国有企业党组织在治理机制中的作用发挥
自2015年新一轮分类推进国资国企改革开始，国有企业党组织作用发挥在政策层面有了明确指导，即发挥领导作用，把方向、管大局、促落实。但在实践运行中，党组织与其他治理主体权责如何划分、党组织作用发挥程序如何设置等问题尚难以界定与把握，本篇通过梳理政策及实践研究尝试理清其中缘由，为国有企业党组织发挥作用提供实践思路。
国有企业党组织为什么要发挥作用？
01
党组织在国有企业公司治理机制中
具有法定地位
中国宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党在政治生活和经济建设中居于领导地位，这为党组织在企业的合法存在提供了依据。[1]2016年，习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。因此，党的领导作为中国特色现代国有企业制度的独特优势，和董事会、监事会、经理层等治理主体共存于国有企业治理机制中，为国有资产保值增值、国有企业做强做优做大发挥独特作用。
02
党组织在国有企业治理机制中
具有必要作用
发达国家公司治理实践和制度建设是我国进行国有企业治理机制完善的有益借鉴来源之一。如借鉴德日公司治理体系设立监事会制度、借鉴英美公司治理体系探索外部董事制度的构建。[2]这些体系对我国建设和完善国有企业治理机制提供了很多有益借鉴，但不可否认的是，这些体系的建立都是在本国国情与地区特色背景下形成的，一方面，是否能够完全符合我国国有企业治理实际，其效果还有待时间检验；另一方面，对于“内部人控制”等自身弊病，这些体系通过完善市场契约、立法约束、环境监督等手段，加强对董事和经营人员的监督。
但现阶段，我国法律体系、市场规范尚不完善，外部监管环境不具强约束力。如最近国有企业暴露出的专职外部董事履职能力、责任意识、廉洁问题等都是此类环境下的产物。因此，对于现阶段的国有企业治理机制建设，尤需党组织以其自身具有的先进性、强有力的领导性、监督性来保证国有企业发展方向的一致性、经营决策的前瞻性及国民经济发展的支柱性。
国有企业党组织发挥什么作用？
梳理自2015年新一轮国资国企改革政策，国有企业党组织的作用界定经历了如下阶段：
通过对党组织作用界定的政策梳理，可以看出，国有企业党组织发挥把方向、管大局、促落实的领导作用。结合本轮国资国企分类推进改革的主体思路，根据《条例》要求，国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业遵照执行，国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照执行。因此，下文将主要聚焦于国有独资、全资企业、国有资本绝对控股企业中的党组织作用发挥问题。
国有企业党组织如何发挥作用？
01
理解“把方向、管大局、促落实”
的基本含义
把方向，就是要国有企业党组织在遵循企业发展客观规律的基础上，确保企业战略、经营、发展方向与国家战略、行业趋势、企业实际相符合。具体而言，一是要把握思想政治方向；二是要把握国企改革方向；三是要把握企业发展方向；四是要把握企业用人方向。
管大局，关键如何理解“大局”？一是长远利益是大局，侧重战略性、导向性、前瞻性事项，如公司战略规划、商业模式、三重一大事项等；二是整体利益是大局，重点体现为全局性、合法性、风险性事项，如组织调整、资产调配、员工利益等大事；三是主要矛盾是大局，重点体现为阶段性、关键性、突出性事项，根据企业发展阶段不同，主要矛盾也不同。[3]
促落实，此项由“保落实”转变为“促落实”，一字之差，即从保证、保全到促进、推动。一是有效界定直接责任主体，党组织为决策事项的促进者，经理层为直接责任的承担者。二是有效避免党组织大包大揽、直接成为经营活动指挥中心的制度设计者，更有利于确保党始终总揽全局、协调各方。
那如何“促”落实？一是思想促落实，党组织通过理论实践分析、文化理念宣贯、学习教育方式等促进企业全员统一思想、集中精力做好经营、实现目标；二是协同促落实，党组织通过党建工作与经营活动同步，实现在资源协调、执行落实、考核评价、文化引领等方面协同工作；三是监督促落实，党组织在重点关键部门或环节（如权责密集区、资金资产资源密集区、员工利益密集区等）增强监督力度[4]。
02
理清党组织行使权力
的具体范围
国有企业党组织要发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，就要理清党组织在具体的管理活动中行使哪些权力？
根据《条例》中要求，国有企业党委（党组）发挥领导作用，主要职责涵盖加强企业党的政治建设、研究讨论企业重大经营管理事项、加强对企业选人用人的领导和把关等七项；以及国有企业党支部（党总支）发挥战斗堡垒作用，主要职责涵盖学习宣传和贯彻落实党的理论和路线方针政策，按照规定参与本单位重大问题的决策等六项。同时，根据国有企业“三重一大”事项的主要范围界定。结合理论界对国有企业党组织具体行使权力的范围划分及研究成果，笔者认为，党组织在管理活动中具体行使决定权、把关权、监督权三项权力。具体权力范围如下：
