侯艳芳：未成年人保护处分制度的反思与改进 | 法学论坛202204
内容提要：构建并完善未成年人保护处分制度、加强矫治教育是解决严重危害社会行为主体低龄化问题的有效路径。我国未成年人保护处分政策应采用恢复性模式，坚持以教育为本位的理念。包括分类处理机制和补足机制的未成年人案件分流机制应当以公安机关为分流主体，发挥检察机关的法律监督职能，构建内部监督和外部监督的闭环。采取未成年人保护处分制度相对化区分机制，即未成年人保护处分可普遍适用于实施严重不良行为的未成年人，而仅在特殊情形下，依据未成年人的行为是否达到刑法规定的犯罪程度和责任年龄对保护处分措施进行差别化规定。通过健全教育行政部门会同公安机关决定机制、完善专门教育指导委员会评估机制、强化与接受专门教育未成年人的父母或者其他监护人的联系机制、设置特殊的行政复议和行政诉讼救济程序以及由检察机关行使法律监督权等制度设计，构建权利保护、专业判断、多方参与、有效救济的科学决定程序。
关键词：未成年人保护处分；严重不良行为；专门矫治教育
目次 一、未成年人保护处分问题的提出
二、未成年人保护处分研究的立法现状与理性界定
三、未成年人保护处分的模式选择与本位理念
四、未成年人保护处分制度关键机制的确立
五、未成年人保护处分制度具体措施的完善
近年来接连发生的未成年人实施严重危害社会行为的恶性事件，再次引发了对未成年人保护处分制度的高度关注。未成年人保护处分制度是对于实施了严重不良行为的未成年人，因其身心与智力发育原因而由法定机关对其采取的具有教育性和强制性措施的规定。立法对社会需求迅速回应，2020年12月26日第13届全国人民代表大会常务委员会修订通过了《预防未成年人犯罪法》，同时通过了《刑法修正案（十一）》。两部法律为未成年人保护处分研究提供了制度依据和机制前提。修法背景下如何构建并完善符合社会需求的未成年人保护处分制度，成为关系家庭稳定、社会和谐和国家发展的重要课题。
（一）未成年人恶性案件引发的制度需求
我国严重危害社会行为的主体呈现出低龄化趋势，突出的问题是未达刑事责任年龄之未成年人实施刑法规定的故意杀人、故意伤害、抢劫等行为的案件频发。2019年10月20日，辽宁省13岁男孩蔡某某在家中将10岁女孩王某杀害。蔡某某因案发时未达刑事责任年龄，公安机关对其收容教养三年，后王某的父母对蔡某某的父母提起民事诉讼。2018年12月2日，湖南省12岁的男孩吴某因对母亲的教管不满，持刀将母亲杀害。吴某因未达刑事责任年龄，被公安机关释放，但遭到学生家长和村民的抵制，后被送往长沙接受教育管束三年。2016年6月13日，四川省13岁男孩方某为抢劫手机用汽油泼女教师，后纵火将对方烧成特重度烧伤。方某因未达刑事责任年龄，先由其监护人在家看管，在经过一定程序后转入工读学校就读。
触动公众认知底线、具有严重社会危害性的未成年人恶性案件频发，不仅引起社会公众的集中关切，而且引起了国家立法的高度重视。对未达刑事责任年龄但实施刑法规定行为的未成年人应当采取何种措施，刚出台的现有制度亟待理论细化和实践考验。同时，司法实践原有的探索性做法急需进行理性评价和及时回应。制度构建的迫切需求以及立法与司法互动的僵化等因素，决定了有必要在崭新的制度平台上对未成年人保护处分展开深入探讨。值得注意的是，降低刑事责任年龄是刑法应对严重危害社会行为主体低龄化趋势的技术性措施，为未成年人保护处分的构建和完善创设了新课题，因此需对刑事责任年龄降低这一影响未成年人保护处分制度构建的技术要素进行考量。
（二）降低刑事责任年龄的限度及其考量
