开发区高质量发展之区属国企改革
开发区国企发展的现状和问题
开发区通过设立区属国有企业来承担地方城市交通、管网等基础设施、功能园区建设以及产业赋能、项目落地等工作。伴随区域社会经济的快速发展，开发区国有企业积累了大量的经营管理问题。
01
现代企业制度不完善
开发区国有企业法人治理结构不健全，不成体系，已在一定程度上影响企业生产经营活动的正常开展。
公司制改革不彻底，不符合国有企业改革的有关部署和现代企业制度的要求，不利于市场化的投融资平台更好地发挥作用，大大降低了资源配置的效率。
国企负责人薪酬改革制度不合理，职工收入分配制度不合理，缺乏现代企业人力资源管理基础，各类人员的收入水平与职位的相对价值、人才的市场价位以及个人的业绩贡献脱节，员工特别是骨干成员的积极性和创造性难以发挥出来。
国企人数偏多、用人机制不灵活，用人制度不规范，未建立以岗定员、管理人员公开招聘、竞争上岗的制度，存在人才培养、选拔及激励机制不健全等问题。
02
国有经济业务结构混乱
从国有企业业务范围来看，国有经济布局结构较为分散、功能定位不够明确，且部分企业之间还存在业务范围交叉重复现象，未能充分突出行业特点，制约了国企发展质量和服务水平的不断提高。具体体现为主业不够突出、辅业过多过杂；国企业务交叉带来经营成本增加；融资等业务各自为战，不能形成集合效应；经营性国有资产未能实现统一管理。
03
历史遗留问题形成国企沉重负担
自区属国有企业成立以来，由于历史原因，而缺乏规范、有效的管理和监督，未建立健全相应的监督管理制度。因此国企存在的一些问题没能得到及时的纠正和整改，无法进行责任追究，内部监督和外部监督工作都很难真正发挥作用。
另外，对已被吊销营业执照或已资不抵债的下属企业，部分国企的长期投资未能及时进行清算，并办理非正常经营企业正式注销手续。国企与国企、国企与园区财政间往来款项较多、较复杂。国企部分资产产权资料缺失，无法办理产权证明文件。
基于此，积极探索开发区国企改革新路径，全面促进开发区国有企业转型升级，已成为地方政府率先实现现代化和高质量发展进程中亟需破解的重要命题。
开发区高质量发展对国企的要求
01
国有企业定位及对开发区发展的影响
开发区是我国经济建设的重要支撑力量，区属国有企业是开发区投资建设的重要实施主体。国有企业的主要业务是承接开发区赋予的开发、建设与经营任务，包括道路、公园、学校、安置房等财政投资性项目代建业务和日常管养等经营业务。
国有企业就是政府财政投资项目的业主代理人，并部分代履行如公共设施管养等政府职能应履行的职责。
随着开发区国有企业的快速发展壮大，国有企业承担的开发区城市运营的社会功能更加多元化和复杂化。例如：开发区国有企业承担科技创新功能区的建设与运营、美好居住环境的建设与维护等相关职能。
国有企业改革将支撑开发区发展，能为开发区提供更深入的城市运营服务。因此，开发区国有企业自带基础设施建设者、招商引资推动者、营商服务生产者等多种角色定位，要结合自身的经营实际，进行深入战略研判多维思考，立足主业多轮驱动，着眼未来着手当下，发奋图强做实做强。
02
国企改革是开发区高质量发展的必然趋势
作为地方发展的突击队，开发区已经走到了变革的十字路口，高质量发展成必然趋势。随着中央政府对地方债务管控越来越严，地方国有企业被彻底剥离代政府融资职能，开发区国有企业面临着合规融资和持续发展的难题。
《国务院关于开发区改革和创新发展的若干意见国办发》（国发〔2017〕7号）、《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）、《国务院关于加快培育外贸竞争新优势的若干意见》（国发〔2015〕9号）和《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）等政策的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面产生了全方位影响，国有企业肩负着全面深化体制机制改革和推进开发区建设、运营模式创新的任务。
新一轮国企改革不断向纵向深入推进，开发区国有企业作为一类特殊的国有企业，其现有一些运营管理模式已经无法适应新环境、新经济周期的发展。
在债务压力、市场竞争压力的双重影响下，开发区国有企业以国企改革为契机，持续健全市场化经营机制，推动国有企业市场化转型，使其与市场经济深度融合，充分激发企业活力，实现产城融合发展，已成为大势所趋。
开发区高质量发展目标下的国企改革
01
开发区国企改革的政策
