金融街法律专号原创：东交民巷27号院的改革“可以多听一听院外的声音”——漫谈“员额制”改革及其他
东交民巷27号院的改革“可以多听一听院外的声音”
——漫谈“员额制”改革及其他
中国华融 郭卫华
作者简介：本文作者郭卫华，是中国华融资产管理股份有限公司法务总监，此为郭卫华同志的最新原创作品。郭卫华同志曾在法院工作二十多年，还被评为“首届全国审判业务专家”，于2012年被中国华融资产管理股份有限公司作为法律专业人才引进，开始从事企业法务工作。中国华融作为全国最大的专业化金融资管公司，一直以“依法治企”作为企业发展路径。郭卫华同志除在企业推行法治建设外，常利用工作之余的闲暇时间，关注国家司法改革，关心法院制度建设，并曾多次撰文发声！其发表于“金融街法律专号”的多篇文章都对人民法院的司法改革提出了独到的真见解、真见识！
编者按：司改的大潮起起落落，有千般政策、万般举措，成就多多！但也见，不少法官离职，难言落寞！这“叫苦”的不少、“吐槽”的也多，怎生得，不改不可，改了又错？问究竟、探因由，原来是少听了人言，又推进得急迫，反让司改的路途坎坎坷坷！本文作者建议最高法院在司改过程中应多听听下级法官、法律界同仁及社会各界有识之士的意见和心声！盖因，司改之路“漫漫其修远兮”，唯望司法改革的推动者们“察纳雅言”，只盼社会各界有识之士共同“上下求索”，让司改之路不复曲折，让司改措施落地生根、开花结果！
中华人民共和国最高人民法院坐落于北京市东城区东交民巷27号。自党的“十八大”明确提出“推进依法治国、依法执政、依法行政”以来，“27号院”的决策者们在党中央的正确领导下，大刀阔斧地进行了一系列有章法、有亮点、有成效的司法体制改革，法院系统自此耳目一新，更加充满了生机和活力，可谓“春风吹又吹，花儿开又开”。作为一名普通公民，看到全国法院系统在最高人民法院的指导下所焕发出的勃勃生机，深切感受到最高人民法院的改革与中央精神非常合拍，我的内心非常欣喜，也为此特别点赞！我曾长期在法院工作，现在也一直关注法治建设、关心人民法院的事业。因此，在我对最高人民法院进行大刀阔斧的司法改革表示全力支持的同时，也更加希望我国的司法改革“好上加好”、“花开更艳”！所以，我想再谈谈自己关于我国司法改革方面的一点想法，提点不成熟的建议，为人民法院的司法改革建点言献点策（本文所言司法改革，主要是指人民法院的改革）。
一、顺大势、应国情、推司改，借力东风构筑“法治中国”的坚实基础
有句话说得好，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”然而，如何才能让当下中国“奉法者”强，一个重要的内容便是要搞好司法体制改革！党的十八大把建设中国特色社会主义法治体系推向了新高度，十八届四中全会则明确而系统的提出“法治中国”建设的伟大构想和重大战略，以习近平为总书记的党中央充分认识到了司法体制改革对增强“奉法者”的核心作用，对司法体制改革作出了系统的顶层设计，把我国的司法体制改革推向了一个新的、更高的历史阶段。可以说，司法体制改革对于国家政治建设、经济发展的巨大作用不容低估，对于“法治中国”建设宏图大略的重要意义不可忽视！在这种大势与国情之下，我们大力推进“法治中国”建设，力推司法体制改革，就应当广开言路、听取百姓的声音！这不仅是群众路线的必然要求，也能让政策更贴近现实。
荀子有一句至理名言：“听人以言，乐于钟鼓琴瑟。”这句话讲述了一个非常浅显的道理，即广泛听取谏言、意见、建议，并“取其精华”，用于补充完善自己的想法，去指导自己的实践，那比听了一段又一段的美妙音乐更让人快乐。这句生活中的哲理，在人民法院的司法改革过程中同样具有价值！司法改革同样要“听人以言”！这样既能赢得法官们的“心悦诚服”，也能获得全社会的“口碑载道”。
二、听民意、贴民心、接地气，广开言路让改革更贴近国计民生、切中要害