刑事责任年龄的划定不仅要基于社会防卫的需要，亦应当以儿童权利保护为宗旨。《联合国儿童权利公约》要求成员国致力于促进制定和完善特别适用于涉嫌违反、被起诉违反或者被认定违反刑法之儿童的法律、程序、职责和组织。该公约还促进了针对违反刑法儿童的非处罚措施的发展，并要求缔约国考虑儿童情感和智力不成熟的因素，制定最低限度的刑事责任年龄。2007年联合国儿童权利委员会主张，各成员国的最低刑事责任年龄不得低于12岁。就刑事责任年龄来看，12岁是基于儿童权利保护宗旨达成的国际共识。
关于最低刑事责任年龄，各国法律经历了历史性变化。英格兰、威尔士和北爱尔兰将刑事责任年龄从8岁提高到了10岁；苏格兰则将刑事责任年龄从8岁提高到了12岁。在美国，加利福尼亚州的法律没有规定少年法庭管辖的最低年龄，但是刑法规定了一个可反驳的推定，即未满14岁的未成年人不承担刑事责任，除非有明确可靠的证据证明其意识到行为的不法性。最低刑事责任年龄的确定，受到多种因素的影响，每个国家均有自身的发展规律与历史选择。
我国《刑法修正案（十一）》将最低刑事责任年龄降低至12周岁，使部分已满12周岁未满14周岁未成年人实施严重危害社会行为纳入到需承担刑事责任的范畴。但是，上述修法只是一定程度上提升了未成年人实施刑法规定的行为后被追究刑事责任的比例，而这并未从实质上解决未成年人的处遇问题：一方面，《刑法修正案（十一）》对已满12周岁未满14周岁未成年人需承担刑事责任的情形，在行为性质、危害后果、犯罪情节以及适用程序方面设置了严格的限制性条件，因此对原有立法的修正极为有限。另一方面，行为人承担刑事责任的主要依据在于自身具有辨认和控制自己行为的能力且能够选择实施合法行为却实施犯罪行为，由于未成年人辨认和控制自己行为的能力受到身心和智力发展等因素影响而具有高度的不确定性，因此统一的划线式立法虽为刑事责任追究提供了便宜性，但是难以从根本上有效预防未成年人犯罪。综上，降低刑事责任年龄不仅具有限度，而且对于未成年人犯罪预防而言亦是治标不治本的方式；构建并完善未成年人保护处分制度、加强矫治教育才是解决严重危害社会行为主体低龄化问题的有效路径。
（一）未成年人保护处分研究的立法现状
我国现有制度中体现未成年人保护处分价值取向与保护倾向的相关规定，散见于刑事、行政等规范性文件中，但是尚未有以保护处分为名称的制度规定，也尚未形成明确的体系性制度。《未成年人保护法》从六个维度规定了关于未成年人的保护性措施，但是未涉及处分性措施。《刑事诉讼法》设立“未成年人刑事案件诉讼程序”作为特殊程序，规定了“教育为主、惩罚为辅”的重要原则；设置了未成年人社会调查、附条件不起诉、不公开审理、犯罪记录封存等具体制度。但是这些内容很显然是为追求实体上的刑罚而设置的程序性规定，并不能适用于与刑罚具有排斥关系的保护处分。
关于未成年人保护处分的重要立法体现之一为，《刑法》对因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人，仍保留了责令其父母或者其他监护人加以管教的规定，同时规定在必要的时候依法进行专门矫治教育。《刑法》将带有惩罚性质的收容教养制度废除、设立专门矫治教育制度，彰显了对未成年人“教育为主、惩罚为辅”的刑事政策。关于未成年人保护处分的另一重要立法体现为，《预防未成年人犯罪法》规定了未成年人严重不良行为的处遇方式主要包括训诫、赔礼道歉和赔偿损失、具结悔过以及定期报告活动情况等。目前，《刑法》与《预防未成年人犯罪法》两部重要法律对未成年人保护处分制度已经形成了一致性表述，这是立法的重大进步。
