黄明涛：法律监督机关 | 清华法学202004
内容提要：人民检察院作为国家“法律监督机关”而在立法上被正式认可，最早是在1979年，之后被“八二修宪”所确认，并将这一宪法地位延续至今。“法律监督机关”这一概念的法定化，虽反映了新中国成立之初检察院“一般监督”体制的残余影响，但作为一个宪法概念，其规范意义并不确定。“八二宪制”之下，检察院的具体职权发生了显著变迁，新近的监察体制改革更导致其宪法地位出现重大转折，因而与“法律监督机关”之性质定位形成进一步的紧张关系。根据现行宪法的明文规定与内在精神，公权力监督应作体系化、法制化建构，作为“法律监督机关”的人民检察院是当前公权力监督体系之中的一个必要环节，但今后仍须以其监督对象与监督手段之专门性来持续证立其宪法地位。
关键词：检察院；法律监督机关；一般监督；公权力监督体系；检察监督
《宪法》134条规定，人民检察院是国家的“法律监督机关”。多年来，关于这一宪法定性的含义，理论界、实务界莫衷一是。中华人民共和国的检察机关在制度渊源上受到前苏联检察体制的重要影响。然而，一方面，“八二宪法”所奠定的体制，比之于共和国建立之初，本就发生了重大变化，如何评估苏联理论与实践对当前宪制的影响是极为复杂和困难的工作；另一方面，“八二宪法”实施以来，我国检察机关的机构建制、职权范围和工作重点一直处于发展变迁之中，使得机构性质更受争议。
国家监察体制改革以来，检察制度经历了新一轮“自我定位的危机”。在最新的结构性宪制变迁中，宪法修正案并未触及“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述，而《检察院组织法》在时隔39年之后的首次修订，也同样不改变“法律监督机关”的定位（第2条）。检察机关仍有机会去证明，其在“八二宪制”下，是一个不可或缺的国家机关。
由此本文打算探讨，宪法上“法律监督机关”的规范意义是什么？宪法文本上一以贯之的概念表述与检察院具体职能的复杂变迁之间，如何实现理论上的融贯自恰？我们或可进一步反思，在国家宪制结构变迁的背景下，检察机关作为监督者的机构正当性与前景又如何？
（一）从“1979检察院组织法”到“八二宪法”
2018年10月，《人民检察院组织法》进行了修订。修订后的第2条规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”，这延续了过往的规定，也与宪法上的表述一致。其实，新中国以来，第一次在法律文本上将检察院规定为“法律监督机关”，是在1979年。那一年7月通过的《人民检察院组织法》（以下简称“1979检察院组织法”）2条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“八二宪法”“接纳了”1979检察院组织法在“检察院性质”这一问题上的“规范决定”。
1979年的立法选择是值得高度重视的。在1954年颁布的——新中国最早的——检察院组织法当中，并没有关于检察院属于何种机关，或具有何种性质、地位的一般化的条文表述。1954检察院组织法第一章为“总则”，共7条，概括地确认了检察院的设置、内部组成、职权类型、工作方式和问责方式等内容。关于最高检的职权，该法第3条采取了列举检察权行使对象的立法例——对于“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”；第4条列举了地方各级人民检察院得行使的具体职权，但转而采取了“实行监督”（第4条第1—5项）而非“实行检察”的措辞。然而到了1979年，“国家的法律监督机关”这一高度概括、凝练的术语被置于新法总则第1条之中（具体职权则在其他条文中予以规定），这就必然要求我们去思考检察院这一重要国家机关的属性、以及与其他国家机关的关系，这对于如何理解其内部架构、具体职权、工作方式等问题，有重大影响。
最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言：“……过去的30年中，‘监督’二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题’。各种学说纷呈，大量的词语交织、缠绕，剪不断，理还乱。”王志坤指出，“法律监督不是一项职权，检察权才是，但检察权不过是‘检察机关的职权’的略语，是一系列属性不同的权力的总和，检察权的行使体现为法律监督”。洪浩教授认为，我国“从宪法的高度规定检察机关作为国家法律监督机关的地位，而实质上检察机关只从传统公诉权实施方面履行其国家职能”。田夫早前指出，“法律监督权”是一个“伪概念”，之后，他进一步将检察院定性为“主要是一个刑事司法机关”。可是，张军检察长在2019年两会上所作的工作报告中非常倚重“监督”概念，将检察院的工作分解为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼之“四大检察”，同时又称其为“法律监督总体布局”；此外，他也使用了“检察监督”这样的词汇。
