深

柳

堂

编者按

“闲门向山路，深柳读书堂”，语出（唐）刘昚虚《阙题》。深柳掩映下的清净书堂，最是读书人向往的治学之所。由是，我们用“深柳堂”来命名《新闻与传播研究》论文推介栏目,以期让同好慢慢品读，细细体味。

本栏目期待能够成为学者们田野归来坐而论道的一方宝地，将理论与实践结合起来，切之，磋之；也欢迎各位读者向作者提出问题，琢之，磨之;我们会精选问题予以回应，奖之，励之。

话语制度主义：地方政府回应公众意见的理论解释

——基于“意见-政策”连接理论的多案例比较分析

作者 | 虞鑫

内容提要

作为一种制度间过程，当代社会的媒介化政治包含了公众网络参与和政府回应行为的动态进程。为了回应对媒体系统单向入侵政治系统的批评，基于“意见-政策”连接理论，通过多案例比较分析的方法，经验性地阐释了地方政府回应公众意见的模式及其理论解释，并提出话语制度主义可以作为一个总和性的理论模型加以使用。最后，进一步阐释了媒介化政治语境下地方政府能动性的机制及原因，并且认为政府作为融合公众认知的重要主体，对完善国家治理和实现协商民主的价值。

关键词

话语制度主义 媒介化政治

政府回应 公众意见 协商民主

正文

一、问题的提出

上滑

媒介的影响已经深入政治、经济、文化等各个领域，不仅成为个体理解和面对社会变化的主要工具，而且也改变着社会组织的行动逻辑。在政治议题上，“媒介化政治”正在逐渐成为学者描述当代媒介与政治关系的重要理论观点。具体来说，这一观点将媒介置于形塑政策变化和解释政治过程的高度，认为注意力至上、市场化和消费主义的“媒介逻辑”超越了注重代表性、参与性和协商性的“政治逻辑”——媒介不再仅是政治活动和公共协商的平台，而是成了政治活动必须“迁就”（accommodation）的对象。从这一角度出发，传统媒体和社交媒体的总体逻辑具有一致性，即将注意力置于优先位置。然而，相较于传统媒体受到职业伦理、行业规范等约束，社交媒体则将“眼球效应”体现得更为显著，极端的、煽情的、片面的叙述往往更加容易吸引眼球——这些偏颇的网络舆论却在近年来的诸多公共事件中主导了政策结果，这不能不引起我们对政治媒介化的忧虑。

从理论的社会语境来看，媒介化政治具有明显的时代特征。信息技术的发展促使了网络社会的崛起，信息的低成本扩散、成员间的互动连接、框架间的协调取舍，都需要媒介的深度渗入——政治活动实现了范围转移，从围绕政府机构到向媒介传播系统的扩散；从理论的分析对象来看，媒介化政治则主要包括基于媒介的公众政治参与，以及相应的政府回应行为。而且，相比于对公众政治兴起的强调，媒介化政治更在试图暗示政治系统自觉或不自觉地适应媒介规律，通过媒介渠道进行政治包装，抑或是被媒介舆论所“同化”的动态过程。因此，有越来越多的批评者认为，公众通过互联网的直接政治参与容易导致民粹主义的泛滥，个体的意见看似得到了表达，但是公共讨论却并未形成，国家和社会治理不仅没有从中受益，反而由于小部分群体的极端诉求损害了多数人的公共利益。

然而，如果仔细考校并借鉴“媒介化”概念的生成路径，则会发现与其草率地将媒介化政治定义为媒体领域对政治领域的单向度入侵，不如将之理解为是媒介的制度逻辑与政治的制度逻辑之间不断相互作用的“制度间过程”（inter-institutional process）在新制度主义的视角下，“制度”（institution）不仅指正式的规则、程序、规范，即“成文的条规”，同时也包含一系列通过不断重复的社会实践形成的历史传统、社会习俗、认知规范等非正式制度。媒介化政治的形态实际上是一系列规范和惯例的制度化过程，即市场取向的媒介制度和公共取向的政治制度之间“此消彼长”的动态过程，因此在不同的背景下，会形塑不同的制度化结果。这为本文经验地观察媒介化政治视角下公众网络参与和政府回应行为之间的关系，提供了实践空隙和理论空间：政府的回应行为与网络公众意见之间是如何互动的？如果存在不同的互动模式，那么影响政府回应行为的因素又是什么？为此，本文在前人对公众意见和政府回应研究的批判性综述基础上，通过多案例比较的研究设计，尝试提出并检验一个新的分析框架和理论模型。