最高法很早就着手开始了司法体制改革，并成立有司法体制改革办公室，具体负责法院系统的司法体制改革。最高法院在司改办成立之后，尤其是周强院长主持最高法院工作的近几年来，推出了许多重大的改革措施，涵盖了法院和法官的管理及立案、审判、执行工作的方方面面，为国家法院领域的司法体制改革做了很多的工作和尝试。有些改革措施在理论层面是有价值、有意义的，在实践上效果也很好，可谓成就巨大！但也有一些凭空想象、照搬国外的司法改革措施，虽然让今天的司法改革进展如火如荼、声势很大，但仍有“美中不足”，似乎没有“想像中的那么美”，甚至还存在不少问题。比如《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》部分规定忽视司法规律和法官职业规律，对办案质量终身负责，对法官的这种“威慑”在实际运作中却会让法官产生过重的且是不必要的“负担”。再拿最近两年“比较火”的巡回法庭和“员额制”的司改措施来说吧。先前我写文章对巡回法庭进行讨论，就提出巡回法庭的步子不宜迈的太急。事实上，如果先设一家进行试点，好了就推广，不好就收回，这样“收放自如”，能起到更好的效果（此处不多说，有兴趣的朋友可网上搜索我于今年三月份写的相关文章）。而与设立巡回法庭“并驾齐驱”的另一大司改措施——员额制，也同样存在太急、太猛、太快的问题。
有些改革举措，不但社会上不叫好，在法院内部也招致法官私下“叫苦”、“吐槽”的多。甚至很多法官在听到或看到司改的动向后，都打算或已经“用脚投票”，选择了放弃默默耕耘了几年甚至几十年的审判岗位。看到这些现象的时候，我不禁想问：这到底是为什么呢？究竟哪里出了问题呢？原因也许是多种多样的，但其中很重要的一条必然是司法改革的一些重大措施与法官们的期待脱节了，没有反应出他们的心声！有些法官觉得本来满心期待的司法改革却让他们“没看到希望”，自然就选择离开。再者，有的举措也脱离了国情现状，不能得到全社会的认可。
我不敢自夸自己提出的建议是“真知灼见”，但如果最高法能够进一步洞开大门，多听听我们这些关心司法改革、热爱司法事业的“局外人”的建议，我想司改的效果必然会“好上加好”。当然，也许出台相关司法改革措施的部门也确实在制定每一项具体的司法改革方针、措施之前听取了意见。然而大量法官“逃离”的事实却让我们不得不认为，相关部门即使听取了意见，那在听取意见的范围、方向和角度方面都可能存在较大的不足，甚或可能没有听取作为改革受众的广大法官们的意见，造成很多司改措施表面看很完美，但实际操作却很“蹩脚”。这些改革措施的“美中不足”也许是不伤大雅的小“瑕疵”，但我们不应该小瞧这些“瑕疵”！在我了解到的情况中，不少法官公开场合自然是非常支持这些重大司改措施的，这是因为他们的忠诚让他们不愿意在公开场合“唱反调”！然而私下里，他们却是“叫苦”声一片，很多法官都已经在着手谋求“更好的去处”，他们当中很多人私下里表示“出台这么重要的措施，直接涉及广大法官、司法审判工作的，从来也没听过我们的意见”。如果法官对司法改革没有“参与感”，相关部门出台的措施又不能抓住绝大多数法官的“心”，不能满足他们的内心期待和需求，那么长此以往，这将必然不是一件“好事”！法院留不住人才，对法院的长远发展，对国家的司法审判事业都会产生极为不利的影响，即便不考虑这个问题，出台司改措施也应力求反映广大法官的心声，倾听来自他们的意见，才能让司法改革措施更加完美。“听人以言”，对司法改革工作的顺利推进同样意义非凡！
三、改革观微，聚焦员额制的“休克式疗法”
不可否认，员额制的推行，是司法改革的必然趋势，也是域外先进司法经验和法治发达国家的已有做法，推出员额制的措施是非常值得肯定的。但在具体落实员额制改革的过程中，是按照“渐进式改革”，还是按照“休克式疗法”一次到位来推进，却相当值得斟酌的：“渐进式改革”相对温和，更容易获得尽可能多范围内的人支持；而“休克式疗法”则如“疾风骤雨”，力度很猛，但可能会“刚则易折”。
（一）入额出额？——“围城”内外，各有“无奈”
在推进员额制的过程中，最高法显然采取了“疾风骤雨”的“休克式疗法”。这让员额制这项举措的推进显得似乎有那么一点点“着急”，由此带来的问题也是显而易见的：