就当前而言，理论界的主流认识并不赞同“作为一种权力的法律监督权”。但值得澄清的问题是，“法律监督机关”这一宪法用语，是否隐含了被具体列举的法定职权以外的、体现了“监督”的某些权力，从而为检察院在当下的实践、以及未来——包括借助立法、修法的方式——的发展，提供了宪法层面的规范支持？
（二）“一般监督”之惑：苏联体制与中国经验
“法律监督”在新中国建立之初就已经出现于法律语汇之中。有研究指出，“法律监督”一词在1950年前后迅速形成共识、并用以指称苏联检察之定位，尽管苏联人在当时并不使用这一概念、或者说不在专门术语的意义上使用。从内涵上看，法律监督在当时所指的就是“一般监督”，而“一般监督”则是源于苏联的概念。“在苏联，一般监督既是指检察机关的一项职权，也是进行检查监督的一种方法……作为检察机关的一项职权，它的监督对象包括国家机关、国家机关工作人员和全体公民”，具体讲，是对“违反法律而尚未构成犯罪的行为，包括行政机关的违法决定、命令和措施，以及国家机关工作人员的违法行为”实行监督。作为一种监督方法，是指苏联检察机关会通过一般性的检查活动发现违法（犯罪）行为，然后予以处理。简而言之，一般监督就是监督对法律之遵守：维护法律的统一、正确实施，保障法制的统一和巩固。
具体到我国的情况是，新中国检察机关的创建“既无组织基础，又缺乏工作经验，人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少，甚至出现了检察机关‘可有可无’的说法”。根据王桂五的回忆，有人认为，法律上规定一般监督有好处，地方政府机关的决定有错误时，同级党委可以纠正，必要时可以用检察方式进行纠正；有人认为，一般监督应备而少用，备而待用，仅在发生分裂国家政权等重大案件时，由检察机关行使一般监督的职权；有人干脆认为，法律上的规定是因为缺乏经验的情况下抄袭了外国的东西，不适合中国的情况，一般监督是检察院做不了的，应当修法予以废除。彭真在主持1954检察院组织法的起草工作时，对于“一般监督”持慎重态度，就监督对象而言，他认为检察署（组织法通过前的机构名称为“检察署”）不是什么都管。最终定稿的1954检察院组织法，仍然体现了一般监督的立法旨趣，但可以肯定的是，这是检察制度草创时期，在相关理论认识极不统一、实际经验也高度缺乏的背景下，勉力完成的一部法律。
但是，关于一般监督的争论没有就此停下来。从功能来看，一般监督是以纠正公权力机关或公职人员违法的方式，来维护法制统一。因此，不论这种监督权交予哪个机关行使，都是在机关与机关之间形成监督与被监督关系，从而与典型的“统治·服从”关系或“国家·公民”关系不同，也与专政工作中的敌我关系大相径庭。检察机关创设的初衷之一，就是要打造一种针对公权力违法的制约力量、纠偏力量。然而，对这一定位、目标、乃至法治精神不认同的人，就会认为一般监督是束缚手脚，是在国家机关之间互相抵消力量。
在反右斗争中，法律界成为重灾区。就检察系统而言，主张做一般监督工作的意见被当作反党反社会主义的言论加以批判，主张做一般监督工作的干部被当作右派分子进行斗争，关于一般监督的争论从概念歧义、制度选择的问题，演变为政治批判。罗瑞卿曾批评说，“检察部门……对监督干部违法强调得多，只监督干部违法，不问敌情如何，对共同打击敌人强调得不够”。又比如，中央书记处在1957年4月的书记处会议上讨论检察工作时，就索性把一般监督的入法概括为“抄苏联的”，并称其为教条主义，予以否定。最后，检察系统被“成功驯服”。由此，“一般监督”变成“备而不用”的手段，1954检察院组织法上的一般监督制度被改写、架空。“文化大革命”爆发后，检察机关更是被整建制撤销，到1978年才恢复建制。
（三）拨乱反正：检察体制的重建
因此，我们需要将“法律监督机关”在1979年至1982年之间的入法、入宪，放在“文化大革命”之后检察机关恢复重建的特定时代背景中予以思考，才能体味其中深意。这个时代背景，可以用一个词来概括，即“拨乱反正”。鉴于“文化大革命”极左思潮的标志之一就是轻视法律、否定法制，所以，拨乱反正的一个重要议题，就是在全党、全社会树立对于法制的正确认识，重振对于法律的敬畏之心。就检察院而言，此前所遭遇的政治批判之中，关于一般监督的争议尤为突出。因此，检察院组织法在后“文化大革命”时代的修改，无法绕开一般监督的问题。
1978年年底，修法工作启动，最高人民检察院受命拟备“修改草案”。次年2月16日，草案文本由最高检送交全国人大常委会办公厅，其中明确（也是第一次）规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。随草案一并提交的修改说明中有特别交代，检察机关相比其他机关的主要特点就是“法律监督，以维护法律的统一正确实施”，但在反右中，法律监督被指为“右倾”，此后更成为砸烂检察机关的借口，以至于法律监督一词成了禁区。本次修改草案中，“大家一致认为，在事关检察机关的性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督的性质”，因此在坚持原来各项检察职权的同时，进一步明确规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。很明显，从检察系统的立场来看，其意图借助修法，对当年遭遇的错误批判予以明确回应，使得“法律监督”变得大大方方、理直气壮。