二、文献综述与分析框架

上滑

为了讨论上述问题，克莱姆·布鲁克斯（Clem Brooks）等人提出的“意见-政策连接”（opinion-policy link）理论为我们提供了一个基础框架。他们的研究发现，来自民意调查的政策偏好，对相关议题的政策出台具有显著的因果效应。其他研究也证实，这一效应广泛地存在于各类政治制度和文化环境中，比如在西方政治体制中，政府回应公众意见的动力来源于政客受到的选票压力；而在其他制度环境下，维护体制稳定的压力和绩效晋升的激励共同构成了政府回应的来源。

斯塔林曾经对政府回应作出过经典定义，他认为政府回应就是指政府对公众的政策接纳意向和诉求表达行为做出的及时反应，同时采取积极措施解决问题。从政府回应结果的动力来说，大致可以分为两类：压力型回应和激励型回应。压力型回应，指的是政府由于惧怕选举失利下台或社会群体事件的政治惩罚，进而采取同公众意见具有一致性的决策作为回应。在一些情况中，压力的来源也包括外国政府和境外媒体，而在众说纷纭的多个意见中，政府往往也会倾向于对最为激烈的公众意见进行正向回应；激励型回应，指下级官员为了获得职业晋升和发展，需要不断改善治理方式，提高执政表现，此时地方政府与公众互动的水平，本身就是其执政绩效的一部分。

尽管“意见-政策连接”理论较为充分地证明了公众的意见偏好与政府决策回应之间的因果关系，然而该理论仍然存在两个局限。第一，现有研究所考察的政府回应，多指某项政策议题或公共事件的最终政策结果，而在公众意见形成过程中的政府回应行为则较少得到关注，政府回应行为对公众意见的形塑是否产生影响还尚不可知。第二，现有研究对公众意见偏好的测量多为民意调查，其中又主要询问公众对某项政策议题的赞成/反对程度，这与互联网环境下，公众通过网络政治参与进而形成公众意见的情景有较大区别。相比于民意调查的可控性和规范性，公众通过网络参与政策议题的卷入程度和意见框架均有不确定性，既有的研究也多从抗争政治的视角出发，分析政治结构、资源动员、文化框架等因素是如何促进公众卷入、观点发酵、规模扩大，进而引起了政府回应，但是却很少关注政府为何回应，以及如何回应——换言之，意见和政策之间的“连接”往往没有得到应有的重视。

为了弥补上述局限，本文通过将相关概念进行细分，尝试提出一个新的分析框架。在政府回应方面，本文将其区分为“政府回应结果”和“政府回应过程”。政府回应结果，即是过往研究中的最终政策结果，已被诸多研究论证确认了“公众意见-政府回应结果”间的因果关系；政府回应过程，试图分析的是议题演变形成过程中的政府角色问题——在相当多的情境中，政府的回应过程参与了舆论的形成，而不仅是舆论场外的政策制定者。在公众意见方面，本文借鉴既有网络公众意见研究对卷入程度和框架使用的分类方式，将其分为“公众意见规模”和“公众意见类型”，并主要考察这两个维度上公众意见与政府回应之间的关系。

需要指出的是，本文对“公众意见类型”的分类与媒介化政治的理论问题具有高度相关性。“意见-政策连接”模型中公众意见偏好的具体指向，正逐渐被网络政治所模糊。随着政治议题从传统政治关注的利益诉求转向代替政治（sub-politics）关心的精神要求，公众偏好也相应地区分成了客观需要（needs）和主观要求（wants）。客观需要的表达，往往与现实利益相关，具有可协商性和补偿性，存在促进政府决策科学化的可能空间，而主观要求则多体现为身份族群、意识形态和极端情绪的表达，不同个体漫无边际的欲念往往无法协调，致使政府决策走向偏离，进而落入政治媒介化的困境之中——政府行政的代表性和全局性考量，让位于媒介逻辑的话题化和个例化。如果借用卢梭对众意（will of all）和公意（general will）的区分，如果政府回应的对象是众意而非公意，那么政府只是在“总和的个体意志”中选择了一些进行回应，而非着眼于公共利益。

在上述理论讨论的基础上，结合对政府回应动力的压力和激励分析，本文形成了公众意见规模-政府回应结果、公众意见类型-政府回应结果、政府回应过程-公众意见规模/类型这三对概念关系。通过对这三对概念关系的考察分析，本文试图发现中国媒介化政治语境下的“制度间过程”，通过展现该过程的脉络和展开方式，进而对“意见-政策连接”理论进行修正和补充。

图1表示了公众意见规模与地方政府回应结果之间的关系。既有研究往往强调公众意见只有在数量上形成一定规模，才会有助于对政府施加压力，从而促使政府回应的产生，形成所谓“参与-反应”的杜鹃模型。但是，公众意见规模小，就一定不会导致政府回应结果吗？本文认为这条连接同样存在，只不过是政府回应的动力机制发生了变化，从压力型回应变成了激励型回应。事实上，多案例的统计发现单纯考虑公众意见的规模强度，其与政府回应结果之间没有必然的相关性。