首先，若按照目前安排推广“员额制”，会让很多法官在短期内丢掉“法官”的“帽子”，又重新“沦落”到“法官助理”的位置上去，从而失去了法律规定只有法官才有的审判权。从“主角”沦为“配角”，那么出现消极怠工和抵触也是难以避免的。
其次，当下“员额制”与“立案登记制”同步推出，在法官少了的同时，案件却更多了！这进一步加剧了“案多”与“人少”之间的矛盾，造成了“案多”与“人少”之间的巨大张力。据我了解，各地各级法院的法官们已经“不堪重负”，因为案件太多，个人承担的案件怎么审也审不完，而且还越审越多。在此情形下，不能入额的法官不再有办案权，入额的法官必将更加不堪重负。
再次，我国历来都存在“论资排辈”，无论你承认与否，不管你为了确保让“能者”入围员额制而设定多么精密又“高大上”的标准和程序，都难免仍然会有一些“论资排辈”的成分。这样，最后还是不能完全避免论资排辈因素，从而导致一些能力强但偏年轻的法官，很可能因名额的限制进不了法官员额范围。按照现在员额制“疾风骤雨”的“休克式”改革思路，如果进不了员额，那些年轻法官们即使能力再强，仍免不了要退出法官队伍。这会挤压优秀年轻法官的入额机会，导致法官队伍青黄不接，且有违员额制选拔“能者入围”的初衷，甚至可能因此带来难以预期的负面效应（已有不少年轻法官辞职做了律师）。
最后，现在推行的员额制并没有与之配套的、充分的、大力度的法官保障体系跟进。据说工资加40%，这力度显然不够大，激励作用有限。也就是说，法官即使入围员额制后，也难以在享受的福利待遇方面体现出入围员额制的“高大上”优势。因此，按照现在的情况来看，那些为了进入员额而不懈努力的法官们在入围员额制后的一段时间之内，一定是非常激动和兴奋的，工作起来也许是干劲十足的。但等到“热情褪去”，这些入围的法官们看到随之而来的因法官减少及案件增加造成的工作量急剧攀升，而得到的实惠却没有太大，福利待遇还是“有限提高”，他们的热情必然无法长久保持，干劲自然就会消减了，而工作量还在攀升，到时产生的一些不好的后果必然会减损改革的功效！当然，如果一下子大幅度提高法官的待遇，国家财政可能需要支出的是一笔数额巨大的款项，这笔钱从哪里列支也许是个问题，同时一下子向法院投入大笔的钱用来提升法官待遇，也可能会让其他公职机关的人员表达不同意见，这当然也是在进行员额制改革过程中需要慎重考虑和严谨对待的问题。
（二）用脚投票？——法官离职到底是改革的“阵痛”还是“副作用”
事实上，因为采取“疾风骤雨”般的“休克式疗法”来推进员额制，其中的一些不利影响已经开始显现，虽然产生的一些不利影响可能是综合因素带来的，但以目前方式推进的员额制肯定也是其中一个重要诱因。据说，某中级法院在推行“员额制”过程中就遭遇了些许“尴尬”，这个中院现有法官126人，这次员额制仅有70个名额，院领导本想大家可能会为这个名额“挣破头”，可结果远远超出他们的意料，院里126名法官陆陆续续报名的仅有77人，这到底是出了什么问题呢？恐怕法官们不看好这个员额制是其中一个极为重要的原因！即使大家不愿承认，可事实就在那里。另有事实为证：目前很多法官或看不到“希望”，或“忍受不了”工作的超大压力，而纷纷“跳槽”，新的一轮法官“辞职潮”已经显现！北京法院系统近5年来已有500多人辞职调动离开法院，离职法官大多经验较丰富，能力较强，而且流失速度还在加剧。处在司法改革前沿的上海，情况同样不容乐观，仅2014年一年上海法院系统就有105人离职，其中法官86名，包括17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”，都是不折不扣的审判中坚力量。这种情况的发生多少让不了解具体情况的“外人”误以为“员额制”的推出有“急功近利”之嫌。同时，正如上文所言，“员额制”推出后，法官数量会大幅减少，留在审判岗位上的法官们，在当前已经呈现“诉讼爆炸”的情况之下更加重荷难负，最终可能导致大量案件被“搁置”，耽误案件的审理进程。这并非“员额制”之内法官的过错，而是“案太多、人太少”所无法避免的结果。