决定权：这类权力为最终的决策，往往体现党组织的思想、政治、组织领导职责。具体决策事项为，一是贯彻落实党和国家路线方针政策及上级重要决定；二是重要人事任免、重要机构设置；三是党的建设工作、党员队伍建设方面的重要事项；四是思想意识、精神作风、文化理念等方面的重大事项。这类事项由党组织直接研究决定，由董事会及经理层按照规定程序执行。
把关权：这类权力是多数国有企业在划分党组织与其他治理主体间权责关系时问题最多、争议最大的方面。先说“把关”，也就是辅助决策，不是最终决策，即党组织基于“四个是否”角度出发，对研究事项提出意见，供董事会、经理层决策参考。再说“把关权”其落实需要在清单制定、程序明确、例外事项处理等方面形成制度，才能保证把关权的真正落实。
监督权：这类权力主要体现在决策执行、合法合规及维护企业正常运行等方面，具体事项范围包括，一是监督党的路线方针政策及重大决策事项是否按照既定程序合法合规执行；二是监督企业经营活动或重大决策事项是否存在危害国家、社会、职工利益的情况；三是对可能引发重大不良社会影响和社会稳定的事项进行及时监督与纠正。当出现上述三类事项，党组织应及时与董事会、经理层沟通协调，及时纠正，必要时，可向上级反映情况。
03
梳理党组织行使权力
的基本程序
根据党组织行使权力的流程划分，将党组织行使权力的基本程序划分为程序内、程序间。其中，程序内主要梳理清晰党组织内部研究讨论决策重大事项的具体程序；程序间主要基于党组织的“把关权”而言，梳理清晰党组织前置研究讨论事项与其他治理主体间的权责划分问题。
程序内：根据《中国共产党章程》规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。
基于此，国有企业党组织在讨论决定重大事项时，应遵循如下程序：一是党组织各成员基于待决议案依此发表明确意见；二是党委书记提出表决事项，党委书记本人需执行末位表决制；三是表决事项需满足赞成人数超过应到会总人数半数方可通过。
程序间：根据《条例》，国有企业重大经营事项必须经党组织前置研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。即党组织前置研究讨论重大经营管理事项，何为“前置”？在笔者看来，前置即把关，也就是党组织基于“四个是否”角度出发，对重大事项进行前置把关，保证重大事项决策的正确性。
结合上文提到的把关权事项，党组织应在前置研究讨论后，形成明确的决策意见。如“同意”、“原则同意”、“不同意”等类似决议。针对“同意”、“原则同意”决议，党组织可提出相关意见与改进建议后，提交董事会或经理层进行决策；针对“不同意”决议，相关议题提出方可进一步修改后，重新提交党组织进行前置研究讨论。如最终仍旧难以达成意见一致，如有必要，可提请上级党组织研究决定[5]。
在具体前置程序操作中，需重点明确以下两点：一是“前置研究讨论不是前置研究决定”，党组织应站在政治与战略高度对重大事项进行研究讨论，不应干涉企业日常经营活动，要维护董事会和经理层的法定职权，不能代替其他治理主体行使权力或成为生产经营指挥中心，简言之，党组织不能越位、也不能缺位。二是针对企业不同层级，党组织前置研究讨论事项应有所区别，如国有企业集团层面的党组织应把方向、管大局、促落实，发挥领导作用，坚决履行前置研究讨论程序；基层党组织（如党支部或支部）主要以企业生产经营为中心开展工作，在政治引领、凝聚团结、维护稳定等方面发挥战斗堡垒作用。
04
完善党组织行使权力
的制度设计
国有企业在制定本企业《“三重一大”事项决策管理办法》时，应根据政策中关于“三重一大”事项的具体界定，结合企业实际，重点理清企业治理主体间“三重一大”事项的主要范围、决策程序、监督检查及追究制度，保证治理主体行使权力的有据可依和有章可循。
-END-
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参考文献
[1]秦永法.基于国家特性的中国国有企业治理[N].经济参考报,2017-08-24
[2]杨超,谢志华,敖小波.我国国有企业法人治理体系的演进与国外经验借鉴[J]. 北京工商大学学报:社会科学版,2016(3):9.
[3]混改风云.国企党委“把方向、管大局、促落实”如何理解?如何落地? [DB/CD].2021-10-29.
[[1]]七一网.国有企业党委（党组）如何把方向、管大局、保落实[DB/CD]. 2020-07-28.
[[1]]王伟.关于国有企业党组织如何有效发挥作用的思考[J].2021.
作者：韩瑜、张涛
编辑：Xiao
责编：Little J
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