两会聚焦营商环境，“零元中标”拖累地理信息产业发展

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3月5日，十三届全国人大二次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告，指出下大气力优化民营经济发展环境。按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。努力打造良好营商环境，让企业家安心搞经营、放心办企业。

随即，财政部副部长刘伟就“财税改革和财政工作”相关问题时表示，可以对小微企业参与采购竞争时给予价格扣除政策。

可以说，这些指示在一定程度上表明了国家层面在政府采购、投招标等方面着手营造民营经济发展环境的决心。

早在2015年，时任国家测绘地理信息局副局长宋超智便以“饿死同行，累死自己，坑死业主”来揭示测绘行业内恶性竞争、低价中标的弊病。

他指出，一些企业中标以后转包给所谓的游击队，从中挣取差价；有的企业只能是拿着最低价降低工程质量，甚至“闭门造图”，产品是只能看不能用，给行业带来了极大破坏。

正元地理信息有限责任公司董事长杨玉坤在测绘行业已经打拼了20多年，对低价中标深有感触。在他看来，整个行业需求不足、但供给过剩是形成这种行业弊病的主要原因。市场蛋糕就那么大，企业要维持运转，养活员工，只能采取这种（低价中标）方式。

自2017年以来，政府采购更是连曝超低价格甚至零预算、零报价中标成交的消息。

当年3月厦门市信息中心以495万元的预算采购外网云服务公开招标，腾讯云公司以1分钱中标。随后，辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目，由中国电信集团辽宁省辽阳市电信分公司、中国电信系统集成有限公司辽宁分公司组成的联合体，同样以1分钱的中标金额拿下，而这个项目的预算金额是892.95万元。

为此，人民日报曾一个月的时间内两次发文诟病“最低价中标”，指出“最低价中标”原则一天不变，行业就很难有工匠精神，更不要说中国品牌。

近几年全国两会，有代表就规范《中华人民共和国招标投标法》、取消产品招标采用“经评审的最低投标价法”提出了建议，也有代表在两会期间提出了《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》。

有业内人士表示，低价中标属于低价竞争环境下的一种结果。关于低价竞争，从互联网公司的进入就已经开始存在。据介绍，代价中标一般存在两种情况：一种是工厂模式，这种模式是通过技术创新、经验积累、人才增多等优化方式产生的经济效益，从而使得整体生产成本降低、产品价格下降，是一种合理的低价竞争。另一种是商业模式，它是将商业环节体现在价格层面，通过低价形式打开市场、扩大知名度、增加用户等，从长远利益的角度展开竞争，在某种层面则会带来恶性竞争，可以称之为不合理的竞争。

据悉，在我国的招标采购活动中，“低价中标”只是其中一种，一般称为“最低价中标法”，就是对一个招标而言，符合招标要求的企业参与竞争，谁的报价最低谁中标。而在实际操作中，“最低价中标”渐渐与“唯价格论”划上了等号：中标价低于甚至远低于成本价的现象屡见不鲜。

显然，低价中标不排除恶性竞争的考量。

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东对异常低价做出了两方面的解释，一是价格不合常理，二是明显低于成本价格（以社会平均成本为基准成本界线）。

不过徐焕东表示，有一点可以肯定，不管是采购价格过低还是预算价过低，有些公之于众的政府采购项目都一路绿灯，如期进行或成交，并没有遇到法律制度环节的“阻挠”。

在他看来，政府采购究竟是否可以以低于成本价、或者低于常理的超低价格成交，是个世界性的、世界各国都关注的、关系到多方面规则与利益的老问题。政府采购的公共本质决定了其目标的多样性，对于政府采购服务的要求和目标，徐焕东提出了三方面的考虑：首先政府采购的主要目标之一，是能够更好地、恰当满足公共需要，有效履行公共职责服务；其次，政府采购必须遵守和维护市场公平经济秩序；其三，政府采购还必须维护供应商的正当利益，以与供应商双赢共利为长久目标。