（三）前路何在？——“双轨制”保障老人员，“高标准”优选新血液
综合以上因素，我们应当对员额制的推出再做进一步的深入思考。在我看来，“员额制”可以推广，也应当推广，但不应“操之过急”，不应采取“休克式疗法”！所谓“欲速则不达”，当下各级各类法官最需要的还是一个充分的职业保障体系，要保障他们的法官“帽子”不被随意摘掉，要保障他们的法官待遇随工作绩效的提升而提高，要保障他们享有充分的职业荣誉感。因此，对于“员额制”的推行，我主张“渐进式改革”，温和地、稳步地推进：
其一，对法院中现有的已经有法官身份的人员，不要轻易摘帽，仍然保留其法官身份。在此前提下推进员额制，以既定的标准和程序选聘部分法官入围法官员额，进而将法官区分为“员额制法官”和“非员额制法官”（原来是法官，但未能入额），他们同为法官，享有法律赋予的一切权利和保障，让他们不致因为员额制名额的限制而被迫丢掉法官的“帽子”，这样可以让他们不会因员额制的推行而恐慌，继续保有法官给他们带来的职业荣誉感，继续在审判岗位发挥“光和热”。
其二，推行员额制，不应一次性使用全部员额制名额，为此，法院可以设定一个过渡期，在五到八年（具体多长的期限为宜，可以再研究）内逐步推开，“员额制”的名额也要在这个年限内逐步使用，每年选拔一批入额，而不是“一刀切”，马上就根据“员额制”名额来决定能入额的仍然是法官，入不了额的不再是法官。这样硬生生地将这些法官帽子“摘掉”，可能会起副作用。本人认为，已经是法官但未能入额的这些人员，仍应保留他们的法官身份，让他们继续留在审判岗位上、继续发挥作用，尽可能鼓舞他们的工作热情，最后根据他们的工作成绩，在过渡期内仍有入额的机会，成为“员额制内的法官”；如果过了过渡期仍然入不了额的法官，可采取交流、提前退休等适宜方式，让他们体面得离开审判岗位。这样他们对推行员额制所持的态度就会更加积极，同时也不会让所有案件都集中地压在入额法官的身上（非员额制法官可以承办常规案件、普通案件）。
其三，要同步推进与员额制相匹配的法官职务保障体系改革，要让“员额制内的法官”的福利待遇紧紧跟上时代的要求，符合法官职业高度专业化的要求和特点，让入围的法官真正体会到员额制带来的好处。其实，法官的待遇高于甚至大幅度高于国家其他公职人员是现代很多法治发达国家的普遍做法，我们大力推进“法治中国”建设，在财政上拿出这些“银子”不仅是值得的，而且是正确的！同时，若采用渐进式方法推进员额制，每年只有部分法官可以进入员额范围，这样对他们福利待遇的大力度提升不会出现国家财力一下子难以承受的问题（虽然员额制的员额数能让法官队伍大大瘦身，但“休克式”、“一刀切”、“一步到位”的话，全国法官的入额的绝对人数仍相当可观，在这种情况下，国家财政部门可能仍难以承担。而每年入额一部分的话，因人数少，大幅提升待遇所遇到的阻力将会大大地减小。），同时，其他公职机关人员不会不当攀比。
其四，今后从社会上选拔律师等法律职业人士进入法官队伍，应直接按入员额制的高标准选拔。“员额制法官”与“非员额制法官”并存是不得已而为之，新进法官队伍人员只能适用员额制的唯一标准来选拔，要么为法官、要么不为法官。按照以上思路来稳步推进员额制，一方面给他们以激励、让他们看到“希望”，另一方面也给了司法改革一个缓冲期。这样的设计，可以使得“员额制”的推行阻力更小，大家更愿意接受和欢迎“员额制”，进而使“员额制”的推广更容易成功。
四、理更明、道更顺、步更实——“听人以言”让政策“落地生根”
应当指出的是，每一项司法改革措施在正式出台之前，都有一个草拟和完善的过程，这个过程基本都是由相应的职能部门完成的，司法改革措施的出台应该也不会有例外。因此，在大力主张最高法在出台每一项司改措施之前应进一步广开言路之余，我不得不去谈谈，作为向最高法高层领导提供司改措施思路和方案的司改办，在草拟司改措施过程中存在的一些问题。