但另一方面，应注意到，在政治上为“监督”争回名誉之外，作为一个法律问题，“监督”是否在那时已经真正凝聚了共识，不无疑问。1978年12月期间召开的第七次全国检察工作会议（史称“七检会”）恰好与检察院组织法修改工作同期，七检会的预备会议参与了对最高检草案的讨论，与会者在分组讨论草案文本时，关于是否要写“法律监督机关”，其实是存在正反两方面意见的，并集中体现为：是写“国家法律监督机关”还是“国家法律检察机关”？比如，支持写“法律监督机关”的意见有，监督的含义较宽，包含了检察的意思在内，具体来说，该意见认为监督是监督法律的正确实施，而检察则是实行法律监督方法；但相反意见却恰恰认为，检察的含义较宽，包括了监督的意思在内，因检察既包括发现违法，也包括纠正违法——可见，有人把监督理解为对已知违法情形的纠正或处分这一终局步骤，有人把监督理解为对于法律正确实施之状态的宏观描述或目标追求。再比如，有支持写入“法律监督机关”的人指出，“监督”含义缓和，而检察听起来较刺耳，但是有不同意见恰恰认为“检察”一词才比较不刺耳——似乎两种看法都是支持检察机关进行一般监督的，只不过基于对词语的不同理解，倾向于不同的立法策略而已。再比如，有支持写入“法律监督机关”的人指出，“监督并不特殊”，上下左右都可以互相监督，法律监督又是区别和补充党的监督、群众的监督、自上而下的行政监督的一种专门监督——字里行间，对检察机关行使监督职权的小心翼翼的辩护之情，无法掩饰，隐约可见当年“语言即政治”的微妙处境。
作为立法机关，全国人大常委会对于“一般监督”问题有着自己的认识，最高检的“2月16日草案”并非第一时间就被接受。彭真对于“2月16日草案”的判断是，其仍然延续了“一般监督”的精神，因此，他要求最高检和全国人大常委会法制委员会重点研究该问题，“作出明确、科学的回答”，婉转表达了他对一般监督模式的否定意见。此后，经过1979年5月21日、6月7日的两次文本修改，其中经过了一些争论，一般监督问题产生重大转折，1954年组织法中的第3条、第4条被删去，代之以各级人民检察院“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令统一实施的犯罪案件，行使检察权”的规定，由此，“检察机关行使检察权的范围界定于刑事犯罪的领域，废止了‘一般监督’”。
表面上，“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述保留了下来，王桂五认为这是1979检察院组织法的历史功绩。但是，彭真同志在1979年6月12日向中央报送法律草案时，特别报告说，“仍确定检察院的性质是国家的法律监督机关……我们采取了列宁的指导思想，在做法上，根据我们的情况作了重大修改”；最高检提交的《关于修正草案的说明》中的表述则是，“……（1）修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化，使之更加明确和集中”。1979检察院组织法修改，具有修改1978年宪法的效果。鉴于立法者已经决定对1954年组织法进行重大修改，那么，必然不能遵守作为其复制品的1978年宪法（中的若干条款），在政策取向层面，这不难理解。至于“把宪法的规定具体化，使之更加明确和集中”的说辞，只是在文字上缓和了组织法偏离宪法之冲击感而已。
（四）小结
由此可见，我们应当谨慎地把握“法律监督机关”入法（1979）、入宪（1982）的意义。第一，不论是以“一般监督”或是“法律监督”来进行学理上的概括，1954年的宪法及检察院组织法对于检察院的职权定位，无疑受到了前苏联检察体制的直接影响，当年的立法语言上没有采用“法律监督机关”一词，并不能否认域外影响的实际存在。第二，“法律监督机关”在1978年至1979年期间变为立法语言，并不代表关于检察院如何开展“监督”工作已有共识，也不代表人民检察院完全回归至1954年体制。实际上，仅就法律条文而论，1979年的检察机关职权已有大幅度改变。如我们进一步考虑到20世纪70年代末期的宏观政经情势及我国对外关系的转向，更可知苏联检察体制的影响力必然处于急剧弱化之中。第三，明确承认检察院的性质为“法律监督机关”，主要体现了拨乱反正的宣示意义，主要是对1957年开始的“对公权力之法律监督制度的全盘政治打压”的否定——这主要是面向过去的翻案，而少有面向未来的规定性。总而言之，“法律监督机关”这一概念，尚不足以为检察机关的监督职权提供具体、清晰的规范指引。
无论如何，“法律监督机关”这一概念进入到现行宪法文本之中，并且在迄今为止的三十多年之中保持了法律语言表述的稳定。在监察体制改革这样的结构性宪制变迁之中，检察机关受到的影响是显而易见的，但宪法上的这一“性质条款”仍岿然不动，值得思考。与此同时，在这看似静态的语言之下，是现行宪法实施以来，宪法学理的显著发展。因此，我们有必要先在宪法学方法论上作一定的检视，只有这样，才能准确地把握作为一个宪法概念的“法律监督机关”的独特含义。
（一）文义解释：静态的宪法条文
