约626.34万人，创造产值1250.54亿元。既得利益方的形成产生了新的利益诉求，其话语权的增强使得野生动物保护必须考虑相关产业的生存和发展。
再次，野生动物保护是社会问题。由于人类和野生动物在生物特征上的高度相似性，野生动物极易对人类社会产生影响。以野生动物为介质传播的疫情为例，中世纪欧洲爆发的鼠疫（黑死病）带走了2500万多人的生命，造成了劳动力的极端缺乏，动摇了教会的绝对权威，催生了人文主义和宗教改革的产生，对原有的社会结构造成了极大冲击。将目光放回到近现代，19世纪80年代源自于黑猩猩的爱滋病毒和21世纪初源自于蝙蝠的SARS病毒都对后世产生了深远的影响。疫情的爆发是自然界对人类最猛烈的报复之一，是对社会结构的重大检验，也是社会自我反思、自我革新的重要契机。从这一角度看，野生动物保护的价值权衡应重点考量社会效应，并以人类整体利益作为最根本的目的。
最后，野生动物保护问题具有政治属性。由野生动物保护引起的疫情会从不同的维度对政治体制进行检验，折射出政治优势和相对不足，因而带有一定的政治色彩。在这次疫情中，我国的举国体制展现出了强大的政治动员能力，人力资源和医疗资源的统一调配以及从村寨到城市的整体封锁有效地控制了病毒的进一步传播。但相对来说，我国在这场疫情阻击战中也暴露出央地关系、舆情回应、风险控制等方面的不足。每一次的政治“大考”都会对政府公信力、国民信心乃至国家形象造成冲击，这些方面的修补则需要更长的时间。[10]但无疑，这些问题也为未来进一步深化改革指出了方向。
由此可见，野生动物保护已经远远超出科学的范畴，其连带的经济、社会、政治等层面的影响使得此间的利益格局更为复杂。结合人与自然辩证统一关系论看，人类保护野生动物不仅应观察野生动物的自然特性和客观生活状况，更应考察因调整野生动物保护法律而产生的对人类社会各个层面的影响，自人与自然的同一性出发，将保护野生动物的内在旨趣回归到保护人类自身。因此，野生动物保护这一概念的内涵和外延不限于生态保护的范畴，其自身所涉及的多重属性决定了这一子领域处于生态保护领域与经济、社会、政治领域的交汇之处，其所需的法律规制调整应通过不同维度视角的衡量，从而实现局部利益和整体利益的统一。
（三）“大安全”观的引入：野生动物保护的新认识高度
“大保护”是一种理论上的认识维度，从实践看，野生动物不当利用所致新冠病毒肺炎疫情的发展，其影响已经远远超出了野生动物保护或自然生态保护本身，而对普通公众的生命健康、我国的社会稳定和经济发展产生了巨大威胁，甚至波及我国的政治安全。在此背景下，我们需要引入“大安全观”，引入生物安全的理念，把野生动物保护置于公共卫生安全乃至国土安全的高度来对待。
根据我国官方文件的界定，“国家生物安全”是指国家能够有效应对生物因子及相关因素的威胁，确保人民群众生命健康、国家生物资源和生物多样性相对处于没有危险的状态。实际上，伴随着人类社会的演进，生物因子及相关因素带来的安全危害一直是人类面临的巨大挑战，呈现着从简单到复杂、从偶发到频发、防范难度渐次加大的趋向。生物安全概念的内涵与外延在不断地拓展，呈现出一个逐渐丰富的动态过程。
生物安全有两大风险来源：一是自然界形成的生物灾害；二是生物技术迅速发展带来的负面影响。就前一风险来源而言，是有人食用了携带病毒的野生动物，而动物疫情疫病从科学上来说是不可能杜绝的，在这种意义上它更多的是一种天灾。而就后一风险来源而言，主要是生物技术客观上不成熟或者不确定甚至是误用滥用而导致的安全风险，这方面的例子包括有意引种导致外来物种入侵、转基因生物安全、生物恐怖主义等。
随着总体国家安全观形成以及2015年《国家安全法》的出台，我国基本形成了由11种国家安全组成的国家安全体系，但生物安全并没有被涵盖在这11种国家安全之中。这是因为，野生动物自身携带病毒、野生动物利用技术的不确定性和人的滥用、谬用所导致的一系列问题被切割安排在不同的安全领域，分类的散落造成这些具有共同要素的问题缺乏统一的管控思路及安全级别，从而产生巨大的安全隐患。例如，在本次疫情中，虽然野生动物已经被确定为源头，但我们目前依然难以通过技术追溯确定生物体内的病毒到底是原生性还是后天突变、甚至是人工植入。