我国已经形成关于未成年人保护处分的制度框架，但是如何实现具体制度的对接和完善亟待深入研究：首先，《预防未成年人犯罪法》中虽规定有相关制度，但是没有形成具操作性的具体方法，八项专门矫治教育措施的适用条件亟需完善。其次，现有制度设计中部分措施缺乏刚性，在实践中未成年人保护处分适用的效果受到公众关注程度、家长配合程度等多种因素影响，这就需要规定具有强制性的必要手段和跟进措施。再次，现有制度对促使未成年人保护处分发挥恢复性功能的设计不足，缺乏恢复被害人、社区等受损害关系的措施。复次，较之于追究未成年人刑事责任有《刑事诉讼法》这一完备程序法保障，未成年人保护处分尚未实现专门机构的专业处理，程序法需要完备。最后，现有制度中涉及到的公安机关、司法机关、司法行政部门、教育行政部门、学校以及社区等主体的信息沟通和工作衔接机制需要理顺，各部门之间职责如何分配、工作如何配合等问题应当予以明确，以避免谁都管但谁都管不好的尴尬局面。
（二）未成年人保护处分的适用范围与基本特征
《预防未成年人犯罪法》将作为调整对象的未成年人行为划分为“不良行为”“严重不良行为”和“犯罪行为”三种行为类型，并设置了不同的处遇形式：首先，对不良行为规定了父母或者其他监护人的管教职责、学校的教育管理措施以及公安机关的保护职责。其中，父母或者其他监护人的管教职责与《刑法》规定的“责令父母或者其他监护人严加管教”高度相似，但在性质上更偏向于《民法典》规定的监护；学校的教育管理措施具有内部管理的特征，应当同时符合、参照教育行政法规范的相关规定；公安机关的职责强调保护性，并不具备矫治教育性。《预防未成年人犯罪法》对不良行为规定的措施并不属于未成年人保护处分。其次，该法将严重不良行为实质性分类为未成年人实施的一般严重不良行为和未达刑事责任年龄的未成年人实施的违反刑法规定行为。对于前者，规定了公安机关可以根据具体情况采取八项矫治教育措施；对于后者，规定了专门矫治教育措施。最后，对未成年人实施的违反刑法规定、应被追究刑事责任的行为，该法特别强调了刑事司法程序中应当注意的特殊事项。
未成年人保护处分的适用范围因受到研究宗旨的影响而有狭义和广义之分。狭义的未成年人保护处分仅针对严重不良行为，广义的未成年人保护处分则同时针对不良行为、犯罪行为与严重不良行为。本文意在从制度构建和机制完善的层面探讨未成年人保护处分，而采取狭义的研究视角有利于实现这一目标。同时，为维护国家立法的权威性和统一性，本文将未成年人保护处分的适用对象表述为“实施了严重不良行为的未成年人”。
未成年人保护处分制度呈现出以下基本特征：（1）未成年人保护处分的对象具有特殊性。未成年人保护处分设置的初衷在于，因未成年人身心与智力发育不成熟而对其采取的有别于成年人且具有针对性的特殊措施。只要未成年人实施了严重不良行为，均应依据其自身的特点适用保护处分。（2）未成年人保护处分的方式具有专业性。为更为周全地保护未成年人福祉，保护处分应当有熟悉未成年人智力与身心发展特点的专业人士参与，同时对未成年人工作的专业性应当在制度设计中予以充分体现。（3）未成年人保护处分的内容兼具教育性和强制性。未成年人保护处分的本质在于对特定生命阶段之人基于宽容态度而采取的特殊措施。因此，未成年人保护处分的保护功能是制度的核心和重心，保护功能要通过教育性措施予以实现；未成年人保护处分同时具有处分功能，处分功能要通过强制性措施予以实现。（4）未成年人保护处分的决定主体具有法定性。未成年人保护处分是一项系统工程，这一具有明显强制性的措施应当由特定机关作出，以确保其更具科学性和公信力，因此应当依据处分措施的性质和特点、结合现有职能划分情况确定未成年人保护处分的决定主体。
（一）未成年人保护处分的模式选择
关于未成年人的刑事政策是影响未成年人保护处分制度的重要因素。世界各国关于未成年人的刑事政策呈现出两极分化的局面，这主要体现为对未成年人罪错的报复性模式和恢复性模式。各国通常根据本国被监禁未成年人的数量、适用少年法庭的最低刑事责任年龄、国际人权标准等因素选择适合本国的模式。报复性模式中，犯罪控制、惩罚和监禁具有优先性。恢复性模式中，强调人权、未成年人发展和弥补受害者受到的伤害。美国和英国等国家已经率先采取了报复性模式，强调惩罚性措施的运用。其他国家，如新西兰和芬兰，则采取了恢复性模式，利用监禁的替代性措施来解决未成年人的问题。