现行宪法上集中而直接关涉检察院的条款（主要是现第134—138条），基本上完全对接1979检察院组织法上的第1、2、9、10条，在新修订后的检察院组织法上，则分别对应第2条（性质条款）、第4条（职权独立条款）、第10条（领导体制条款）、第9条（与人大关系条款）。自1982年以来，这些宪法条文的表述没有任何改变。
宪法上没有为“法律监督”提供明确定义。在检察院组织法中，何为“法律监督”，同样是模棱两可。一方面，在专门列举检察院具体职权的条款（主要是现第20条）中，出现了“对……实行法律监督”的表述，疑似间接地承认了“法律监督权”；另一方面，该法第4条规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”，似乎以“检察权”概括了第20条所列举的各项不同权力（包括某些分句中的“实行监督”），令人难以把握“法律监督权”——假定可以这样表述——与“检察权”之间的关系。因此，即便宪法与组织法相结合，仅从文义解释也无法得出关于“法律监督机关”的认识。
（二）历史解释：未完成的宪制设计
在此情况下，应当追问“何种解释最能配合立法者的规定意向或其规范想法，由此就进入解释的‘历史性’因素”。上文重点交代了1979年“法律监督机关”第一次完成法律化的相关背景，相信可以解答一些困惑。但这里要另外指出的是，从1979年到1982年之间，国家发展道路的根本转折处于“持续展开”之中——以“拨乱反正”这一关键线索为例，1979检察院组织法修改前后（1978年年底至1979年中期），拨乱反正还处于“方兴未艾”之时，而修宪的完成，则是在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过之后，这标志着拨乱反正取得了阶段性的成果——在宪法、组织法之间，看上去完全一样的字词表述之外，我们不能不留意到其背后政经脉络的复杂、微妙之处，对于制宪者（修宪者）规范意图的挖掘，不能止于1979年。在这个意义上，“法律监督机关”作为宪法规范的特别意义有可能浮现出来。
在此，需要注意到正反两方面的证据。一方面，在“八二修宪”的前一阶段，关于国家机构的讨论非常开放，连彭真同志也提出过“要不要保留检察机关”的议题供大家讨论，可见机构重建与立法层面的“宣示性”机构定性并没有终止有关检察院是存是废的讨论。另一方面，修宪工作的后一阶段决定以1954年宪法作为该次修改工作的基础文本之后，此前相对开放活泼的讨论局面迅速收缩，明确了“可改可不改的则不改”的工作思路，检察机关也借此顺利过渡至新宪制。有一些蛛丝马迹的印证：从《历史问题的决议》来看，检察工作仅一笔带过，无明确结论；从彭真1982年关于修宪草案的报告来看，检察院的建制、地位或职权，完全不是重点，当时所着重的“国家体制的重要改革和新的发展”基本与检察制度无关。这些背景解释了为什么现行《宪法》134条（当年是第129条）选择了照搬1979检察院组织法第1条的表述，本文认为，这其中的道理就是，在避免争论、尽速完成修宪工作的总体要求之下，凡没有重大理由予以修改的，则延续旧例。有学者将这一状况归结为“当时我国立宪技术不成熟”，这是不准确的。较为稳妥的看法应该是，“法律监督机关”的入宪，并不意味着在组织法的基础之上检察院地位有了进一步巩固；“八二宪制”之下关于检察院的构想，在那时仍然处于未完成状态，但是在宪法层面，暂时决定放下争论——这是理论共识之缺失、制度实践之不足、以及修宪策略之选择等因素共同导致的结果。
（三）目的解释：健全民主法制
按照拉伦茨的看法，基于目的论的解释与历史解释之间并无一定的先后、优劣之分，其同样能够弥补文义解释之不足。“八二修宪”有一个明确的任务——健全社会主义民主法制。具体来说，主要是在1954年宪法的基础上加强和发展人民代表大会制度。在基本权利、国家机构、宪法实施（宪法监督）制度等宪法必备要素之中，体现了1982年之“革新”气象的部分，主要在于国家机构相关条文，这是没有疑问的。就检察院而言，在理论上，专司“法律监督”的国家机关自然是可以容纳于被改进和发展之后的人民代表大会制度的。从革命建国到依法执政，公权力的“法制化”是无可回避的路径。“政权架构或宪政理念中确实需要对既有法律的实施、贯彻落实情况的监控。”即便苏联体制下检察院的“全覆盖”监督与我国有水土不服之处，所争论的也主要是监督范围、监督方法等问题。
此外值得强调的是，“八二修宪”在如何具体地健全民主法制、并加强和发展人民代表大会制度上，形成了一项明确的原则，即权力分工。按照彭真当年的表述，包括检察机关在内的各个国家机构“都由人大产生，各有分工，各司其职……国家权力的合理分工和有效行使，将使我们的国家比过去更能经得起风险，更能保障社会主义事业的发展”。站在确保检察机关的专门地位的视角，上述宪法原则的确立，显然是有利因素，这使得其作为人民代表大会制度框架之下的主要国家机关之一的地位，比过去更为稳固了。
（四）结构解释：监督体系的持续发展
宪法一旦开始实施，必定逐渐与当年的特定时空背景拉开距离。要恰当地理解“法律监督机关”，不能只是站在1982年的历史节点作“回望”，更需要随着宪法的实施、展开，作“时时观察”。正如秦前红教授所指出的，理解人民检察院之宪法定位的影响因素，排在首位的就是“宪制结构之变革”。