实际上，生物安全是以野生动物等生物要素为横切面，是对国家安全视阈下的公共卫生安全、生态安全和国土安全等几个主要领域内的风险进行整体系统治理的典型场域；生物安全领域是对原有散落在不同部门子领域的归纳集合，且将随着人类生物科技的进步和认知水平的提高不断扩充范围，这决定了其综合性、跨域性、复杂性的特征。一个有利的因素是，总体国家安全观具有包容性、开放性、动态性，国家安全体系不只涉及上述11种国家安全。《国家安全法》在规定国家安全的领域时也使用了开放式的列举方法，并通过第34条明确国家可以根据经济社会发展和国家发展利益的需要不断完善国家安全的外延。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中提出：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”这一要求表明，野生动物所属的生物安全将成为国家安全体系的最新补充，野生动物问题将被置于国家安全的高度加以审视。
野生动物保护“大保护”、“大安全”观是对疫情背景下野生动物保护相关问题完整图景的理论探析，也是进行《野生动物保护法》修订的认识基础。2019年10月，《生物安全法（草案）》首次提请审议。从已公开的草案信息看，该法调整的范围被分为八大类，其中与野生动物保护直接相关的有防控重大新发突发传染病、动植物疫情和保护生物多样性几个方向。《野生动物保护法》作为生物安全法律体系的重要一环，具有从源头上防控重大公共卫生风险的功能，其修订方向应与生物安全的涵摄内容协调一致。鉴于生物多样性保护是当前《野生动物保护法》的主要立法目的之一，条文内容中已多有规定，下一步的修订应当将防控动植物疫情以及重大新发突发传染病作为主要内容之一。由此，在生物安全的视角下，《野生动物保护法》的修订有了明确定位和清晰进路。
在生物安全观的指引下，我们需要把野生动物保护中存在的问题进行类型化，针对不同类型的问题精准施策。方法论意义上的类型化，其旨趣在于根据特定的标准，厘定不同变量之间的逻辑联系，对不同现象和行为进行识别和区分，对其施以不同的规制手段和强度，以满足整体机制设计的科学性和严密性。回归到野生动物保护的法律调整方面，类型化的方法则需要继承生物安全系统内部的运行规律，在纵向维度对野生动物的法律问题精准定位抽离，在横向维度将《野生动物保护法》的问题类型区分，为其全面、准确地提供调整进路指向。
（一）类型化的必要性和价值性基础
《野生动物保护法》的修订选取类型化的方法不仅在于野生动物作为生物安全问题的网格化理想回应，还在于野生动物保护特性需求与类型化方法论的价值性支撑。
1.野生动物保护特性与类型化方法论的耦合
第一，野生动物保护的跨领域性。在生物安全的语境中，野生动物保护自身的不同功能与众多分属门类兼容联系。作为病毒可能流出的源头，野生动物兼容“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”、“保障实验室生物安全”两个门类。作为生物遗传资源的提供者，野生动物又与“保障我国生物资源”、“保护生物多样性”两个门类相交叉；在生物安全法律体系中，《野生动物保护法》因其公共安全风险源头控制的起点作用和《动物防疫法》、《食品安全法》、《畜牧法》、《突发事件应对法》等法律、法规构建了相互配合的规制防护链条；在总体国家安全体系中，野生动物保护不当引起的社会危机能够迅速扩散到经济、社会、政治等领域，并在不同领域内触发国家安全的警报。以上种种实例已充分证明了野生动物具有突出的多功能属性，该领域的保护活动因而具备强烈的跨领域性。野生动物保护宏观层面的跨领域要求其规制必须和其他兼容领域协调一致，这就使其规制边界趋于模糊化，规制内容设置趋于抽象化，规制体制设计趋于同质化，部门监管职责趋于分散化，在实践层面为野生动物保护的立法、执法工作提高难度。由此，类型化方法可作为恰当回应，在不同的语境下选取不同的理念，化被动为主动，突出野生动物保护跨领域兼容联系的优势，参照相同领域的规则设置并投射在野生动物保护的范围之内汇集，对不同问题分类规制，实现精细立法。
第二，野生动物保护的边界模糊性。与野生动物保护跨领域属性以致宏观层面相关领域边界的模糊性质不同，这里表示的模糊性是野生动物保护微观层面的不确定性，具体表现为客体和内容两个方面。野生动物客体的不确定性表现为在现有规制体系中，野生动物的适用范围界定标准不清，适用范围内分级分类标准不明。法律的适用范围是为法律的统辖领域设定边界，适用范围的外部标准和内部等级设置不清代表着场域内利益衡量的主体和客体的连带失焦，法律规制的正当性与合理性也随之失去基础。野生动物内容的不确定性分布于法律条文的各个方面，集中表现为野生动物保护与利用之间、野生动物食用和其他利用途径之间、野生动物和人工繁育动物之间的规制模糊。立法是对有限社会资源的分配，反映了社会的利益倾向性，法律条文的设置代表着利益衡量和分配的阶段结果，此间模糊性的规制语言为利益相关方留出了妥协空间，但也使整个社会都置于风险之中。在这样的条件下，类型化的调整方法能够为野生动物保护法律规制提供准确的区分手段，针对不同性质的问题分别定位并斩裂敏感问题的妥协空间，驱使法律调整精准完善。