报复性模式认为，犯罪行为是对社会秩序的破坏，进而将犯罪定义为“反抗国家的斗争”，因此国家有权力追究行为人的刑事责任。报复性模式中未成年人与受害者之间是对抗性关系，且受害人处于被动地位。同时，该模式将对未成年人的责任追究视为后续惩罚，认为通过惩罚能够使被破坏的社会秩序得以恢复。报复性模式以强制力为后盾，有利于通过强制措施快速恢复被破坏的社会秩序，但是在涉及未成年人案件中该种司法模式难以充分有效满足受害人和社区的恢复性需求。
恢复性模式中，罪错被视为两个或两个以上的人之间关系的破裂或者创伤，而不仅仅是对国家的对抗。该模式更关注行为对受害人和社区造成的实际伤害。恢复性模式倡导给未成年人提供机会以达成被害人和社区均能接受的结果，使各方受益。未成年人能够积极弥补伤害，同时认识到行为对他人的严重影响。恢复性模式以合作为导向，有利于弥合破裂的关系，抚平受害人和社区的创伤，同时让未成年人得到有效的矫治教育。
报复性模式和恢复性模式在防卫社会和弥补伤害的作用上各有优劣。我国未成年人保护处分宜采用恢复性模式，理由在于：首先，我国降低最低刑事责任年龄的修法已经对未成年人保护处分适用对象的年龄作了进一步的限缩，其适用于相对更为低龄的未成年人。鉴于未成年人智力与身心发展特点，应当弱化未成年人保护处分的强制性而强调教育性。其次，未成年人保护处分不同于未成年人刑事追责，其作为一种专门矫治教育措施具有综合治理的特点。我国正在形成具有专门、独立性质和福利色彩的综合性未成年人司法范畴。教育仍是综合治理中不可或缺的要素，因此报复性模式并不适用。再次，修法为未成年人保护处分制度发展提供了更多的空间，现阶段应当改变修法前“政府收容教养”等制度对被害人和社区关系修复的漠视态度，将未成年人顺利适应、回归社会作为制度设计的重要目标。我国对未成年人宜采恢复性模式，在刑事政策上强调教育的重要性。
（二）未成年人保护处分坚持以教育为本位的理念
对未成年人采取恢复性模式的国家，未成年人保护处分以教育为本位。中国预防青少年犯罪研究会副会长姚建龙表示，从“工读学校”到“专门学校”更突出教育的属性和学校的特点。对未成年人采取报复性模式的国家，虽然以考虑犯罪控制、惩罚和监禁为先，但是也并不否认未成年人保护处分中教育本位的设计。
教育本位意味着在设计、构建一切应对罪错未成年人的处遇措施时都应当将教育功能置于惩罚功能之前。未成年人智力与身心发展尚未成熟，其行为的可追责性不同于完全刑事责任能力者。未成年人保护处分旨在实现未成年人利益保护和社会防卫的平衡，要坚持以教育为基础对特定未成年人采取强制性措施，因此，未成年人保护处分制度不能一味追求处分效果，而要坚持教育本位。
未成年人保护处分较之于未成年人司法更强调教育本位理念。因此，保护性措施应在未成年人保护处分中处于主导地位，这要通过未成年人保护处分的专业化实现。未成年人保护处分的专业化要求熟悉未成人智力与身心发展的专业人士参与到未成年人保护处分中，系统性地对从事未成年人保护处分工作的人员进行专业培训，加强教育学、心理学发展，鼓励专业化的社工队伍加入到未成年人保护处分工作中。
（一）未成年人案件分流机制的构建
未成年人案件分流机制是对未成年人实施的不良行为、严重不良行为以及犯罪行为如何按照特定程序处理的机制，是未成年人保护处分的前置性制度。目前，我国未成年人案件并未根据行为性质进行分流处理，缺乏明确的案件分流机制。根据散见于不同法律的条款，未成年人不良行为主要由公安机关进行处理，居民委员会、村民委员会、学校、公共场所管理机构、监护人等在法定情形下负有特定责任；未成年人严重不良行为主要由公安机关采取专门矫治教育措施，教育行政部门决定送入专门学校；未成年人犯罪行为依据《刑事诉讼法》规定的司法程序进行处理。未成年人不良行为、严重不良行为以及犯罪行为案件的处理没有确定主要责任主体和兜底机构；对于无法进入到司法程序的不良行为和严重不良行为案件缺乏明确的责任机构和统一的处分标准，存在处理空白。