“八二宪法”实施以来，公权力监督方面的制度有了很大的发展，在加强民主法制和“依法治国”的轨道上，这些发展主要是以“法律化”的方式完成的：在机构设置上，有检察机关以外的其他法定机构的出现；在立法供给上，有超出“检察法制”的其他法规范；在监督方式上，有应和时代需要的新探索、新发展。在这个意义上，宪制层面的公权力监督架构是一个比人民检察院体制更宏大、更丰富的存在，如果仍局限于组织法上的“法律监督机关”条款，那我们的视野就过于局限了。正确的做法是，在当前公权力监督的总体制度结构中去观察检察机关的角色、以及与其他监督者的关联或异同，由此评估其独特的机构优势。
这就是“结构解释”——这种解释方法不同于在法律条文的结构与脉络之中探寻深层次内涵的那种操作，此处的“结构”是宪制上的宏观结构，相关要点可概括为：第一，在现行宪制所包含的监督制度的总体格局中观察检察院的地位与功能，进而“回溯式地”理解宪法上“法律监督机关”的含义；第二，注意到监督制度总体格局的变迁性，并承认宪法对于检察机关的具体定位是有可能发生变化的。基于此，本文认为，在法制建设已经取得长足进步的今天，公权力行使的法律框架已经基本搭建起来，而拥有法定授权、依据“法律标准”实行监督的国家机关，是不止于一家的。人民检察院作为“国家法律监督机关”，这没有疑问，但是在今天，这不能在规范上排除其他机关所进行的“同样是法律意义上的”监督，即便后者并不采用“法律监督”的名义。
（五）宪法与组织法的关系
尽管本文的主旨是挖掘宪法上“法律监督机关”的含义，但无意夸大现行宪法的形式特殊性。“八二修宪”的工作体现了“宪法”的本义，即“构成”（constitute）之法。但“构成”的任务不是仅由宪法典一次性地完成，而是由宪法与若干组织法共同完成的。换句话说，宪法条文是重要、但不完备的。林彦教授明确指出，立法本身就是在我国发展宪法的重要方式。英国学者惠尔曾说，“无论是否叫做组织法，很多国家都存在由立法机关制定的重要法律规则，它补充和（也许）修正或修改存在于宪法中的规则。如果宪法和这些组织法的关系没能被理解，任何宪法都不可能被很好理解”。这似乎也应和了法国宪法学大家狄骥的看法，“许多与组织国家重大权力机关有关的法律并没有狭义宪法的特征……相反，人们常常发现宪法中有的条文与重大的国家权力机关无关”。
所以，本文主张从实质上把握“组织法”这个概念。第一，在我国“狭义法律”之外，还有众多规范性文件可以作为承载组织规范的形式；第二，在实质法的意义上，宪法同样可以提供组织法，这是全世界的通例；第三，“宪法与组织法”并置的表达习惯不能被理解为在宪法与组织法之间作生硬切割，特定宪法条文与人大立法条文在规范上的关系，需要具体地予以把握，不宜在过分强调“八二宪法”的形式独特性与位阶至上性的某些定见之中去讨论检察院的机构性质及应有职权。
（一）制约还是分工？——公、检关系中的检察院
在“一般监督”理论流行的20世纪50年代，检察院对于各个国家机关及其工作人员的监督，包括了对公安机关的监督。1957年出现的政治争议之中，公安机关对检察院抱有的一些“抵触情绪”恰恰证明了后者的积极履职可以有制约前者的效果。1979年，检察院组织法修改，检察院的法定权限大幅收缩，彭真称之为“重大修改”；但在与公安机关的关系上仍然部分延续了1954年体制，例如，对公安机关侦查活动的监督。如果说，1954检察院组织法贯彻了“一般监督”思想的证明之一，就是赋予了检察院特定的、具体的权力去监督公安机关（侦查机关）；那么，从1979年修法的情况来看，我们就不能简单地说，检察院的监督职权已完全收缩至“审判监督”，或者说，诸如“一般监督被取消”的说法是值得商榷的。在“八二宪制”之下，监督、制约公安机关是检察院宪法地位的一个重要的落实形式，在这个意义上，检察院完全配得上“法律监督机关”的称谓。
与此同时，检察院具体职权的重大变化表现在，自1979检察院组织法修改后，检察院不再处理国家机关和国家工作人员“一般违反法纪、政纪的案件”，而仅针对“需要追究刑事责任的案件”行使检察权。但是，检察院不是唯一的处置刑事案件的国家机关。具体来讲，包括1979年《刑事诉讼法》（与1979检察院组织法在同一届次人大会议上通过）在内的法律法规设计了一套公安机关与检察机关在侦查权上的分权体制——随着法制建设的进步，公安机关也在逐渐“法律化”。如果认为检察院对部分刑事案件的“侦查”是“法律监督机关”的职权类型之一，那么，公安机关是不是也可以被认为行使了同样属性的权力？公安机关算不算——在监督普通公民是否违反刑法这一意义上的——另一个“法律监督机关”？当然，不管侦查权与法律监督权之间在概念种属关系上如何厘定，1979至1982年所开创的新体制中，侦查权的确在检察院与公安机关之间进行了分配——必须强调的是，这不是单一刑事司法程序中“工作程序上的衔接关系”，也就谈不上“互相配合、互相监督”原则（《宪法》140条）的适用；也因此，这与检察院的侦查监督是两码事。在这里，法律监督的内涵演化出了“自我拉扯”的逻辑难题：一方面，检察院对刑事案件的侦查被认为体现了法律监督；另一方面，公安机关的刑事侦查则不以“法律监督”指称——侦查既可以是监督，又可以不是监督，基本上取决于该项权力归属于哪个机关行使，几乎成了一种循环逻辑。
