市级开发区体制机制改革的实施经验与思考
2019年5月国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，指引全国的开发区改革创新发展迈向新的阶段；2020年2月，某市政府有关部门印发了《关于推进开发区体制机制改革的指导意见》，从园区整顿、机构设置、职权明晰、人事改革、绩效工资、财政管理等层面进一步明确了该市开发区改革的主要措施。
基于此，正略咨询充分结合该开发区实际，通过技术支持，深入推进实施开发区体制机制改革，不断完善开发区改革落地方案。本文通过该开发区体制机制改革实施经验的积累，进行总结思考和分析，以助推开发区转型发展。
市级开发区的体制机制改革情况
01
改革背景
该市辖区内有经济技术开发区、高新技术产业开发区、农业科技园区三个国家级园区，以及其他各类中小型工业园区，规模大小各有差异，发展阶段也不尽相同。
整体而言，该市经济技术开发区（以下简称“市级开发区”）是种类最全、发展相对较成熟的园区，站在新的发展关口，该市级开发区还存在着一些体制机制方面的问题：
一是功能定位不明，开发区的主业是经济建设、招商引资和企业服务，但近年来承担的社会事务日益繁重，在增加管理成本和难度的同时也分散了工作精力；
二是权责权限不清，开发区管理机构主体资格不明确，相关的经济、建设管理和审批权限上收后，招商效率和服务响应明显下滑；
三是人事机制不畅，开发区用人缺乏自主权，晋升通道不畅，人浮于事与人才流失现象严重；
四是激励机制不活，薪酬缺乏竞争力，分配方式不合理，考核流于形式，造成忙闲不均，影响了现有人员的干事创业激情。
02
改革经验
（1）园区清理优化整合，保留国家级、XX级园区牌子，撤销小规模园区
整合后将高新技术产业开发区、农业科技园区以及其他中小园区统一纳入市级开发区统一开发管理，并保留国家级高新区、农业科技园区牌子。其他中小型园区不再保留其园区牌子。同时撤销无发展前景的园区。
（2）整合后园区实行“一套人马四块牌子”的管理体制，集聚域内优势资源，集中支持发展平台建设
整合之后的开发区按照“一套人马四块牌子”的管理体制，实行统一规划建设、统一项目布局、统一财政投入、统一管理运行，实现XX开发区的“全市一盘棋”。同时明确各园区的核心产业，待其发展成熟之后，可以补链、延链，更可以与发达城市共建各类产业转移园区。
（3）统筹考虑赋权要求和机构设置，充分赋予开发区经济管理权限，剥离开发区社会事务职能
在设置开发区机构时，首先把制定权责清单等涉及赋权的事项做在机构整合归并的前面，这样可以在机构岗位设置的时候明确哪些职能需要纳入，哪些不予以考虑，然后根据“两到位”的赋权要求，涉及经济管理、项目建设和安全生产等方面的权限，由市人民政府赋予开发区管委会，社会事务职能则剥离出开发区，由属地政府、街道承担，新组建开发区国资公司，承担市场开发运营职能。
（4）保证机构人员精简和职能覆盖，压缩管理层级，科学测算员额总数，采用“大岗位制”岗位设置，促进复合型人才培养
在机构设置方面遵循“大部门、扁平化、去行政化”的原则设置“五中心一公司”，“五中心”的整合考虑将职能相近的部门合并，实现一件事情由一个部门负责，一个法定机构对应服务一类市场主体，变“多龙治水”为“一龙管水”，包括党群服务中心、投资服务中心、经济发展中心、应急管理中心、资金管理中心，“一公司”为市级开发区建设发展集团有限公司。同时，推行实行“扁平化”管理，减少管理层级，构建“管委会-部门-个人”的三级扁平化管理体系。
改革后采用员额制进行企业化管理，结合开发区的管辖面积、经济体量、职能职责、发展阶段、人员素质和安全生产等因素进行测算设置管委会员额，重点向招商引资、投资服务、经济发展和科技创新倾斜。在岗位设置层面，设置“大岗位”，强化岗位功能的复合化，明确专业分工，同时保证上下对口关系的顺畅。
（5）推行全员岗位聘任制，由第三方机构组织，自上而下分批次聘任，保证聘任的公平公正性
开发区管理机构除主要领导外，其他人员全部实行岗位聘任制，第一轮面向机关事业单位和开发区现有人员，第二轮面向社会公开招聘，聘任工作由第三方机构正略咨询组织开展，依照党政干部公开竞争选拔的程序及要求，由正略咨询选派外部专家组成评委团，在市纪委监委、市党委组织部、市人力资源和社会保障局、开发区职工代表的现场监督下，通过简历评价、竞聘演讲、互动问答三个环节，从任职经历、现场表现（包括岗位理解、工作规划、沟通表达、思维方式）对候选人作出评价，满分100分，本着宁缺毋滥、优中选优的原则设置合格线为80分，然后根据岗位设置员额和得分高低排序，择优选拔候选人。
（6）兼顾历史和未来，合理设置聘任条件，制定分流安置方案，保障改革平稳推进
在聘任条件设置时，充分摸排现有人员情况（含年龄、学历、工龄、任职时间等），同时与未来岗位聘任体系中的各岗位i任职条件兼容，通过一系列聘任程序，进一步优化了开发区干部队伍结构，专业化、年轻化成为改革的主要方向。同时，制定分流安置方案，面向落聘人员，首先“给足机会”，即员工在上一批次落聘后可无差别申报下一批次开放职位，然后提供待岗培训、自谋职业、内部退养等多种安置措施，承认历史贡献，给予合理安置。