我国未成年人保护处分制度构建和完善的前提是明确未成年人案件分流机制，这包括未成年人案件分类处理机制和补足机制，以厘清未成年人保护处分制度适用的内部边界，并在处理发生偏离时及时纠正。对此，英国苏格兰未成年人案件分流机制可资借鉴。苏格兰所有涉及未成年人的案件最初都是由社会工作部门、警方和教育部门等一系列机构提交给特定机构；然后，由该机构进行初步调查，决定采取何种途径以保障未成年人的利益。苏格兰未成年人案件分流机制的关键在于设有特定机构处理未成年人案件，在汇集未成年人案件信息后，根据不同情况做出转给地方社会工作部门、经由听证程序进入刑事诉讼程序、不转移处理等决定。对未成年人案件设置相对明确的处理机构、规定各机构职责，建立分流机制，有利于为未成年人案件处理提供制度依据和保障。
我国未成年人案件分流机制应当以公安机关为分流主体，理由在于：根据《预防未成年人犯罪法》的规定，公安机关既参与部分不良行为的处理，也是严重不良行为处理的重要主体；同时，公安机关是未成年人犯罪行为的侦查机关，是未成年人司法程序的启动主体。因此，在现有制度框架和司法环境中，公安机关作为未成年人案件的分流主体最具权威性和经济性。需要说明的是，我国公安机关作为未成年人案件分流主体具有补足性。公安机关对未成年人案件的分流，并不是作为必经环节而不论案件性质直接汇总进行处理，而是一般情形下按照现有法律规定对未成年人犯罪行为进行侦查，对不良行为、严重不良行为在法定条件下介入处理；只有当未成年人案件处理偏离了法律规定的职责设置、发生了处理空白，或者因其他原因而没有能够由法定主体进行处理时，才由公安机关进行补足性作为，来确定未成年人案件的性质和流向。该种分类处理机制和补足机制有利于节省司法资源、提高运转效率，有利于保障案件处理的合法性。
我国未成年人案件分流机制应当以检察机关为监督主体，充分发挥检察机关的法律监督职能。司法实践中，检察机关在未成年人案件处理中发挥着重要作用。自行发现或者公安机关商请介入是检察机关监督未成年人案件线索的两个来源。检察机关具有主动或者被动介入未成年人案件的权力和职责，是未成年人保护的重要力量。有观点提出，在检察机关设置未成年人罪错行为调查官。该观点有利于发挥检察机关现有部门设置的优势，同时应与现有制度对公安机关、检察机关职责的规定相协调。笔者认为，对未成年人不良行为和严重不良行为的处理，检察机关依法行使法律监督权，该权力具有全面性和全程性。未成年人保护处分案件，检察机关应当进行全面监督，不限于对案件处理主体的监督，在必要时可以直接介入案件处理；检察机关应当进行全程监督，从案件的分流到案件的处理检察机关都有权进行监督。检察机关积累了未成年人保护的长期经验，已经成立专门部门展开未成年人保护工作，因此对于未成年人保护处分检察机关能够实现专业监督。
综上，未成年人案件分流机制（包括分类处理机制和补足机制）应当以公安机关为分流主体，发挥检察机关的法律监督职能，构建内部监督（公安机关补足机制）和外部监督（检察机关法律监督）的闭环，为以公安机关为主体、多部门依法履职的未成年人保护处分制度完善提供保障。
（二）未成年人保护处分制度相对化区分机制的选择