理论上不能自洽是一个问题，实际情形中，则呈现了另一幅有趣景象。在1983年开始的“严打年代”中，检察院的工作落脚点主要在于“做好批准逮捕、审查起诉等”，“要坚决反对轻视法律程序的思想，在‘严打’斗争中，既要从重从快，又要按照法律规定和诉讼程序办案”，当时“法律监督”一词的重心在“法律（程序）”，不在“监督（效果）”。1985年开始，检察院开始把打击经济犯罪作为主要任务，开启了“经济检察”时期。自1988年起，在“经济检察”的既有工作格局之中，进一步突出了“查处贪污、受贿犯罪案件”的工作任务。转年8月，最高人民检察院所属“经济检察厅”更名为“贪污贿赂检察厅”，标志着检察机关由以打击经济犯罪为主要任务，向以惩治贪污贿赂犯罪为工作重点的转移。检察系统自己的看法是，这种专门机构的建立“有助于强化对国家工作人员中发生的贪污贿赂犯罪的法律监督……是实施法律监督的具体体现”。到1996年刑诉法修改，明确规定涉税犯罪等一般经济犯罪不再由检察院直接受理，而是转交公安机关受理并侦查，从此进一步改写了检察院与公安机关之间的关系。在这些工作中，“法律监督”的重心明显落在了“监督”一词上——通过直接参与刑事追诉而实现的对于公职人员的监督。
从上述检察院的工作重心转移以及与公安机关之间职权调整的轨迹可以反映出：第一，尽管检察院在实定法上的职权类型是多样的，但实际上却逐渐趋向于主要在刑事司法过程中扮演一定的角色，而且即便如此，也难以用“法律监督”来周延地概括相关角色；第二，1979年之后对于“一般监督”体制的总体放弃或许可以用来解释检察机关实际工作重点的选择，然而《民事诉讼法》等法律对于检察院（刑事诉讼以外的）诉讼监督权的明确授予，又对“法律监督机关”这个概念的内涵作了稍许充实，可是，这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑，还是诉讼法反向定义了宪法，令人困惑；第三，如果把刑事司法过程视作“法律监督”，并认为检察院通过行使其刑事司法职权实现了“法律监督机关”的地位，则因为其与公安机关之间在侦查权限上的消长关系是如此的明显，反而证明检察院并不能在现行宪制下垄断“法律监督机关”这一概念。可以说，“法律监督”变成了一个高度不确定、甚至被随意拿捏的概念了。
（二）检察院与依法行政？——行政检察的兴起及其法理基础
检察院应否在监督行政权方面扮演一定角色？从当前的改革方向与制度实践来看，看起来答案是肯定的。检察院的内设机构改革中，行政检察机构第一次完全单独设置，并且作为搭建“四大检察”总体工作格局的一个工作版块，被各方面高度关注。当然，对于“行政检察”概念的密集讨论，始自2014年十八届四中全会决议提出的“优化司法职权配置”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”等改革愿景。在此之前，民行监督多年来并不是检察院工作的重心，而行政监督更加步履艰难，是人尽皆知的。
其实，对于行政机关依法履职的监督，本是“一般监督”理念的核心部分。如前文所述，1954检察院组织法对于国家机关及其工作人员是否守法，向各级检察院明确赋予了实行监督的权力——包括具体手段；1954年《宪法》81条也用一般性的语言作了类似规定。“文化大革命”结束之后，在恢复法制的过程中，对行政权的监督形成了多条线索分散化制度配置的格局。检察院重建之后，其职权主要集中于对刑事犯罪的处理。可以说，改革开放以来，检察机关与行政权之间的关系定位，并没有建立在坚实的理论基础或系统的制度设计之上，这一关系是有待建构的。
但随着“八二宪法”的实施，作为宪法概念的“法律监督机关”渐次展现了更丰富的内涵。如果说，20世纪80年代早期的检察院被定位为“（刑事意义上的）司法机关”还有一点道理的话，那么随着《民事诉讼法》（1982年颁布，1991年修订）与《行政诉讼法》（1989年颁布，2014年修订）相继授予检察院在民事诉讼、行政诉讼中行使监督的权力，我们若仍旧以“打击刑事犯罪”来概括检察院的角色与功能，就不再妥当了。2001年，高检院出台了《民事行政案件办案规则》，这是在“两法”授权的基础上检察系统自身的制度建设，具有一定指标意义。在这个制度框架下，行政检察的工作有所尝试，主要体现为以“抗诉”“再审建议”等方式对生效的行政判决予以监督。当然，直到2014年《全国推进依法治国重大问题的决定》的出台，行政检察的概念才开始从“诉讼监督”的范围往前跨出实质的一步，将行政违法行为和不作为等纳入视野之内。