自国务院发布《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）国企改革政策文件之后，相关机构和部门陆续发布对应政策推进国有企业相关改革。
02
开发区国企改革的思路
按照产业相近、行业相关、主业相同的原则，通过改制、合并、划转、新设等多种方式，实行开发区“N+X+X”（N家一级集团公司、X家二级子公司、X家三级子公司，N≥1、X≥N）的国有资本投资运营体系是最符合当下开发区发展现状的方案。
基于开发区发展要求和国有企业的发展机遇，开发区国有企业同时承担产业发展服务和城市建设运营两大基本功能。
在产业发展服务方面，国有企业应围绕开发区主导产业，积极承接开发区新规划产业园的投资开发任务及回购物业资产的改造升级，优化开发区产业发展硬环境；同时积极拓展产业投资、创业投资，引进区外的各类金融业态资源，丰富开发区金融供给，优化开发区产业发展的软环境。
在城市建设运营方面，国有企业应积极承担开发区的基础设施建设、公共配套设施建设和民生保障建设等任务，同时集成化运营城市经营性资源和智慧城市要素，在城市空间布局完善和城市综合功能提升方面发挥引领带动作用，推动开发区建成宜居宜业的科技城市。
03
开发区国企改革的框架
开发区国有企业改革后，建立“三大体系、四个层级”的国资体系。三大体系分别是国资监管体系、国资运营管理体系、市场化经营体系。四个层级分别是开发区管委会-N家一级集团公司-X家二级子公司-X家三级子公司。
国资监管体系：开发区管委会是国有企业出资人，相关出资部门和一级集团公司通过职责分工，承担国资监管与运营的相关权责。相关部门作为国有企业出资人代表，履行国资监管职责，一级集团公司作为开发区国有资本投资与运营公司，负责经营国有资本，对下属企业经营实施指导与管理，并且作为政府与市场之间的隔离带，形成有效的风险防范体系。
国资运营管理体系：一级集团公司与下属二级子公司及三级公司、项目公司等，分别作为市场化法人主体，根据权责利对等原则，运营管理所属国有资产。
一级集团公司作为开发区财政资金和政府性任务的出入口，形成畅通的资金与业务流转关系。在业务承接上，一级集团公司承接政府性任务，分门别类地分配给各子集团并实施监督考核。在资金流转上，一级集团公司与下属公司财务并表后，将部分收入通过国有资本收益形式上缴财政，财政每年将上缴的国有资本收益，以一定比例通过注册资本金形式返还国有企业，不断增加国有企业的资本金实力。
市场化经营体系：二级子公司与三级公司及项目公司共同构成市场化经营主体，通过“开放化合作、市场化运作”，承担区内政府性任务，并大力布局经营性业务，成为国资体系的利润中心。
04
开发区国企改革实施路径
01
优化国有资本布局结构
按照优化国有资本布局结构需要，完善国有资本授权经营体制，结合区管国有企业国有资本运营、投资公司功能定位，推进由实业运营到资本和投资运营的重大战略转换，优化国有企业业务布局。
根据错位发展，聚焦主业原则，区管企业应进一步明确自身功能定位，坚持市场化改革方向，集中优势资源，向具有核心竞争力的业务发力，做大做强主业，推动企业集团化发展。
针对区级存量资产，要加大资产盘活推进力度，挖潜存量，创新工作思路，协调解决国有资产盘活工作中的难点问题，同时加强国有资产清理处置及推进过程中的全程监督和检查。
02
加快国有企业市场化转型
规范国有企业项目投资行为，加强国有企业项目投资监督管理，建立健全国有企业投资管理制度，规范投资行为，提高投资效益，防范投资风险。鼓励和推动国有企业以独立市场主体身份、以市场化方式参与政府投资项目建设。
区属国有企业承接政府投资项目时，可通过获取特许经营权、合理定价、获取财政补贴、使用者付费等方式，事先制定和落实资金平衡方案，对投资项目进行独立核算，自负盈亏。承担政府项目代建的国有企业，则根据区政府投资项目集中代建相关规定组织实施。
制定国有企业融资管理办法，健全重大项目融资决策和对外担保管理制度，加强债务管理，合理控制债务规模，优化负债结构，降低融资成本，提高政府性债务管理水平和风险防范能力。
剥离国有企业所承担的政府融资功能，建设政府投资项目和自主经营项目而进行的融资统一纳入企业债务管理，风险自担。加强国有企业担保管理，做大做强国有担保公司，厘清国有企业之间的担保关系。
03
发展混合所有制经济
扎实推进混合所有制改革，以中央或地方产业转型升级为目标，侧重于新兴产业的“配置增量”和“战略投资”，通过“让国资走出去”实现混改。继续推动对存在一定瑕疵和运营效率不高的基金整合清理，避免资金沉淀、低效，提升新设产业基金投资统筹效能，推动国有资本与社会资本融合发展。