（7）构建专业、管理双通道，拓宽职工职业发展路径，促进员工持续提升专业能力和工作绩效
改革后为全体员工设置管理和专业“双通道”职业发展路径，更大程度的激发全体员工的主动性、积极性和创造性，其中管理通道按传统职务设置级别，强调员工管理能力的提升，专业通道设置初级专员、中级专员、高级专员和资深专员等4个职级，强调员工专业能力的提升，员工职级晋升需满足绩效考核、学历、职称等一系列条件并参加专业能力认定，严控高职级人员比例限制。专业职级聘期为3年，到期全体人员解除职级，重新参与专业职级认证定级工作。
（8）引入企业化的宽带薪酬体系，合理区分岗位价值，加大绩效工资比重，促进奖优罚劣
开发区薪酬总量根据市对开发区整体考核情况，参照同地区同级公益一类事业单位人员平均工资收入水平的1-5倍核定。采用企业化的薪级薪档表，纵向为薪级根据岗位层级确定，横向为薪档根据员工绩效考核结果可上下浮动，实现薪酬能增能减。
根据工作性质及特点，将改革后的工作机构划分为投资服务类（A类）和综合协调类（B类），投资服务中心为A类，党群服务中心、经济发展中心、应急管理中心、资金管理中心为B类，同层级岗位中，A类薪酬高于B类，引导人员向投资服务类部门和一线岗位流动。
将工资按照“固定+浮动”的结构划分为岗位工资、绩效工资两部分，绩效工资占比按照层级越高、占比越大的原则，从上至下激发主观能动性。
设立项目发展突出贡献奖，包括招商引资专项奖、项目建设专项奖、技术创新专项奖等，根据招商引资、项目建设需求，以首期固定资产投资额所处区间为标准，面向社会对引荐人按照相应的比例计发奖励。
设立管委会特别奖，对于年度完成专项任务，表现非常突出的部门、员工和派驻机构，从管委会特别奖中拨出一定额度予以奖励。
（9）分类考核管委会内设机构和国资公司，建立“管委会-内设机构-员工”三层考核指标体系，强化考核结果应用机制
对管委会工作机构、国有公司分类考核，党工委管委会领导对照市下达开发区的考核结果，结合领导分工，进行评定，A类中心重点考核经济指标和企业服务工作的完成情况，B类中心重点考核重要工作的完成情况，开发区国资公司重点考核开发区确定的经济指标、重点项目建设、企业税收增幅等完成情况。
建立“党工委管委会-工作部门-个人”的三级KPI指标体系，指标层层分解，压力层层传导。考核结果评级一共分为优秀、良好、合格、不合格4级，同时采取强制比例分布机制，每个中心优秀员工的数量不超过一定比例，对于投资服务中心设置更高的优秀比例，将考核结果作为绩效工资兑现的主要依据，并与“薪酬调整、职级调整、岗位调整、评优评先、人员淘汰”等挂钩，建立末位淘汰制，对于考核等级为合格及以下的部门，该部门人员个人绩效强制设置5%的不合格比例。
市级开发区改革实施的一些思考
01
统筹制定改革实施计划
加强与市相关部门的汇报沟通
开发区体制机制改革涉及的维度、内容非常多，各环节之间也有一定的关联性，同时改革进度控制也有一定的要求，因此在改革推进时首先需要统筹各方面因素，系统制定实施计划，特别是要加强与市相关部门的汇报沟通，比如剥离社会职能需要和市政府汇报沟通，由其作为中间人协调开发区和属地政府街道，员额编制需要和党委组织部、编办等部门沟通确定结果，岗位聘任需要和党委组织部、编办、人社局等部门沟通聘任程序要求，薪酬改革需要和人社局沟通确定社保缴纳规则等。
02
做好员工的宣传引导
控制好聘任节奏
合理进行人才分流
改革就是利益的再分配，部分员工难免会对改革的抱有迟疑心态，因此做好舆论宣传尤为重要，需要通过召开改革动员大会，向全员传递改革的理念和精神，打消员工疑虑。其次在聘任环节，需要摸清现有人员的身份编制、工作表现等情况，做好尽职调查，为人员聘任提供更全面、更客观的参考，聘任过程中保持一定的节奏，先通过配齐班子成员，再由上至下层层选拔，聘任结果即时公示，然后再启动下一批次竞聘程序，压茬进行，有序推进。对于新组建公司来说，一旦很少人竞聘公司岗位，将会导致公司无法正常运转，因此需要统筹考虑管委会和国资公司之间的人员交流通道，吸引人员到公司任职，合理进行人才分流。
03
采用试点形式逐步导入绩效考核文化
以工作结果实绩论英雄
同时强化工作过程控制
改革后开发区实行全员绩效考核制，对于之前未实行考核或考核执行力度不强的开发区来说，最重要的是需要全员接受考核机制，融入考核文化，因此可以在初期采用考核试点的形式，给予一定的缓冲期，逐步进行引导。在考核执行过程中，首先需要以工作实绩为标准，尽可能避免人情和突发因素，强化考核的刚性约束力，同时需以周期的方式建立过程监控机制，考核分为季度考核和年度考核，季度偏向于过程监控，年度偏向于结果监控。对于年终考核的可量化指标，首先要明确在季度需要完成哪些动作，在季度考核的时候，这些动作的完成程度将作为季度考核的重要评价部分。
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作者：黄寰
编辑：Xiao
责编：Little J
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