图2表示了公众意见类型与地方政府回应结果之间的关系。除了公众意见规模之外，公众意见的类型和框架也是影响地方政府回应结果的重要机制，不同的意见类型在凝聚认同、形塑共识等方面起到完全不同的作用。一项基于人民网地方政府留言板的研究发现，虽然在统计的公众话语中，具有对抗性的民主话语多于协商式的贤能话语，但是贤能话语在各类情况下都更容易得到政府回应。相似地，在针对中国40个拆迁抗争案例的定性比较分析中，作者发现社会主义、集体主义的话语框架能够促使中央媒体的介入，继而间接提升政治影响。

诚然，公众意见的类型可以从不同维度进行不同的划分，但是具体到本文所关注的理论问题，即政府回应的动力机制，那么从意见类型能否激发政治合法性的角度进行考量，是较为恰当的方式。与上述提及的研究类似，郑永年认为中国革命和建设的意识形态合法性来源可以概括为科学社会主义，具体而言则是民主与科学的结合体——前者注重程序正义和政治权利保障，后者则强调结果正义和经济权利发展。因此，本文将公众意见类型区分为“对抗式的民主话语”和“协商式的科学话语”。其中，对抗式的民主话语具有凝聚情感、促进行动的作用，进而引起压力型的政府回应结果；而协商式的科学话语情绪上相对温和，也具备对地方政府一定程度的信任，倾向于形成政府和公众的共识，引发激励型政府回应。

图3表示了地方政府回应过程与公众意见之间的关系。面对一项政策议题或公共事件，地方政府往往会在过程中采取不同的回应方式。比如在维稳逻辑下，地方政府可能采取管控的方式作为应对。在这种情况下，地方政府的回应过程自然会引发政府与公众之间关系的恶化，塑造对抗式的公众意见类型，但在对公众意见规模的影响方面，管控措施可能奏效进而降低了规模——这正是地方政府之所以可能采取管控方式予以回应的动机所在——但也有可能会进一步激发公众的对抗情绪，增大意见规模；然而，如果在群众路线的逻辑下，政府回应过程则可能采取协商调查的方式，主动地征询公众意见并且进行政策解释。在这种情况下，采取协商调查式的政府回应方式能够使得意见的讨论趋向协商式的科学话语，意见规模也能控制在一定的合理范围之内。

通过上述阐释，本文初步建立起了扩展修正“意见-政策连接”理论的分析框架，并且通过既有的相关研究进行了若干理论演绎。接着，本文将通过多案例的比较分析，对初步演绎的理论进行检验和阐释，并且进一步识别出理论模型中的关键要素。一般而言，案例研究的可比较性主要体现为两类情况。一是比较几个足够相似的案例，分析它们为何得到了不同的结果；二是在足够不同的案例里，比较为什么最后得到了相似的结果。

为此，本文引入了2013年4月末至5月初发生在A市、B市和C市三地关于“对二甲苯”建造项目（p-Xylene，简称PX）抗议活动的案例进行比较分析。观察这三个案例可以发现，它们在议题和时间两个方面具有相当的相似性，但是却呈现出不同的公众意见规模、公众意见类型、政府回应过程和政府回应结果。这基本上能够符合“最相似案例”的基本原则，为探索三个案例背后公众意见和政府回应之间的逻辑，提供了难得的经验样本。

需要说明的是，为了实现对无关因素的有效控制和满足最相似案例比较的原则，本文选取的案例都属环保领域的PX事件，这对本研究的外部效度产生了一定局限性。但是即便如此，如果在将本文结论推论至其他领域时保持审慎态度，作为一项探索性的多案例比较研究，本文发现的“意见-政策”机制在现有的经验案例范围内，仍然具有普遍意义。

三、研究方法

上滑

2013年4月末至5月初，在中国的三个城市同时发生了针对“对二甲苯”建造项目的抗议活动，它们分别发生在不同省份的A市、B市和C市。在此之前，关于PX项目的网络讨论和抗议行动已经在厦门（2007年）、大连（2011年）、宁波（2012年）等地相继发生。尽管PX项目已经被科学证明为低毒化学工业品，同时在美国、新加坡、韩国的城市周边建有厂址，但是抗议的人群仍然认为该项目有害并且污染环境。在厦门和大连的抗议行动后，当地政府决定将PX项目搬迁他址，而在宁波事件中，地方政府则直接决定暂停该项目。

不同的是，2013年5月几乎同时发生在三个城市的PX事件，当地政府的回应呈现出了不同的结果。在A市，政府对原有政策进行了微调，承诺在项目建成前会持续听取公众意见，保障公众参与；在B市，政府在第一次群体性事件回应后，又面临着第二次群体性事件的压力，并随后被迫开通市长微博，直接与公众进行沟通，最后项目以暂停建设告终；然而在C市，项目却得以继续建造投产，这成为了近年来系列PX事件中罕见的“幸存者”。