第三，野生动物保护的发展性。对于法律规制的权威性和稳定性来说，野生动物保护法律规制因其挑战对象的发展性而遭受挑战。这里的发展性可分为外源和内源的双重切面，一方面在于野生动物保护需警惕其所联系的生物技术快速发展状态而带来的风险，另一方面在于生物学意义上野生动物的种群数量、栖息地等方面动态变化带来的保护困难。在生物安全观的涵摄下，野生动物保护被赋予了统筹安全和发展的要求，野生动物保护工作中应加强对风险的控制，但必须在科学证据作为基础的判断界限之内。换言之，“一刀切”的控制手段将不被允许，任何对可能存在风险的客体进行全面根除行为将被禁止。原有的野生动物因不同的风险概率而产生不同类别的规制需求，类型化的方法可为其所用。另外，对于野生动物内源发展性的保护问题，类型化的方法也可针对这一特殊现象重新设立分类标准，将难以掌握的分类识别条件替换为其他方面的分类标准，例如，将有准确活动范围、种群数量稳定的野生动物与其他野生动物类型化处理。
2.类型化的价值性基础
第一，类型化的理论价值。从理论层面看，类型化是一种将社会现象或行为分解简化，使之内部联系明晰，结构排列整齐，逻辑覆盖周延的研究方法。在面对复杂性、系统性的社会问题时，类型化的方法论定位使其完全遵照预设的模型范式进行推演，通过部分问题的回答抵达整体规律的揭示，以量变实现了质变。换言之，类型化方法只需要一个步骤，就是将区分的标准从错综的关系中抽离出来，后续的排列解释和规律组合都是基于这一行为的后果延伸，在对问题连续破除抽离后，复杂的综合问题得以呈现出明朗的态势，类型化的框架最终得以构建。就类型化方法论的行为本质进行分析可以看出，类型化有别于完全抽象的概念化和完整描述的具体化，而是将客体中具有共同意义的一部分概念化，这一行为介乎于概念与具体的方法之间，是整体意蕴和个体价值的统一。
回归到野生动物保护的层面，类型化方法论继承了野生动物保护的认识基础人与自然生命共同体理念的指向。生命共同体理念提出了整体系统思维的要求，对应到野生动物保护，即应是在野生动物保护涵摄的大整体之中，各种功能元素由于缺乏有效的指引而散乱分布，彼此纠缠，从而造成了整体的混乱。类型化方法论按照统一思路针对不同问题进行甄别和抽离，混乱的整体状态得以清明，模糊的个体界限得以澄清，众多的单独问题得以解决，被抽离出来的意象按逻辑联系排布围绕着系统核心运转。这是生命共同体理念和类型化方法论的完美匹配，也是野生动物保护法律调整的最终目标。
第二，类型化的目的价值。法律具有目的价值，这一价值一般体现在法律通过社会效应实现其创制和实施时的社会心愿。类型化作为方法论本质并无目的性的价值，但在本文的讨论范围内，类型化因自身的功能特性可以满足野生动物保护的某些社会心愿而获得了附带性的工具价值。首先，类型化有助于野生动物保护法律规则的理解。在野生动物保护类型化的进程中，其价值理念的传播则要依仗法律规则类型化的应用程度。在现实生活中，无论是公民的守法理解还是法官的司法判断，都依赖于法律条文的表述，而类型化则可以通过概念的设置和规范祛除法律表述的笼统性和模糊性。其次，类型化有助于保障野生动物保护法律规则设置的科学性。从利益衡量的角度看，法律是特定利益相关方经历漫长博弈后的妥协结果，由于充斥着主观判断和利益主张，其科学性已无法保证。类型化作为处理复杂矛盾的冰冷理性方法，是避免立法阶段利益主张大于科学判断的上佳手段。最后，类型化有助于野生动物保护整体目标的实现。在现行《野生动物保护法》中，野生动物保护的众多整体目标涵摄不同的子领域，并且不能完全兼容，如果不通过类型化的方法对其进行共性提炼，整个野生动物保护法律规制体系存在着彼此割裂的可能。
第三，类型化的实践价值。野生动物保护是一个错综复杂、牵扯极深的综合问题，其综合性不仅体现在内在种目繁多的调整对象及其内涵外延的复杂联系，还体现在其背后的驱动因素及利益立场。从现实角度出发，自新冠病毒肺炎疫情爆发之后，作为疫情源头的野生动物成为了众矢之的，由于现行立法对于野生动物利用方面的规制存在不足，舆论界出现了很多通过立法全面禁止野生动物利用行为的呼吁，舆论的发酵愈演愈烈，野生动物的保护问题俨然已成为疫情的根本来源。诚然，在现行野生动物保护法律规制体系中除了野生动物保护和利用的矛盾外，法律调整的内容还存在许多问题亟需纠正，但修订一部《野生动物保护法》并不能解除疫情，也不能完全避免下一次疫情的发生。在声势浩大的讨伐声浪中，立法机关应该保持理性，将疫情的整体影响加以类型化的分析，层层抽丝剥茧找到《野生动物保护法》的调整范围，把法律的问题留给法律。在此基础上，应在横向维度对野生动物保护所涉及的问题再次类型化，以实现精准定位、分类解决的目标。在现实世界中回应理性需求，此之谓类型化的实践价值。