然而，行政检察的兴起，在理论上值得追问之处颇多。第一，关于监督对象尚存在不一致的认识。有实务部门人士尝试以行政行为类型化的方式来确定相应的行政检察监督对象，但也有学者提出了更为包容性的“公共行政”概念。第二，如何定位“行政诉讼监督”与“行政检察”的关系？检察系统内的主流认识是，行政检察是检察机关在刑事检察以外的监督行政的职权活动，即，这是一个可以包含既有的行政诉讼监督的相对较大的概念。但有学者认为，行政检察监督应该作为与诉讼监督并行和彼此独立的概念，共同构成我国检察机关的（狭义的）法律监督。第三，关于监督方式，即如何具体地配置职权，主流观点是，检察机关这种专门的法律监督是不具有实体性的处分权的。如秦前红教授认为，“行政检察监督应限于程序性控制，一般不对实体问题实体权力作出最终处分”。孙谦检察长也指出，“法律监督主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督，它是一种提示与提醒，不具有实体性的行政处分权或司法裁决权……监督所指向的违法行为是否存在，最后的决定权仍然在有关权力机关和司法机关”。但即便如此，还需要回答的是，非终局性的权能定位是否完全排斥所谓的“刚性”？现阶段，如何让检察监督更具刚性，更有“实效”，是实践中被集中关注的问题。
不止于此，在当前宪制结构下，行政检察的宪法定位（constitutional status）是什么？本文认为，对于行政检察的深刻理解，必须特别注意到以下两个方面的因素：
第一，行政检察是否符合国家机构之间的权力分工。当下中国的权力分工原则，以职能属性为分工标准，将特定职能与指定机构相对应，从而排斥了同一职能在不同机构之间的分割或分配。这样看来，行政检察——即检察院对于行政权的监督——必须以不损及行政过程的完整性为前提，这就为具体的监督手段及其“法定效果”确定了一条总体界限。上文所引述的行政检察的“非终局性”或“非实体处分性”等主张，与这一宪法界限是相吻合的。
第二，行政检察如何与当前的制度发展相协调。在当前“制度条件”下进行行政检察的制度探索，应当在宏观层面充分了解依法行政的制度积累、制度保障的现状，尽量避免来自检察院的监督与既有的监督机制之间形成“叠床架屋”、甚至“互相扯皮”的状况。举例而言，1954年的“一般监督”体制中，对于行政机关（除开侦查机关）的监督重点之一是其发布的“决议，命令和措施是否合法”，在今天，这项大致可概括为“规范性文件之合法性审查”的工作已然有了一套较为体系化的制度安排，显然，行政检察不应该推翻这些已有的制度发展，而应当与现有制度协调起来。
（三）公权力监督体系的宪法重整——监察体制改革中的检察院
以2018年“监察委入宪”和《监察法》颁布为标志，“八二宪制”下的国家机构体系已经完成了从人大之下“一府两院”到“一府一委两院”的转变。根据《监察法》的规定，各级监察委作为“行使国家监察职能的专责机关”，“对所有行使公权力的公职人员进行监察”，其强力手段主要体现为调查职务违法和职务犯罪的相关权力。与此相配合的就是，此前由检察机关所行使的职务犯罪侦查权，现移转至监察机关，而2018年年底修改颁布的《刑事诉讼法》在法律上予以了正式确认。由此，我国的公权力监督体系在整体上有了重大调整。
跳出检察系统的视域局限，我们会发现，监察制度与检察制度都至少可以追溯至新中国成立之初，并且都承担了一定的公权力监督任务。《共同纲领》所搭建的中央人民政府体制下，“人民监察委员会”设于政务院之内，“负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。当时的最高人民检察署，作为一个平行于政务院的国家机构，其法定职责则在于“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。到了1954年宪法体制之下，国务院下设“监察部”，监察内容限定为“是否正确执行国务院的决议、命令”。很明显，监察部门与检察机关的职权都指向了政府机关与公务人员，但着重点不同：前者在意的是“是否履行其职责”，“是否正确执行了国务院的决议、命令”，监察部门是帮助行政机关落实其施政目标的助手、推手；后者在意的是“法律”是否被遵守，其并不对政府的日常施政负直接责任，而只是充当法制的维护者。形象地说，监察部门给予的压力是一种正向的、积极的推动力，其目标指向取决于施政意图，而检察机关提供的压力是一种反向的、消极的防守力，其防守标准来自于法律的规定。从广义上理解监督，外在压力本就是监督的常见形态，因此可以说，监察部门与检察机关两相结合、首尾呼应，曾初步构建了一个公权力监督的制度体系。
回到前述的宏观视角，可以发现，一旦承认法律监督的制度载体可以多样化、法律监督的“专门机关”不必是“唯一机关”，那么就该注意到，“八二宪制”下的公权力监督始终在不断演化、发展之中：首先是人大监督的发展。“我国的法律监督机制，是以国家权力机关的监督作为核心的。”以2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台为标志，人大监督在制度层面有了实质进展和系统建构。仅以该法规定的执法检查为例，其所实现的目标与“一般监督”理念之下检察机关所担负的法制维护的目标之间，无疑有相合之处。人大监督的发展显然扩展了我国的公权力监督体系。第二，行政诉讼制度的建立。对于行政权的监督，方式方法是多样的，如20世纪50年代的行政监察制度。随着《行政诉讼法》自1990年开始实施，“监督行政机关依法行使职权”有了全新的程序载体，即审判程序。我们可以从不同角度评价行政诉讼的宪法意义，如果从促进依法行政的角度出发，则可以说，审判机关也成为了监督法律之遵守的机关，这无疑进一步扩展了我国的公权力监督体系。第三，纪检监察工作的发展及法治化。如果说，“法律监督机关”中的“法律”为检察院设定了行使职权的外延或限度，即不能寻求法律以外的监督准据，那么，执政党的纪检部门的工作则不会囿于法律界限或受制于法律供给的不足。在严格区分国法与党规的语境下，纪检工作是位于“法外”的，但从公权力监督体系的角度来看，则纪检工作是该体系的组成部分，并且，在我国当前特定的政治生态下有其存在的必要性。对于检察机关而言，其剥离出去的职务犯罪侦查权并没有完全演变为“法外”权力，而将在以《监察法》为主干的监察法律法规体系中进行新的设置、配置。在这个意义上，公权力监督体系在法治化的发展方向上没有退步。