我国未成年人保护处分制度的相关规定散见于不同类型和层级的规范性文件中，尚未形成明确的体系性规定。实践中，未成年人保护处分的应用性探索较为丰富。《2018-2022检察改革工作规划》提出，探索建立临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度。理论和实务对上述四种制度的内涵及相互关系存有争议。有学者认为，“分级处遇”是一种制度价值中立的规范表达，其可以包容其他三种制度。笔者认为，上述四种制度均为具体的规范性设计，受到未成年人保护基础理念的统领。其中，临界预防的适用条件较为单一，是对于实施严重不良行为但未达犯罪程度的未成年人采取的预防性制度；家庭教育的适用条件具有广泛性，无论是实施不良行为、严重不良行为还是实施刑法规定行为的未成年人，只要其人身自由没有被完全剥夺、家庭成员能够参与教育，均可适用家庭教育制度；分级处遇是根据未成年人的人身危险性、涉案轻重程度、行为性质以及情节等要素，采取的具有预防性和制裁性的措施；保护处分则是在分级处遇的基础上，对未成年人严重不良行为采取的兼具教育性和矫治性的措施。四种制度并不具有彼此衔接、强制性递增关系，而是从不同侧重点进行的制度分类。未成年人保护处分制度以分级处遇为基础，临界预防、家庭教育都是其重要内容。进行绝对化区分会陷入概念交叉的误区。未成年人保护处分与未成年人犯罪处遇受多种理念、制度、机制影响并相互作用，最终决定着未成年人保护的实践走向。因此，任何试图从外部抑或内部将未成年人制度完全独立化、分割化的思维与做法都会遇到诸多障碍。
由于我国对未成年人保护处分没有立法界定，因此，相关研究中基本概念的厘定直接影响着研究的科学性。本文对未成年人保护处分的界定采取了狭义说，即仅将实施了严重不良行为的未成年人作为适用对象。而《预防未成年人犯罪法》将严重不良行为划分为实施严重不良行为但是未达到犯罪程度和未达刑事责任年龄实施刑法规定的行为两种情形。依据上述分类对未成年人保护处分措施进行截然不同或者独立的绝对化区分，抑或在一般情形下不做区分而仅在确有必要时在个别制度上进行相对化区分，对二者的选择是影响未成年人保护处分制度的重要问题。
未成年人保护处分制度的构建和完善不宜依据未成年人严重不良行为的分类进行绝对化区分，而应当采取相对化区分机制：在一般情形下，未成年人保护处分可普遍适用于实施严重不良行为的未成年人，而仅在特殊情形下，依据未成年人的行为是否达到刑法规定的犯罪程度和责任年龄对保护处分措施进行差别化规定。选择未成年人保护处分制度相对化区分机制的原因在于：未成年人刑事责任年龄的判断具有相对客观、明确的标准，但是未成年人的行为是否达到刑法规定的犯罪程度难以判断。未经法院判决不得认定任何人有罪，而未成年人由于未达刑事责任年龄而不可能进入并完成《刑事诉讼法》规定的司法程序。未成年人的行为是否达到刑法规定的犯罪程度，缺乏具有说服力的实体标准和程序保障。作为绝对化区分依据的“严重不良行为”分类缺乏明确的判断标准，因此不宜对未成年人保护处分采取绝对化区分机制，而应当采取相对化区分机制。
未成年人保护处分制度具体措施的完善，应当以未成年人的已然行为为基础，以未成年人的人身危险为根据，进行分级分类综合治理。依照措施自身的特点，可将未成年人保护处分分类为矫治型措施、教育型措施、恢复型措施以及专门型措施。
矫治型措施是以纠正未成年人严重不良行为为主要目的而采取的具有明显强制性的措施。具体包括责令定期报告活动情况、责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所，责令接受心理辅导、行为矫治，责令参加社会服务活动以及责令接受社会观护等。教育型措施是以加强未成年人的守法意识为目的而采取的具有明显教育性的措施，其主要包括予以训诫、责令具结悔过以及责令父母或者其他监护人加以管教。恢复型措施是以未成年人回归社会为目的而采取的弥合其与被害人、社区关系的措施。恢复型措施能够使未成年人真正认识到行为的危害性，并将社会关系修复到正常状态，有利于未成年人悔过自新、回归社会，其主要包括责令赔礼道歉和赔偿损失等。专门型措施是针对需要闭环式矫治教育的未成年人采取的，固定在特定场所进行矫治教育的措施。该措施主要包括送入专门学校接受专门教育和专门矫治教育。综上，随着立法的进步，我国未成年人保护处分体系已现雏形，为聚焦研究重点，下面对《刑法》第17条规定的“责令父母或者其他监护人加以管教”和“在必要的时候依法进行专门矫治教育”两种措施的适用展开探讨。