为了使得三个案例的研究资料更为丰富，同时方便测量分析框架中提及的“公众意见类型”，本文通过数据挖掘搜集了相关微博文本，并进行了目的抽样的内容分析。以“PX”为搜索关键词，通过Web爬虫程序和新浪微博公司提供的API接口，抓取了三个案例前后约6周的新浪微博原创微博文本数据（2013年4月18日至2013年6月4日），在对数据进行人工清理后，将与PX事件无关的数据剔除，共计得到5158条原创微博数据。然后分别以“A省/A市/A区”“B省/B市/B区”“C省/C市”为关键词获得包含城市名称案例的数据集，其余未提及具体地点的微博数据，则归为“非在地”数据集，即针对PX项目和事件的普遍性表达。最终，本文获得了“A市”（490条）、“B市”（2739条）、“C市”（71条）和“非在地”（1858条）四个数据集。需要说明的是，本文进行上述数据搜集和分类的目的在于描述微博平台上“涉及A市、B市、C市的公众意见”，而非“A市/B市/C市居民发布的公众意见”。在前述的理论假设中，本文的关注焦点也在于探讨“关于某地PX项目的公众意见”与“当地政府的回应过程和回应结果”之间的关系。在后续描述涉及每个城市的公众意见时，既包含特指的包含“A市/B市/C市”的微博文本，也包含对PX项目进行普遍表达的“非在地”微博文本。

在此基础上，为了保证不同数据集之间的可比较性，本文采取目的抽样的策略，将各自数据集中转发数量最多的微博作为样本进行内容分析——其中包括“A市”70条、“B市”70条、“C市”70条、“非在地”70条，共计280条。

考虑“公众意见类型”的编码方案时，主要依据则是分析框架中的“对抗式的民主话语”和“协商式的科学话语”的区分。首先，借鉴恩特曼关于框架的分类，本文将框架细分为四类：问题界定、因果解释、道德判断、对策建议。其中，“问题界定”主要是对该公共议题的主要事实进行认定，也被称为“事实界定”框架；“因果解释”框架指的是导致该公共议题产生的原因认定，这一认定既可以是来源于某个主体，也可以是对某项制度性原因的认定，虽然该框架的形成一定程度上是基于事实的，但总体而言可以视为是意见层面的框架；“道德判断”和“对策建议”也同样是意见层面的框架类别，前者指的是道德层面的评价和解释，后者则是聚焦于解决该问题的政策建议和未来展望。

其次，考虑具体的框架内容时，本文认为虽然民主观念的内涵非常丰富，但在当代的中国网络语境下，民主常与程序正义和权利保障结合在一起。具体到本文中，则是与道德判断中的程序正义框架高度聚合，体现为在政治决策中公众参与的正当性、公众知情权的保障以及公众抗议批评权利的获得。相对于侧重于程序正义的民主观念而言，科学观念则可理解为实质正义。通过理性辩论和科学发展，科学作为主导型的合法性观念，引领了经济发展和人民生活水平的提高。具体到本文中，科学观念则是和技术进步、经济发展等一系列框架聚合在一起，体现为在政治决策过程中的科学化和专业化。

最后，由于本文旨在通过对A市、B市、C市三个不同案例背后的模式和成因进行比较性分析，所以在制定编码表时，亦有两点形式上的考虑。其一，所选取的框架编码需要存在跨案例的共通性，即三个案例均较为显著地体现了所选取框架的内容；其二，所选取的框架编码在同一类别框架下要具有异质性，即尽可能地使得同一类别框架下的具体框架有较大差异，便于跨案例的比较。比如，在问题界定下选取了技术进步和环境风险两个具体框架，前者较为正面，“强调项目低毒低害，技术先进，安全可靠”，后者则偏向负面界定，“强调项目高毒高害，污染环境，容易引发爆炸等危险事故”。

在上述原则和目标的指引下，本文最终选取了技术进步、环境风险、经济发展、政绩驱动、民粹裹挟、程序正义、信任政府、政经批判、政策倡导、以邻为壑共计10个框架（详见表1）。

具体编码程序为：技术进步、经济发展、民粹裹挟、信任政府、政策倡导等5个框架编码为1；环境风险、政绩驱动、程序正义、政经批判、以邻为壑等5个框架编码为2；如果一条样本中没有体现上述框架则编码为0。编码过程由两名编码员完成，其中一人为本文作者，另外一人为某高校新闻传播学博士研究生。两名编码员首先对于具体的框架定义进行讨论，并分别对10%的样本进行预测试，通过Krippendorff's Alpha指数检测信度。其中，问题界定、因果解释、道德判断Ⅰ、道德判断Ⅱ、对策建议这5组框架分别得到的信度指数分别为0.965、0.813、0.780、0.823、0.943，两位编码员之间具有较高的一致性。然后，两位编码员分别将剩余的编码工作完成。