（三）我国《野生动物保护法》修订类型化的整脉络
类型化应用于法律修订的模式以对现实法律问题的解决为主要目的，类型化的方法论意义在于辅助解决法律问题。在本文中，出于野生动物保护问题牵连性、复杂性的考虑，类型化重点应用于混乱整体中的抽丝剥茧，将《野生动物保护法》的问题以类型化的方法精准定位，服务于具体法律修订意见的提出，也为揭示《野生动物保护法》在疫情狙击以及生物安全维护中的准确边界。
1.纵向维度的定点抽离：野生动物保护问题的法律边界
社会危机是渐进式社会变迁过程的中断，中断时期的社会形态突出表现为与日常法治秩序不相协调的紊乱状态，这种状态作为突出矛盾的表现形式会对新的法律制度产生需求。2020年爆发的新冠病毒肺炎疫情是一场源自于野生动物利用的社会危机，而这一问题的源头矛盾则表现为野生动物保护和管理的法律制度存在不足。为了解决这一问题，我国首先应对《野生动物保护法》的调整范围进行界定。在类型化处理之前，有必要对考察的社会行为进行范围限缩，本文所考察的重点内容都与新冠病毒肺炎疫情造成的生物安全影响有关，因此，将与生物安全、特别是公共卫生安全所涉及的社会现象和行为作为类型化的逻辑起点。在这一范围内，首先，以生物安全法律体系的统辖范围作为分类标准，划分为法律问题和其他问题。这一区分标准的意义在于明确了法律调整的边界。在疫情爆发的特殊时期，受疫情影响的社会事件指数倍地增长，社会局部进入失序状态，公众对于相关领域规制的需求趋于旺盛，“口头立法”、“网络立法”之风兴起，这对于法律的权威性有所损害。另外，立法是一项精细度极高的技术性工作，虽然其具有回应社会规制需求的功能，但危机时期的大部分建议都能通过社会的自我消解功能调适，泛滥的信息流堵塞了立法程序的信息接口，反倒对修法不利。其次，在生物安全法律体系的统辖范围内，以从事野生动物保护及相关活动为区分标准，划分为野生动物保护法律规制体系与其他门类法律、法规。在生物安全法律体系的系统链条中，各部门法律、法规目标一致，相互配合已形成了良好的互动。这一划分的意义在于面对仍在肆虐的疫情，各部门法律、法规应加强对自己统辖范围内的规制，确定《野生动物保护法》的源头控制职责，《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的中游控制职责，《刑法》等法律、法规的下游控制职责，各司其职，类型化施策。最后，在野生动物保护法律规制体系的范围内，以“源头控制”的功能定位作为区分标准，划分为《野生动物保护法》和其他法律、法规。《野生动物保护法》的准确调整边界得以确立，源头控制的特殊功能属性将成为其下一步修法的重点依照。
2.横向维度的精准分类：《野生动物保护法》修订的方向
根据《野生动物保护法》规定的适用范围为区分标准，将野生动物划分为受法律管理保护的野生动物和其他野生动物。根据一般科学理解，野生动物是指没有被人类驯化且生活在自然状态中的动物，这与现行法律中的定义有所出入。我国《野生动物保护法》第2条第2款规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”从人与自然生命共同体理念看，人类应对其他要素的行为随时做出动态回馈，以保持互相平衡的状态。《野生动物保护法》放弃对一部分自然要素的影响手段，会导致我们对部分野生动物无法做出预测性的回应。法律设置的不合理，这是我们遭遇疫情的原因之一。另外，从实践角度出发，处在法律调整范围之外的野生动物多番引发全球性的传染病疫情灾害，作为疫情源头控制的《野生动物保护法》有责任也有必要对适用范围进行调整。
根据种群数量本底数据的科学统计为区分标准，将野生动物划分为国家重点保护野生动物，地方重点保护野生动物及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。通过考察分级保护的实效可以看出，在人类行为的直接影响下，野生动物的栖息地选择、食物链构成以及活动规律都遭到了极大破坏，野生动物的种群数量处于急速下降的趋势。据生态环境部和中国科学院于2015年联合发布的中国生物多样性红色名录显示，我国脊椎动物已灭绝4种、野外灭绝3种、区域灭绝10种，2019年12月23日，长江特有物种“长江白鲟”宣告灭绝。人与自然关系生命共同体是普遍联系的统一整体，野生动物种群数量的急速消亡会直接导致生物链的破坏，进而影响生物多样性，最终波及人类社会的各个方面。《野生动物保护法》是一部调整人和人之间关系进而影响人和自然关系的法律，也是一部保护野生动物进而维护人类整体利益的法律。《野生动物保护法》有必要以我国野生动物种群数量的本底数据和受人类行为影响程度重新判断并设计野生动物保护等级，以不同的保护力度及措施实现维护生物多样性和生态平衡的目的。