这一层面，世界各国及国际组织的政府采购制度和规则，几乎都有防止超低价格恶性竞争的规定。我国在建立市场经济秩序方面早已做了明确的规定，在政府采购和招标、投标方面都进行了规制。不仅对政府采购在法律制度方面有明确的防止低于成本价成交的要求和条款，而且对于整个市场经济交易和运行，同样禁止为排挤其他供应商而出现的低于成本价成交。

我国有关招标采购的规定

从地理信息行业层面来讲，新《测绘法》（2017年7月1日起施行）第29条专门对招投标作出了明确规定：测绘项目实行招投标的，测绘项目的招标单位应当依法在招标公告或者投标邀请书中对测绘单位资质等级作出要求，不得让不具有相应测绘资质等级的单位中标，不得让测绘单位低于测绘成本中标。中标单位不得向其他企业转手中标项目，中标企业不符合条件或者违规违法的都有相应的处罚等。

业内人士据此表示，鉴于监管力度的提升等，相较以往0元中标或异常低价中标的现象，目前此类现象出现的频率在下降，招投标流程也更为透明。

2018年11月，中国电信阳光采购网对天通手机集中采购项目（二次）中标候选人进行了公示，北京华力创通科技股份有限公司（以下简称华力创通）中标该项目，中标标段为标段1，投标报价为0.00万元。

华力创通方面随即对0元中标事件进行了回应。公司中标天翼电信终端有限公司的天通手机集中采购项目（二次），中标产品为天通单模手机，计划采购量为 5 万台。但此次中标并非0元中标，而是因为投标按每部手机的单价来进行比较采购，实际采购数量视电信公司需求和销售情况而定，根据订单要求供货，具体价格并不明确也不便透露。

不过，即便政策出台体现了对于异常低价的担忧和预防，但在业内专家看来，低价限定仍旧有些粗线条。比如，相关法律没有明确界定成本范围和内容，如究竟是生产制造成本，还是批发、进价成本，是社会必要劳动换算的平均成本，还是单位个别成本，法律上并没有明确界定。

这意味着，关于禁止低于成本价成交的法律条款，很大程度上丧失了法律约束力。也同时给低于成本价竞争予机会。

对此，相关业内人士提出，财政部对于这类问题近10年在国家层面都在不断改进，但这个问题往大了说，是法制建设与国民经济快速发展之间的矛盾。顶层的设计必然会对行业的发展产生影响。

值得一提的是，目前我国地理信息产业中，最大的采购商是政府，包括各级政府机关以及下属各个单位，采购内容主要是数据。

据有关资料显示，地理信息产业中，业务的两大类“商家”，都是政府背景：一是各级政府机关以及下属单位的事业单位；二是有“特别关系”的企业。这两类“商家”实际直接承接了我国各级政府采购的地理信息服务项目中的大部分，与此同时降低了其它地理信息企业参与政府地理信息项目的机会。

而地理信息产业本身是一种基础产业，尤其需要一个由各种工作或专门企业支撑的体系，包括基础地理信息数据测绘、数据采集、航空摄影测量、卫星遥感、数据提取、软件平台开发以及地理信息系统建设和服务等。有业内人士尤其指出，地理信息产业是人才密集型行业，大部分业务都是跟随项目走，并未形成核心技术产品，缺乏根本性的技术革新。同时产业内尚未搭建一个良好的产业框架，实现与其他行业紧密结合，在此背景之下低价竞争会对地理信息产业及企业的发展造成严重拖累。

某种意义上来说，在市场竞争中包括政府采购和招投标等过程中，地理信息企业仍需遵循市场发展规律的道路，寻找市场需求与核心价值。

就像中国地理信息产业协会会长孙玉国提到的，自然资源部的成立，地上的、地下的土地资源需要实现统一的管理、互通的系统等，这在一定程度上提供了新的产业方向。

就在本文发稿前，中国政府采购网放出最新中标公告。公告显示，中国地质调查局某国地质调查合作项目，由中国地质调查局天津地质调查中心“零元中标”。招标日期为2019年2月2日，中标日期为2019年3月13日。