四、案例分析

上滑

（一）公众意见规模与地方政府回应结果

首先，比较不同公众意见规模与不同地方政府回应结果的关系。作为三个案例中唯一继续实施项目，并被时任国务院副总理刘延东批示为“通过科普助力重大工程项目建设，效果很好”的典型，C市的公众意见规模（71条）要远小于A市（490条）和B市（2739条）。作为能够促进当地经济发展和促进就业的工业项目，PX议题具备地方政府奖励型回应的可能，但是由于早先若干起抗议PX项目的群体事件的发生，这一议题也同样具备引起压力型回应的风险。在该案例的语境中，C市较小的公众意见规模，使得地方政府的回应结果进入了“项目引进—经济发展—晋升激励”的路径中，最终项目得以继续兴建。

而在A市和B市这两个案例中，其引发的公众意见规模均高于C市，且B市的规模达到了另二者的数倍、数十倍之多，给地方政府造成了最为严重的群体性事件压力，因而最后地方政府的回应结果也最为彻底——无限期地暂停了该项目。而公众意见规模介于两者之间的A市，其地方政府回应也属于压力型回应，但相比于B市的直接停建，A市的政策结果稍有余地，即承诺在项目建成前会持续听取公众意见，保障公众参与。

（二）公众意见类型与地方政府回应结果

在对公众意见类型进行比较的时候，本文使用框架显著度这一变量进行计算，对共计280条的样本数据文本进行了分析。在结合了不同微博的影响力（采用微博转发数量作为指标），本文将二分变量的各类框架转化为了定距变量框架显著度，具体公式为：框架显著度=框架编码赋值×。图4表示了不同案例和数据样本中各个框架的框架显著度，其中C市的各框架数值均低于A市、B市、非在地样本，这说明C市不仅在公众意见规模上低于A市、B市，而且就以各案例中最高转发的70条作为样本进行统计，C市的相关微博转发数也是最低。

分析A市、B市两个在地样本中各框架显著度的分布情况，则会发现呈现出相似的特征：在问题界定上，认同环境风险框架高于技术进步框架，不仅将“剧毒”作为默认事实如“连PX两个字都不敢说出来！A市属于上风口，真打算让人民生活在毒气之中？”，还会采取戏谑的方式增强效果“B市官方送给小朋友们六一节的礼物，看着可爱又无害的PX宝宝，我都忍不住想扑上去抱住它猛吸两口呢”；在因果解释上，认同政绩驱动框架高于经济发展框架，比如类似表述“B市为拉动千亿GDP上马大炼油项目，周末引发B市民众对环境担忧”；在道德判断的两个方面，均认同程序正义高于民粹裹挟、政经批判高于信任政府，例如“如果这是一个光明正大的好项目，省、市两级政府为何不大肆宣传，弄到妇嬬皆知？”“作为一个大国，我一直认为中国未来的隐患在国内，绩效治理思维不改，民主决策不建立，民意便难纾解，社会难自治，共识难达成，中国梦难圆”；在对策建议方面，以邻为壑框架显著高于政策倡导框架，“滚出”是最为高频的词语。

而在非在地样本中，各框架显著度的分布情况则与A市、B市完全相反。在问题界定上，认同技术进步框架高于环境风险框架，并且还会拿“毒性”对反对者进行讽刺“PX确实含有毒性，埃克森美孚就曾郑重建议——最好不要用PX作为食物！”；在因果解释上，认同经济发展框架高于政绩驱动框架；在道德判断的两个方面，均认同民粹裹挟高于程序正义、信任政府高于政经批判——“反智公知们，你们‘赢’了”；在对策建议方面，认同政策倡导框架高于以邻为壑框架。正如长期研究邻避运动的学者戴尔所说的那样，“在地”是邻避问题的核心因素，其理性程度会相对更低。

非在地样本只是其微博文本中，没有具体提及A市、B市、C市的具体名称，但不代表它与三个案例的公众意见类型无关。综合考虑各数据样本的规模和类型，本文认为由于非在地样本的各框架显著度远多于C市，所以可以将非在地样本的意见类型直接作为C市的公众意见类型。与此相反，B市的框架显著度在多个框架类型上均高于非在地样本，考虑到各案例中在地样本应有的权重，本文认为B市的公众意见类型则可以直接以B市的框架显著度来测量。A市则是介于二者之间，其公众意见类型应当综合A市样本和非在地样本的情况。同样出于在地样本的权重，本文暂且将A市的框架显著度作为A市的公众意见类型，但是在进行具体分析时将会考虑非在地样本的因素。