以是否可利用为划分标准，《野生动物保护法》将野生动物划分为可利用的野生动物和不可利用的野生动物。可利用的价值催生产业的发展，野生动物食用产业在利用产业中常年占据重点份额。通过对现行立法条文考察可以看出，除了国家重点保护野生动物之外的所有野生动物都是可以食用的对象，野生动物食用的风险已被反复证明，此处的法律规制亟需调整。人与自然始终处于互动平衡的历史规律之中，野生动物的保护和利用也不外如是，历史已经多次通过动物疫情的方式提醒我们自然界的报复程度，我们没有理由继续放任野生动物食用产业的野蛮生长，应考虑在立法的层面通过原则性的条款对其进行限制。此外，应对野生动物食用产业进行类型化的甄别，将符合卫生和健康要求的人工繁育企业差别对待。在此疫情爆发的关口，我们应从历史中充分汲取教训，但不能抱有“极端化”、“一刀切”的思维，否则就是将我们从一场危机送往另一场危机之中。
以是否可食用为划分标准，野生动物利用产业又分为野生动物食用产业和其他利用途径野生动物产业。除去野生动物食用产业，野生动物资源的利用仍存在着很多途径，如毛皮、药用、宠物、实验等。根据调查估算，毛皮动物产业从业者约760万人，毛皮产业产值估算约3894.83亿元；药用动物产业的从业者约21.08万人，创造产值约50.27亿元；观赏、宠物类产业的从业者约1.37万人，创造产值约6.52亿元；实验灵长类动物产业直接从业者约2000人，创造产值约4亿元。在这些下游产业之上，还隐藏着完整的野生动物猎捕、运输、销售链条，其间涉及的人数和产值更是无法估算。巨大的市场加上不甚完善的监管立法，极易催生出非法捕猎、违规生产运营、虐待动物等“地下”行为。虽然现无直接证据指向这些产业与本次疫情的爆发存在联系，但历史表明食用并不是野生动物将病毒传播给人类的唯一途径，这些产业的执法监管存在着巨大的缺陷，急需通过法律填补。
以是否符合人工繁育要求为区分标准，将野生动物产业划分为特种养殖产业和其他产业。在《野生动物保护法》的未来修订中，特种养殖产业应作为符合卫生和健康要求的人工繁育企业阶段性存在，最终经过淘汰和进化成为家禽家畜企业，这也是对近来热议的全面禁止食用论的特殊豁免。从文义角度看，全面禁止是生态中心主义的回归，其损害了守法合规野生动物产业的利益。全面禁止不但不能消灭存在的利益空间，而且还极易催使这一产业转入地下而造成更大的风险。从发展角度看，只要经过严格规范的养殖和防疫，在几代之内野生动物就与家养动物无异，家禽家畜都是人类驯养的成功先例。如果把疫情爆发的原因全部推给野生动物食用产业未免对人工繁育和经过严格检疫的相关从业者太不公平，把野生动物相关产业“一刀切”更让人产生“懒政”的怀疑。值得注意的是，特种养殖产业作为可人工繁育野生动物的唯一缺口，值得执法部门对其施加专属的严厉监管措施，这也是未来修法应注重的一点。
在经过全面立体的类型化方法处理后，本文从我国现行《野生动物保护法》中提炼出五个主要方面的问题，分别是野生动物适用范围过窄、分级标准体系设置不合理、野生动物食用产业缺乏规制、其他利用途径产业存在监管风险、人工繁育产业需求重点监管。以下将结合这些问题对《野生动物保护法》的修订提出具体建议。
（一）适用对象的扩充
《野生动物保护法》虽然名称为野生动物，但其适用范围明显有限定，仅指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。此外，《野生动物保护法》第10条又将其保护的野生动物分为三类：（1）国家重点保护野生动物；（2）地方重点保护野生动物；（3）有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，即所谓“三有动物”，三类动物的来源由国务院野生动物保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府通过制定名录的形式加以界定。值得注意的是，《野生动物保护法》第10条只规定了国家重点保护野生动物名录每五年需重新评估的更新时限，但并未将这一时限套用在地方重点保护野生动物名录和“三有”陆生野生动物名录的规定中。