以多元化产权为基础，鼓励各类社会资本进入，有效促进国有企业转型升级和做强做优做大，放大国有资本功能。
04
加强现代企业制度建设
健全公司法人治理机制，深化国有企业内部体制机制改革，适应业务发展需要，满足内部管控要求，适时调整国有企业内部组织架构。落实董事会等企业法定机构和个人依法行权履职规则和制度，切实保障企业经营自主权。
加强区属国有企业内控制度建设，建立健全以风险管理为导向的国有企业内部控制体系，形成系统的内控制度文件，建立战略风险、投资风险、财务风险、资金风险、合规风险、成本风险、安全生产风险、工程质量风险、环境风险等方面的管控措施，防范和化解企业内、外部风险。
改进薪酬考核分配和激励机制。结合战略规划和发展目标，建立从上至下的绩效考核体系。根据企业功能定位和行业特点，分类确定考核目标，制定差异化的考核标准。
合理设置不同层级员工的考核指标、权重、考核周期及考核方式，实现对员工的有效引导和激励。健全国有企业从总部至下属子公司薪酬管理体系，形成以市场化为导向，以岗位、能力、业绩为基础的薪酬模式。
科学地确定薪酬策略，保证关键岗位的薪酬竞争力。合理确定不同层级不同类别员工的薪酬结构，强化薪酬与业绩考核之间的联动。
逐步推进职业经理人制度，建立对职业经理人的考核评价体系及激励机制。加强经营管理人才队伍建设，发挥经理层经营管理作用，加大经营管理者外部引进聘用和内部培养选拔力度。
根据国家、省委省政府、省国资委出台的有关工资总额的最新政策要求，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制与工资增长机制。
05
完善国有资产监督管理体制
一是以管资本为主加强国有资产监管，科学界定国有资产出资人监管职责，建立监管权力清单和责任清单，修改完善“三重一大”决策制度，清理不属于出资人职责范围的审批、备案及核准事项，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，推进配合承担的公共管理职能归位于政府相关部门和单位。
二是完善国有资产监督体系。建立健全国有企业风险防控工作体系，突出防范投资、市场、财务和廉政等方面的风险，建立健全全方位、多层次、宽领域的风险防控体系；强化企业外部监督机制，完善出资人监督、纪检监察、企廉巡查、财务审计相结合的立体监督工作机制。
开发区高质量发展目标下
国企发展展望
首先，开发区有大量公共基础设施、公共建筑设施空白需要填补，如道路、桥梁、管网、人才公寓、教育设施、三甲医院、体育中心、图书馆和科技馆等，国有企业的业务需求逐年递增。
其次，开发区在产业招商、产业投资环境优化方面持续发力。丰富的人才资源、主导产业快速发展，开发区具备扩区、自创区建设等发展机遇，为国有企业发展产业招商、产业投资业务提供良好环境。
第三，开发区国有资产资源整合能为国有企业更好的发展业务、更好融资打下基础。整合后国有企业通过理顺业务关系、优化财务报表，为更好发展业务、更好融资打下基础。
国家及地方对开发区发展给予了足够的重视，开发区国有企业面临极好的市场化转型契机，是推动高质量发展的重要载体。因此，开发区国有企业应当把握区域发展主旋律，主动求变、积极创新，不断优化战略规划、整合优势资源、完善机制建设，在区域发展的大潮流中转型升级、做大做强做优。
正略咨询作为长期关注和服务开发区、产业园区的专业机构，曾协助北京、郑州、大连、济南、青岛、徐州、平顶山、南阳、新乡、燕郊、济宁、潍坊等国家级经开区和高新区完成各类改革体系的方案策划、设计和落地实施。
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参考文献：
[1]各地政府关于推进融资平台公司转型发展的政策文件
[2]南通市人民政府国有资产监督管理委员会.关于南通市深化市属国有企业改革的实施意见.(2018-03-31)
[3]王伶俐.新时期深化国有企业改革的探讨[J].现代经济信息.2019
来源：正略咨询开发区改革和创新发展研究课题组
组长：董翔、朱强
专家：卢兆弘、于佳、陈庆康、沈昭帆、王怡然、王云浩、劳绍才
特邀顾问：付百航、李必峰、丁伟、平浩
编辑：Xiao
责编：Little J 、Wonda
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