（一）未成年人保护处分中监护人责任的强化
责令父母或者其他监护人加以管教，是对实施严重不良行为的未成年人采取的重要措施。该项措施既可适用于实施严重不良行为但是未达到犯罪程度的未成年人，也可适用于实施刑法规定的行为但未达刑事责任年龄的未成年人，其决定主体是公安机关。未成年人保护处分中监护人责任的强化亟待加强，这需要民事法律对监护关系进行调整，同时针对实施严重不良行为未成年人特点强化亲职教育、做好效果评估。
家庭对于未成年人的成长与发展具有重大意义，因此对实施严重不良行为的未成年人，要高度重视督促监护人履行职责。我国《民法典》规定了监护人对未成年人履行监护职责的具体内容，为夯实监护人在未成年人犯罪预防中的责任、筑牢预防未成年人再犯防线提供了民事法律的制度支撑。
提高责令父母或者其他监护人加以管教措施的执行力度，要强化亲职教育。国家强化亲职教育，通过作为社会细胞之家庭的孵化作用，教育未成年人。由于我国社会经济发展尚不平衡，对于教育能力不足的家庭，应当进行特殊辅导和帮助。除通过增强家校互动等方式对未成年人监护人进行一般性的监护职责提醒外，对于实施严重不良行为的未成年人监护人应当设定专门职责。被责令对实施严重不良行为的未成年人加以管教后，监护人应签署亲职教育承诺书，国家根据未成年人个体情况不定期对监护人开展单独或者集体的教育辅导，帮助监护人正确履行监护职责，发挥监护人在未成年人严重不良行为纠正过程中的作用。未成年人实施严重不良行为被采取保护处分措施后，为督促其监护人履行监护职责，如果未成年人存在违反规定或者监护人履行监护职责不力的情形下，对未成年人和监护人应当采取要求其缴纳一定金钱的措施（罚款）。罚款的目的在于督促未成年人接受矫治教育、督促监护人履行监护职责。
责令父母或者其他监护人加以管教，不能一责永逸，而应当对实施严重不良行为未成年人的家庭监护状况进行定期跟踪和评估，及时发现并纠正问题。对于家庭监护缺位的，应当建立监护评估、监护监督、监护指导、监护支持、委托监护及监护权转移等监护干预机制。法国处理未成年人案件具有灵活性特点，其通过最大限度收集未成年人信息、聚焦行为产生的原因，以提供干预治疗方法，尤其是对未成年人家庭环境进行干预，其中重要措施就是“开放环境中的教育行动”。该措施要求未成年人与父母共同居住，家庭成员定期与社会工作者见面，社会工作者通过合作方式，评估其家庭情况、制定计划。同时，社会工作者会对未成年人提供帮助。在六个月内，社会工作者会对上述计划实施情况进行再次评估，以决定是否延长或终止该计划。该评估的重点是未成年人继续留在家庭中的风险。引入社会工作者参与严重不良行为纠正既能够使未成年人和家庭获得专业性的指导，同时非国家强力标签的社会第三方介入有利于消除未成年人及其家庭的抵触心理、保障教育目的的实现。
（二）未成年人保护处分中专门矫治教育的完善
将实施严重不良行为的未成年人置于普通学校中，可能会使学校、其他学生以及未成年人本人产生强烈的抵触，对未成年人的成长和矫治教育本身极为不利。我国刑法曾经规定了收容教养措施，对实施刑法规定的行为但未达刑事责任年龄的未成年人采取封闭式管理。鉴于我国未成年人犯罪形势的变化和收容教养措施本身的弊端，该措施被废除，取而代之的是专门矫治教育。专门矫治教育是一种综合性的保护处分措施，兼具矫治型措施、教育型措施和恢复型措施的特点，但因其执行场所和执行方式具有一定的封闭性而单独成为一种保护处分的类型。