在上述基础数据的基础上，本文发现分析框架中关于公众意见类型和地方政府回应结果的理论演绎，大体上亦是成立的。C市的公众意见类型多呈现为协商式的科学话语，因而地方政府的回应类型也趋向于激励型；B市的公众意见类型则呈现出对抗式的民主话语，因而地方政府的回应类型也趋向于压力型；A市样本中的公众意见类型也呈现出对抗式的民主话语，但由于其框架显著度无法完全覆盖非在地样本的影响，故而也呈现出一些协商式科学话语的特征，所以最后的政府回应结果也相对B市而言没有十分绝对。

（三）地方政府回应过程与公众意见

那么，地方政府的回应过程又如何影响了三个案例中公众意见的规模和类型呢？首先比较A市和B市两个案例发现，A市地方政府在公众通过网络开始关注A市PX项目后的几天时间内，虽然也采取了部分网络管控手段，但是也同时以“A市市委市政府”的官方身份进行了回应，承诺“对A市石化项目，政府坚持在法定的正式验收之前，不允许企业生产，验收过程将对社会公开，邀请公众参与”。而且，政府给出的回应时间还早于网络流传的5月4日线下群体性行动之前。

而在B市案例中，直到5月4日线下群体性事件发生的6天之后，也就是5月10日，B市市长才进行了回应，称“大多数群众说不上，市人民政府就決定不上”，并且，相对于A市案例中政府给予的确切政策微调回应，B市政府给出的回应方式更为模糊，在表达了尊重大多数民意的意义之后，并没有对于PX项目该如何处置给出确切方案。

更有甚者，在5月16日B市发生了第二次线下群体性事件后，B市地方政府采取的一系列维稳管控措施再一次引发了大规模的网络批评。口罩实名制、复印实名制、白色T恤禁售等行为手段，非但没有“堵”住公众批评达到降低公众意见规模的效果，反而由于社交媒体的连接性，进一步扩大了公众意见规模——不仅没有实现B市“降温”的预期目标，口罩实名制这些管控措施反而成为了新的抗争剧目，进一步激化了事态的发展。比如“#围观#【口罩实名制】今年五月，B市成了舆情的风暴中心，而争议的焦点正是PX炼油项目。买个口罩，居然要实名？不仅要登记购买者的名字、身份证号码，连购买口罩的类型、数量、购买日期也要详细登记，这听起来是笑话，实际上是B市现实上演的真实一幕”这样的微博得到广泛关注，维稳管控措施本身成为公众抗争和意见批评的对象。即使是支持PX项目的民众也对此有强烈意见：“先声明：双爷是反伪环保的，是PX项目的铁杆支持者！但这回省市政府用维稳思维应对的方式的确令人反感！风声鹤啼草木皆兵，连我们一票黄标车维权的车友也成了重点环疑和监控对象，派出所要这个要那个双爷都配合了！但后来听说连个人信息都被监控了，TNND这不是逼良为娼么？”

2013年4月底的这波网络舆情，实际上源自4月18日“绿色流域”等非政府组织要求B市公开项目环评报告，后经传统媒体以《PX项目是否放在B市将咨询民意》为题发布新闻，自此引起全国性广泛关注。但是事实上，按照国家有关规定，A市和B市的项目分别早在2006年和2009年就在市公众信息网或环保局网站进行了公示，A市还在环保局办公室提供详细的《基地规划环评报告书》供公众查阅。

然而，据现有资料（包括B市政府事后的解释），都没有展现出A市、B市在按规定进行环评公示之后，是否对公示的反馈意见进行了回应，或进一步的工作措施。相反，B市政府在2013年的舆论关注之后采取的管控式回应过程，不仅扩大了公众意见规模，而且将公众意见类型引向对抗式的民主话语，导致了矛盾和事态的进一步激化。

而在C市案例中，地方政府的良好沟通策略则促进了公众与政府的互动，形成了信任政府的意见类型。除了基本的公示之外，C市政府还采取例如科普宣讲、公众座谈，尤其是邀请网络意见领袖和居民代表前往金陵PX项目参观，弥合了两者间的信息隔阂，有效解决了“两个舆论场”困境（详见表2）。比如，在实地调查金陵PX项目之后，不少人不仅发现该化工项目厂房干净现代，与自己的原本想象相距甚远。尤其当发现PX装置与金陵石化总经理的办公室只有200米的距离，几乎所有人都化解了对于PX项目风险性的畏惧。

此外，C市政府的回应过程也在不同时间段针对不同群体进行了有效互动。第一类人是C市石化附近的当地居民，地方政府从2012年起就在当地进行了大量的协商和沟通工作，使得当地居民对于C市石化PX项目的支持度有了大幅度提升，这些人在2013年网络舆论一片反对中其实起到了支持PX项目的中坚力量的作用。第二类人则是2013年受A市和B市PX事件影响而产生的一批网络意见领袖，他们大多不是C市本地居民，也并不了解C市石化与PX项目的具体情况，出于对过去多年形成的PX项目的刻板印象，成为了反对C市PX项目的核心群体，可以说这个群体是完全由网络空间形成的虚拟社群。对此，C市政府和C市石化采取的方式就是将这样一个完全虚拟的社群，从“网上”请到“网下”，邀请其实地参观考察建成的PX项目工厂，亲身感受PX项目的实际情况，随后他们的态度和观点就发生了改变。