根据初步调查，我们可以发现，重点保护野生动物名录普遍存在着制定年代久远、准入标准模糊的问题。如“三有”野生动物名录自2000年发布以来从未调整，大部分地方重点保护野生动物名录都发布于上世纪90年代，数十年从未更新。在分级名录体系的条款设计中可以看出该体系应符合“国家名录为主，地方名录补充，三有名录兜底”的设想，但缺乏统一强制的更新时间和准入标准，使这一体系失去了其应有效用。以数次疫情爆发的宿主源头蝙蝠为例，蝙蝠广泛分布在我国华北、华南、东南、西南多个省份，却只有湖南（22种）、海南（7种）、吉林（7种）、北京（5种）、天津（1种）五个省份和直辖市将其纳入到了地方重点保护野生动物名录里。另外蝙蝠也同样不在国家重点保护和“三有”野生动物保护名录之内。
因此，一个比较符合逻辑的建议就是，将《野生动物保护法》适用范围扩大到所有的野生动物，而不只是其中一部分，亦即把国家和地方重点保护的野生动物以及三有的陆生野生动物之外的其他野生动物，都纳入到该法的适用范围。相应地，野生动物的定义可以修改为“没有被人类驯化且生活在自然状态中的动物”，即要同时符合两个条件：一个是没有被人类驯化；另一个是生活在自然状态中。
需要注意的是，捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法。现行《野生动物保护法》规定：“珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。”换言之，普通公众所理解的“海鲜”和“河鲜”等水生野生动物，只要不属于珍贵、濒危的水生野生动物，都属于《渔业法》规定的渔业资源，可资利用。修改后的《野生动物保护法》可以延续这一制度设计，并与《渔业法》的修改相衔接。在具体条文上，可以表述为：“野生动物是指没有被人类驯化且生活在自然状态中的动物，但属于《渔业法》规定的渔业资源的除外。”
（二）分级体系的更新与完善
在扩充《野生动物保护法》适用范围的前提下，野生动物分级保护制度需要予以更新和完善。从监管成本的角度考虑，在野生动物适用范围最大程度扩充的情况下，我们不可能对所有的野生动物采取完全相同的保护和管制措施，必须依据新的标准对野生动物进行分类和分级管理。
在新的分级体系中，我们要考虑的核心问题是否保留现有的“三有动物”的概念，即有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。在原有的分级体系中，“三有动物”的存在导致了三种分类区分标准的模糊化。虽然“三有动物”明确提出三种不同价值向度的区分标准，但国家级和地方级保护动物的区分标准未曾标明，矛盾因此产生。分级体系内需要确立统一的划分标准，国家级和地方级保护动物是否同样以“生态、科学、社会价值”为价值尺度进行等级衡量？国家级野生保护动物和“三有动物”都是由国务院相关主管部门制定名录并发布，而地方级野生保护动物则是由省级人民政府制定名录并发布，行政级别的差距是否也决定着保护的力度？此外，在“大保护”观的涵摄下，野生动物保护分级考虑必然内含了生态、科学和社会的价值判断，因此，这一定义的分类没有单独存在的必要。从长远来看，取消“三有动物”这一概念和分类，既符合科学逻辑，也有利于后续执法。但是考虑到贸然取消“三有动物”的概念和相关管制可能带来的执法混乱和成本，我们也可以暂时保留这个概念和分类，然后将其逐步地、分别地吸收到重点保护野生动物和一般保护野生动物中去，以实现最终自然淘汰该分类的目的。
因此，以现行法律的分类体系为基础，在兼顾科学合理性、技术可行性以及社会经济可承受性等因素的基础上，我们建议把野生动物分为五级进行管理：国家重点保护野生动物；地方重点保护野生动物；具有重要的生态、科学、社会价值的陆生动物；一般野生动物；其他野生动物。自一般野生动物等级以上，保护的强度和力度应呈不断加强的趋势。具体而言，对于国家和地方重点保护野生动物以及“三有动物”，法律以积极、主动保护为主；对于一般野生动物，法律以消极保护为主，比如不许虐待、不干扰栖息地等，以实现它们与人类的和谐共处；对于其他野生动物，主要是苍蝇、蚊子、白蚁之类的野生动物，根据目前的科学认知，对其采取无论是上述积极保护还是消极保护都是没有必要的，因此可以通过黑名单的方式将其排除在法律适用范围之外。当然，这种建议更多一种思路、而不是具体的方案。分级体系的具体标准应结合客观的科学数据和实际的社会状况加以确定，并通过技术规范的形式予以呈现。