对于专门矫治教育的决定主体，有专家建议对实施严重不良行为的未成年人进行专门教育、送入专门学校，应当由人民法院作出裁定，检察机关行使法律监督权。笔者认为，法律并没有明确送入专门学校这一决定的法律性质。按照现有法律规定，送入专门学校适用于实施严重不良行为但是未达到犯罪程度的未成年人和实施刑法规定的行为但是未达刑事责任年龄的未成年人。而即使是社会危害性更为严重的后者，在司法实践中也难以通过刑事司法程序由审判机关对其行为性质做出认定。因此，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育、送入专门学校，由人民法院作出裁定没有依据，且不符合司法现状。
《预防未成年人犯罪法》对实施严重不良行为的未成年人送入专门学校规定了三种情形：一是未成年人监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，由教育行政部门作出决定；二是在三种特定条件下，由教育行政部门会同公安机关作出决定；三是未达刑事责任年龄的未成年人实施刑法规定的行为的，由教育行政部门会同公安机关作出决定。该三种情形都需要经由专门教育指导委员会评估同意。值得探讨的是，对于第一种未成年人监护人、所在学校无力管教或者管教无效的情形，不适宜由教育行政部门单独做出决定。原因在于，教育行政部门仅对未成年人在学校的情况比较了解，但是未成年人在学校的表现并不是送入专门学校的充分条件；教育行政部门目前的职能定位和公众对教育行政部门的期待，导致由教育行政部门决定未成年人是否送入专门学校，不仅不具有权威性而且可能产生不必要的社会矛盾。而公安机关通过社区观察对未成年人的监护人无力管教或者管教无效的情况更为了解，因此，建议该种情形应当由教育行政部门会同公安机关共同作出决定。这样，对实施严重不良行为的未成年人送入专门学校的决定，均统一由教育行政部门会同公安机关作出。
《预防未成年人犯罪法》对实施严重不良行为但是未达到犯罪程度的未成年人，规定“送入专门学校接受专门教育”；而对实施刑法规定的行为但是未达刑事责任年龄的未成年人，规定“对其进行专门矫治教育”。二者之间的差异仅存在于字面表述抑或在制度设计上存在较大区别应当予以明确。使用文义解释方法，同一部法律中前后紧密相连的条文表述存在差异，根据客观解释论，应当是有意为之的区别性表述。同时，在规定未达刑事责任年龄未成年人实施刑法规定的行为而接受专门矫治教育的条文中，要求省级人民政府设置专门场所对“前款”规定的未成年人进行专门矫治教育，也进一步印证了上述区别性表述的立法深意。有学者将专门教育和专门矫治教育做了严格区分。笔者认为，对实施严重不良行为的未成年人在送入专门学校后要进行区别对待：对实施严重不良行为但是未达到犯罪程度的未成年人采取保护性的教育措施；对实施刑法规定的行为但是未达刑事责任年龄的未成年人则采取兼具保护性和处分性的矫治教育措施，该措施具有突出的强制性特征。未成年人保护处分的专门型措施应当根据未成年人实施严重不良行为的类型，有条件地进行个别化教育，不可不加区别的混同，以防止具有不同人身危险性的未成年人进行相互的不良影响。
由于对实施严重不良行为的未成年人送入专门学校进行专门矫治教育，是在特定场所实行闭环管理，对未成年人的权利影响重大，为有效保护未成年人权益，应当建立相关决定程序。通过健全教育行政部门会同公安机关决定机制、完善专门教育指导委员会评估机制、强化与接受专门教育未成年人的父母或者其他监护人的联系机制、设置特殊的行政复议和行政诉讼救济程序以及由检察机关行使法律监督权等制度设计，构建权利保护、专业判断、多方参与、有效救济的科学决定程序。
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