以此为背景，再来评估检察院在新的公权力监督体系之中的位置，可以对“法律监督机关”的宪法意义有一些新的理解：“八二宪法”以推进民主法制为主要目标，而我们可以直言不讳地说，这是在一个“法制极不健全的”历史起点之上开展工作的，这就意味着，检察机关作为“法律监督机关”的“法律性”，在很大程度上是被当初周遭环境的“非法律性”衬托出来的。随着法制建设的进步，检察机关作为“法律监督机关”在国家机构体系之中的独特性，是逐渐弱化的——而且这并不是一件坏事；正因如此，再考虑到“八二修宪”的历史背景，我们显然不能认为，宪法有意打造一个唯一的、独占的、排他的监督法律之遵守的国家机关。
2018年检察院组织法的修改是这部法律1979年以来的第一次重大修改。在该次修改中，“坚持宪法关于检察机关的定位”是检察系统着力申明的原则。本次修法紧随于修宪之后，既然宪法上关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定仍保持不变，那么在组织法中对此“予以体现，而不能改变和动摇”的呼吁自然是掷地有声的。在机构建制上，检察院暂时渡过了“危机”。但是，检察制度无疑要翻开新的篇章了。
话语的细微变化透露出检察机关工作格局的改变。张军检察长在2019年两会上所作的最高人民检察院工作报告中，有“刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’法律监督总体布局”这样的表述，显露出将“检察”与“监督”两个概念等量齐观的意味。与此同时，报告中也有2处采用了“检察监督”这样的用语。此前，检察监督是低频词汇、非常规词汇。最高检近年来的年度工作报告中，除了2017年明显特殊以外，其余年份从不使用、或几乎不使用这样的措辞。“监督”与“检察”的概念整合，现在看来，其重要意义至少包括两个层面：第一，从宪法到组织法，检察院作为“法律监督机关”的定位仍然明确，从今而后，检察院职权的实际行使的重心再次向（刑事程序以外的）监督工作转移，既具备法律依据，也合乎事理逻辑，“检察监督”不必、也不会在话语上完全取代诸如“诉讼监督”这样的既有概念，但这样的整合概念有利于强调监督工作将会是下一阶段检察院工作的重点；第二，检察机关是法律监督机关，但不是“八二宪制”下唯一的法律监督机关，“检察监督”隐含了以检察院特有的原则、方法、角度实行监督的愿景或要求，即检察院需要在我国公权力监督体系之中去证明自身存在的独特必要性。
话语只是表象，检察制度的革新不能止于概念整合，更需要恪守宪法上的规范界限、符合宪法上的目标设定。本文的研究表明，“法律监督机关”的入宪，在当年的政治宣示意义是明确的，但在制度建构的具体方案上，则是含混、未定的。一方面，宪法典极度依赖检察院组织法等法律法规去具体地赋予检察机关以各种职权，从而使其掌握监督的手段、取得监督的效果；另一方面，鉴于宪法自身也在过去几十年中逐步展现其规范意涵，检察机关也随着宪制框架的生长、完备而不断地自我调适。“八二宪法”是否要求一套完备的公权力监督体系，答案是肯定的；这样的监督体系是否必然趋向于法治化，答案也是肯定的；以法定方式实行监督、以确保法制权威，是否必然导致设立唯一、排他的监督机关，答案则是否定的。宪法许可人民检察院继续扮演法律监督机关的角色，这一点在2018年的修宪与修法之后，再度得到确认。但与此同时，检察院也必须顺应宪制变迁，在更为宏观的公权力监督体系之中去进一步巩固自己的独特位置。
《清华法学》2020年第4期要目
1.新乡贤参与乡村治理的作用分析与规制引导
陈寒非；高其才（5）
2.法律监督机关
——宪法上人民检察院性质条款的规范意义
黄明涛（18）
3.结果的提前实现
——既有学说批判与结果归属认识论提倡
周啸天（34）
4.两小无猜非儿戏
——一条司法解释的法教义学解释
杜治晗（53）
5.证据“属性”的学理重述
——兼与张保生教授商榷
何家弘；马丽莎（72）
6.通过诉前调解控制“诉讼爆炸”
——区域经验的实证研究
左卫民（89）
7.《民法典》中的“参照适用”
张弓长（107）
8.个人对抗商业自动决策算法的私权设计
林洹民（125）
9.数据泄露损害问题研究
解正山（140）
10.绿色原则在物权限制中的司法适用
郑少华；王慧（159）
11.平政院编制立法考论
胡译之（180）
12.人民币国际化条件下清算最终性与破产法的冲突与协调
韩龙；毛术文（193）
-END-
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