除了分级体系的构建，我们不能忽略上文中提及的名录更新时效问题。在新的分级体系中，考虑到国家层级与地方层级重点保护野生动物的名录制定程序上具有连续性，因此建议这两种级别的更新频率保持一致，设定为原有时限5年。而针对“三有名录”时，考虑到其设立的最终目的是消除此等级，建议将其更新频率缩短为3年一次，并采取“只出不进”的方针，将名录内已存野生动物逐步添入到其他等级之中。
（三）禁止食用原则的确立
对于野生动物食用方面的利用，应采取分类施策的方法，即确立“全面禁止食用野生动物”的基本原则，同时为以食用为市场的野生动物人工繁育产业留出改良空间。
修法要确立“全面禁止食用野生动物”的基本原则，是因为野生动物作为食品，却是所有野生动物的用途中风险最大、影响最直接的一部分。造成疫病传播的病原体不挑剔宿主，但人类可以挑选食物，在立法层面禁食野生动物即为疫情阻击战中的“斩首”行动。另外，食用野生动物更多的是一种社会陋习。随着我国人民生活水平和社会文明程度的提高，绝大多数野生动物作为日常食物的功能早已消失。食用野生动物大多是小部分人出于猎奇、炫耀或迷信某种功能而进行奢侈消费。由于野生动物食用市场的存在，很多生物已被捕猎至濒临灭绝。如中国本土的穿山甲十年内其种群数量锐减90%，穿山甲在IUCN红色名录中的保护级别已被提升至“极危”。法律条文的原则性条款是从观念到强制制度的转变，也是一部法律的精神内核。确立“全面禁止食用野生动物”的基本原则能够明确《野生动物保护法》的维护生态平衡，建设生态文明的目的，也能作为回应社会需求、引导社会行为的有力象征。
从另一方面看，不宜通过立法将动物食用的口子完全堵死。法律的权威性不在于充分满足舆情，源自于其内在的公众衡量及效率衡量，并通过其外在的强制效力展示。从公正的角度看，对食用野生动物“一刀切”会使原本严格守法的人工繁育产业群体遭受责任之外的巨大损失，只是将立法缺失等方面的责任转嫁到少数群体，这样的举措并不符合法治精神。从效率的角度看，全面禁食野生动物对疫情的帮助微乎其微，其最大功能效用在于一定程度上减少病毒从源头扩散的威胁以及安抚激愤群情，但当前疫情早已度过源头直接传播的时期，群情的激愤源头也不在于立法缺失，而是集体性的情感趋同以及停止疫情损害的热切盼望。可见，“一刀切”并不能解决当前突出的矛盾，会忽视相关产业的合法利益诉求，又会激发新的经济、社会、政治问题的风险，其弊远大于利。
鉴于此，针对是否可以食用野生动物的问题可以明确“野生动物不能吃，能吃的不是野生动物”的思路，在修订《野生动物保护法》适用范围的基础上，全面禁止食用野生动物。亦即除了法律严格限定的例外情况，国家重点保护野生动物、“三有动物”和地方重点保护动物、一般野生动物和法律规定的其他野生动物都属于全面禁食之列，在立法阶段就尽量消除“灰色地带”。同时，建立双重白名单制度。一方面，把通过严格论证和法定程序将符合科学标准的用于食用的人工繁育野生动物，列入特种养殖动物的名录，作为法律规定的例外情况。具体可由国务院补充《国家级畜禽遗传资源保护名录》，采用类似于家禽家畜的方式进行专门化管理；另一方面，就用于食用的人工繁育野生动物的经营者也建立特种养殖动物经营者白名单，只有经过科学认定、严格管理和公众监督的经营者才能进入合法经营名单。该两项名单都应当是正面的、有限的，并要经过较长周期和严格程序才能予以更新和增加。这种把由合法经营者人工繁育的野生动物从“野生动物”中剥离出去，另立新分类的方法，可以使野生动物保护更加名正言顺、也便于社会公众准确理解，更有利于一线执法人员认定和操作，同时也能兼顾到我国一些地区经济发展、传统文化、民族习惯的需要。
这一思路和修改建议，已经在2020年2月24日通过的《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》中得到了体现。未来《野生动物保护法》的修订，应该坚持这一思路，做出更为精细化的制度设计。
（四）其他合法利用的全过程管制
出于风险预防的目的，《野生动物保护法》的修改还应针对野生动物的其他合法利用及其产业施以更全面、更严格的监管措施。
动物疫情疫病转化速度太快，安全威胁太大，能够在短时间内形成触及多领域国家安全红线的综合性社会危机。但也有科学证据显示，食用以外的其他野生动物利用行为，也可能导致动物疫情疫病的传播。所以，我们不得不对每个风险环节加以审视，争取以立法为手段在源头将其控制。野生动物的其他利用途径作为野生动物产业隐藏的“大多数”是野生动物捕杀最重要的源头市场，也是我国境内野生动物种群数量锐减的根本原因，当野生动物全面禁食原则推行开来后，这些市场也就成为了野生动物利用仅剩的下游市场，如果不对其进行严格规制，我国境内的野生动物种群保育仍会面临巨大的威胁。就现有的针对野生动物其他利用途径市场的监管实效看，其最大的隐患在于执法不严，在产业链条的某一环节常会出现用合法的手续掩护非法行为的情况，执法的问题能够投射在立法的缺失，这一领域的风险控制仍需要通过立法修订以保证其实效。