与B市采取的维稳管控方式不同，C市政府的回应过程可以归纳为协商调查，这影响了C市的公众意见类型趋向于协商式的科学话语，关注项目经济和技术细节的特点。作为协商民主的重要方式，协商调查不同于自由主义的民主理论，其追求不仅是政治“过程”的自由表达和多元多样，更是政治“结果”的一致性和共识性。地方政府是协商调查最重要的主导者，政府是否愿意倾听、了解、沟通、回应公众的诉求则成为了协商民主是否有效的重要标准。

（四）话语制度主义作为理论模型

本文通过最相似案例的分析，对基于“意见—政策”连接理论演绎而来的公众意见规模、公众意见类型、政府回应过程、政府回应结果之间的相关关系进行了检验和说明。本节将在此基础上更进一步，提出话语制度主义可以作为整合上述三个理论假设的整合模型，作为地方政府回应公众意见的解释模型。

话语制度主义是政治学新制度主义的新近理论，并作为一种政治学新制度主义流派被收入《牛津政治制度手册》。在此之前，政治学新制度主义主要有三个学派，分别为规范制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义。2006年，施密特在美国政治科学学会年会上发表报告，提出“话语制度主义”（discursive institutionalisms）尤其强调“观念”（ideas）在制度路径和变迁过程中的作用，而“观念”因素是架构话语和制度之间的重要桥梁。

具体来说，话语制度主义可以被描述为这样一种理论解释，即在什么样的制度性语境中，什么样的合法性观念将占据主导位置，而后会触发什么样的制度执行机制。下文就将结合本文已有的研究发现，予以进一步解释。

1.制度性语境

制度性语境指的不仅是一项制度本身，而且更指某一制度在特定的社会文化语境中的再现方式，凡勃伦称制度为“个人或社会对有关的某些关系或作用的一般思想习惯”。在话语制度主义的理论模型中，制度性语境连接了合法性观念，即表现为地方政府回应过程与公众意见规模和公众意见类型的关系。

比如，网络管控是地方政府应对群体性事件的一种制度性手段，地方政府通过技术手段修改网络平台的后台数据，以实现其管理目标。但是从上述案例中发现，网络管控制度并没有达到本来预期的效果，不仅无法实现对网络事件的“降温”，反而成为抗争剧目本身，重新“激发”了公众的批评性讨论。这就是“网络管控的制度性语境”和“网络管控制度”之间的区别。由于社交网络的连接性，连接不仅仅发生在两个用户之间，而且发生在两个用户所共同的关系网络之间，其中的任意一条连接即可串联起整个社会网络，切断其中的一条或者几条，并不能阻止整个网络发生关联的可能性。在这样的社交网络环境下，网络管控的效果不可能完成全部覆盖，而只要没有全覆盖，那么网络管控手段本身作为抗争剧目则是高概率事件，并且由于信息管制的后坐力，进一步激化了网络抗议。

相应的，协商调查则是C市的制度性语境。实际上，协商调查是来自于长期以来被部分地方政府以及公众媒体所忽视的正式制度，但却在其他案例中鲜有体现。2012年1月1日，环境保护部颁布实施新版《环境影响评价技术导则》，在该《导则》的总纲第8条就有关于“公众参与”的专门条款，比如其中第3款规定了相应的公众参与形式包括“问卷调查、座谈会、论证会、听证会及其他形式在内的一种或者多种形式，征求有关团体、专家和公众的意见”，在第5款中则规定了回应公众意见的形式，“按‘有关团体、专家、公众’对所有的反馈意见进行归类与统计分析，并在归类分析的基础上进行综合评述；对每一类意见，均应进行认真分析、回答采纳或不采纳并说明理由。”这就是彼时协商调查的制度性语境，虽为正式制度，却难得成功运转。

2.合法性观念

在本研究中，合法性观念对应公众意见类型，抽象为近代以来中国的最大共识：民主和科学。有趣的是，如果分析观察A市和B市两个案例中线下集体行动的日期会发现，公众都将日期选择在2013年5月4日。……

在话语制度主义的理论模型中，合法性观念的作用表现为公众意见对政府回应结果的影响。在A市和B市案例中，“民主”成为合法性观念，导致了政府最终政策微调/调整的回应结果；而C市案例中，“科学”的合法性观念则完成了政府和公众之间的互动沟通，使得PX项目作为促进经济发展和就业民生的工程项目被予以保留。