针对这些问题，应在修法时制定野生动物利用产业的全过程管制制度。在交易链条的上游环节加强对非法捕猎行为的打击，建立部门协调机制，创设跨区域联合执法机制，加大巡查力度，防范偷猎风险。在交易链条的中游环节，对运送动物的车辆进行登记核实，日常设卡抽查，未经登记和运送违法违规来源野生动物的车辆实行罚款和永久禁运惩罚。在交易链条的下游环节，加强对野生动物利用企业的监管，定期审查抽查其野生动物产品来源和销售渠道，要求买卖、运输、接收手续完整、齐全，确保其销售制品来源都为依法合规的野生动物人工繁育企业。同时，通过强化野生动物合理经营利用的行政许可和全链条管理，通过提高标准、改善管理方法和措施，包括一些高科技的方法的应用、加强执法监督的力度、同时做到信息公开，接受公众的监督。
（五）人工繁育动物产业的出路
如前所述，在全面禁食野生动物原则确立后，用于食用的人工繁育野生动物企业须通过特种养殖动物的双重白名单认证才可以继续获得特种养殖的资格。这已经是经过多重利益权衡的结果，在面对数次由野生动物食用为源头的疫情爆发后仍能留下行业的存留是小概率的事件。然而存留不是宽恕，这一行业需要进一步监督和引导，更需要最严厉的规制力度。在修法中，应该有意引导这一行业的企业进行自我转型，以实现这一行业的自我淡出。另外，存留这一类型的企业前需要清除积弊，应通过立法修订将野生动物“洗白”行为的隐患彻底铲除。
随着消费者意识的改变，可以预见市场对野生动物食用的需求越来越小，这是驱使微小型企业自我转型的市场动因。首先，在修改《野生动物保护法》之前，主管部门应暂停发放新的野生动物捕猎证、以食品为目的野生动物经营许可证、人工繁育证，对以非食品为目的的经营许可证和人工繁育证提高准入门槛，并以年度定额的形式发放。其次，对现有的野生动物人工繁育企业和经营者进行全面核查，对拥有违法违规现象和记录以及运行能力不符合相关要求的企业撤销许可。最后，加强对野生动物利用企业的管控力度，加强卫生防疫、环境影响评价、消防安全等方面的核查，要求基层执法者将本辖区的野生动物利用企业列为重点管控对象定期检查，建立辖区领导责任制。除此之外，为了避免以捕猎野生动物冒充特种养殖动物的“洗白”行为，也为了降低基层执法者管理辨别的难度，建议对人工繁育的大型动物建立繁育档案和个体数据，对个体经济价值高的动物，要求企业采用DNA标记技术，基层执法者定期收集数据，这些数据加以汇总向社会公开，有利于接受公共监督。如此，通过立法规制倒逼企业承担更多社会责任，也有助于推行这一行业的“供给侧改革”，推动小微企业淡出行业，加强中大型企业审查标准，最终致力于整个行业的安全等级提升。
结语
《野生动物保护法》修订的意义不仅在于立法层面的修补，更在于疫情引发生物安全危机背景下以法律规则制定回应社会危机中凸显的主要矛盾。野生动物保护的出路起于人与自然生命共同体的辩证统一关系，通过对理论逻辑的推演和现实需求的考察最终落在生物安全的视野。《野生动物保护法》在生物安全观的指引下确定与之匹配的修订方向及界限，又以类型化方法论处理复杂的现存问题，得以在立法缺失、立法设置不合理、执法监管不足及缺位等方面找到修法的聚焦点，最终确定有针对性的建议。这是我国对《野生动物保护法》修订的应有程式，也是针对社会危机中具体问题修法进路应有的理性态度。
《中国政法大学学报》2020年第3期要目
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《中国政法大学学报》创办于2007年9月，是由国家教育部主管、中国政法大学主办、《学报》编辑部负责编辑出版的综合性人文社会科学学术刊物。现为双月刊，大16开本，每期160页，逢单月10日出版，设有：“法治文化”、“学术论衡”、“学人讲坛”等栏目。《学报》坚持学术自由、兼容并包的编辑取向，崇尚扎实创新的学风，积极推进学术交流与对话，得到了学术界、期刊界同行的充分肯定，对中国的法治建设和法学发展发挥着积极的作用和影响。创刊以来，《学报》首发论文被人大复印资料等刊物转载的篇次在国内政法类院校学报中名列前茅。其中我刊重点、特色栏目“法治文化”编发文章近百篇，已有二十篇文章被《新华文摘》等转载，产生了良好社会反响。近年来，环境资源法学的论文也正在成为我刊编发文章的又一个亮点，引起学界的广泛关注。
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