3.制度执行

制度执行机制表现为地方政府的回应结果，是在制度性语境下，合法性观念作用效果的制度之基。在本文中，主要表现为惩罚机制和奖励机制两类，亦分别对应政府回应结果的压力型和激励型。

惩罚机制的运行以A市和B市为代表，地方政府在事件发生初期采取网络管控和维稳措施来企图阻止群体性事件发生。但在社交媒体环境中，这两项制度性语境只能成为抗争剧目，不仅无法达到地方政府的政策预期，反而会进一步激发公众的关注和反应；奖励机制以C市为代表，地方政府希望通过引进重大项目，进而发展经济、促进就业，甚至改善环境——有研究支持引进PX项目会导致小型污染化工厂关闭，反而改善当地环境——从而获得绩效晋升。

比较制度执行的惩罚机制和奖励机制，本文发现其实在一开始，A市、B市、C市的地方政府都希望项目能够继续运行，可见经济发展的奖励机制是优先于避免群体性事件的惩罚机制的。然而，由于不同地方政府采取了不同的回应行为，形成了不同的制度性语境，也激发了不同的公众意见和合法性观念，在最终的政府回应结果上，当地方政府发现群体性事件的惩罚效应不可避免时，往往又会选择直接满足公众的激进要求，以最快速度平息事件。在这一阶段，惩罚机制的优先级远大于奖励机制。

五、结论与讨论

上滑

本文通过理论演绎和案例比较，经验性地说明了地方政府的回应行为并未完全被以互联网媒介作为平台的公众意见所完全主导，即媒介化政治的政治制度和媒介制度仍然处于制度间过程。通过对案例A、B、C的比较分析，本文验证了“意见—政策”连接的理论假设，并且将该理论的核心变量进行扩展，丰富了其理论内涵，回答了政府回应结果的关键性影响因素乃是公众意见规模和公众意见类型的组合，而其具体影响机制又反过来受到政府回应过程的作用。在地方政府回应过程与公众意见规模的关系中，本文经验性地说明了“维稳管控”式的回应过程，由于社交网络的连结特征，已无法有效控制公众意见的规模增长，相反只会引发更加大规模的反对意见。

在此基础上，本文将经验性的案例阐释进一步进行了理论凝练，借用话语制度主义的视角提出了政府回应公众意见的话语制度主义解释模型，即在不同的制度性语境下，公众合法性观念的形成具有显著差异，而公众合法性观念的不同影响着制度执行结果。

从政府的角度来说，本文提出的解释模型在很大程度上体现了地方政府在面对媒介环境时的能动作用。具体来说，虽然此前厦门、大连、宁波等地的一系列事件已然经过媒介化传播成为了社会的共同认知和历史制度，厦门案例作为公民权利进步和理性和平抗争的“历史典范”，业已影响了地方政府官员的认知，为地方政府回应类似事件形成了非正式制度，这些结果也同样反映在A市、B市的案例中。但是，C市的案例提醒我们，媒介化政治视角下的地方政府行为，并不是千篇一律的。事实上，网络社会带来了国家治理新问题的涌现和旧方法的失灵，地方政府回应仍然缺乏一个正式的制度框架，这导致不同地方的政府行为存在相当差异性。夏倩芳等以“国家的分化”作为对中国政治结构的理论概括，提出在控制网络的随机化情境下，不同层级的政府部门在科层制中的位置，为冲突性议题提供了中央和地方关系的机会结构。本文的发现也进一步回应和发展了上述论点，即“国家的分化”除了在中央与地方“纵向分化”产生的机会空间之外，地方与地方之间也存在“横向分化”。

这种“横向分化”在带来地方政府行为不确定性的同时，也为灵活解决国家治理问题，创制实现协商民主善治的路径，提供了丰富的想象空间。本文在分析在地样本和非在地样本时发现，多数情境下非在地的意见类型相对更为理性而科学。但是，正如邻避运动研究所指出的那样，公众在风险议题面前表现的非理性和情绪化，体现了公众对现代社会的风险认知，一味批评公众的非理性或无知，并不能达到善治的目标。在这样一种“非在地-在地”分立的框架下，C市政府的行为实则提供了融合不同群体公众认知的契机，邀请网络意见领袖亲身前往建成的PX工厂进行参观考察，通过线下的协商调查方式与公众进行直接沟通，面对面地弥合网络公共领域中不同群体的对立状态。地方政府通过融合线上话语与线下实践的沟通策略，得到公众的政治信任。相应的，公众只有不断通过类似过程逐渐形成对于政府或权威的信任，才可能降低自身对不确定性的风险认知，进而实现并达到协商民主的理想情景。

载《新闻与传播研究》2019年第5期

囿于篇幅，公号舍去注释，完整版本请见刊物。

编辑|王心路 王文哲