司改办是最高法出台司改措施的“智囊部门”，其重要性是其他部门无法比拟的，在近几年的司改过程中，也确实立下了汗马功劳。但不无遗憾的是，一些重大司改措施之所以存在“美中不足”，也确实与司改办在拿方案过程中所存在的以下两个问题有关：其一，在那么多司改措施制定过程中，都没有看到司改办充分地通过公开的社会媒体或法院内部的途径，全方位、多层次地面向社会或法官群体征求过意见。这让我禁不住幽默一句：这些司改政策难道真的是“闭门造车”造出来的吗？！其二，司改办在实证研究方面相对缺乏。无论制定什么样的政策，都要有一个实证调研的过程，然而司改办对理论研究的高度所展示出的“光芒”让其在实证研究方面显得像个“矮子”。之所以存在这样的问题，原因应该是多方面的，但其中一个不可否认的重要原因就是，司改办人员组成方面可能缺乏具有丰富一线经验的法官！司改办的同志们确实个个是精英，好些人还具有博士学位，然而他们可能不少人缺乏审判一线的管理或实务经验，要么在基层待的时间太短，要么没在基层待过，导致他们心中的很多美好理念体现在现有司改政策中，就显得不够“接地气”。对此，应予以高度重视！因为空头理论难以落地生根，司改改来改去，总有一些不成功，重要的原因就是政策措施“不接地气”、脱离实际、“曲高和寡”，这些教训我们要吸取！因此，作为最高法重要智囊部门的司改办，一定要认识到“听人言”的重要性，草拟每一项司改措施时都要去听听更广大范围的法官们、法律界人士、甚至社会公众的心声！此外，最高法司改办也要“动动手术”，多从基层一线“挖些人”上来，改变下人员结构，让他们也参与司改措施的制定，这样司改的推进也许会更符合广大法官的内心期待。
说到最高法为何应进一步广开言路的问题以及司改办在草拟政策中应该注意的事项，也让我想起了前不久在网上看到的一段话。这段话是这样说的：“——司法改革不仅仅只是中央决策层面的事，也不只是最高人民法院和最高人民检察院的事，还不只是法学家和律师的事，而是一个关系到每一个个体、每一个公民的事。”我觉得这段话说的非常有道理，而且与我想要表达的思想是“异曲同工”的！
五、开门纳良言，兼听采众长，司改路漫漫，盛举当共襄
司法改革是大家的事，司法改革的推动者们务必要“听人以言”，洞开大门，广开言路，广纳谏言，才能让司法改革的举措更“接地气”，更反映法官心声，百姓期待！然而，“听人以言”，知易行难！如何才能更好地做好“洞开大门，广纳各方智慧”是一个需要“动动脑筋”的事情！
司法改革推动者们除了要增强主动倾听的自觉性，还要建立有效且完善的制度，对“听人以言”进行规范，实现“广开言路”的自律和他律。其中需要考虑的一个重要问题就是：如何让广大法律界同仁，特别是基层法官队伍中的“有识之士”，开口讲话，并且讲真话，讲他们的心声和期待，讲出他们对于司法改革的真知灼见，让他们切实的给司法改革贡献智慧。此外，还要特别考虑法院系统之外的、关注法院改革且具有一定见解的人士的意见。同时，为了鼓励法院上下及法院之外的社会各界多提建议，不妨设一个“人民法院司法改革建议奖”，从而激发更多的人士参与进来。该奖可以规划合理、科学的奖项设置方式，对那些被采纳的建议或者没有被采纳但确实属于“好点子”的建议给予适当奖励；对于那些“言辞犀利”，但敢讲实话、心里话的，在进行评选之后也给予适当奖励。通过这些方式激励那些原本想说话又不敢说的、可说可不说的人讲出“好点子”，同时也进一步提升那些原本就非常关注司法改革已经在为司改建言献策的人们的积极性，真正起到广开言路的好效果！广大的法律群体特别是下级法院的法官们也能参与进来了，他们的主体价值得到尊重了，司法改革措施真正反映他们的内心期待了，他们对于司法改革的支持度自然就会更高，“心口不一”的情况就会越来越少，“用脚投票”的自然也会越来越少，司法改革将取得越来越大的成效。外边的人更多地参与进来了，可以提供更多的点子。“内脑”+“外脑”，不愁想不出金点子、好点子！
司法改革之路漫漫，要尽可能少出差池，采取的每一个司改措施尽可能做到经得起推敲、经得起历史检验。一个人的智慧有限，一群人的智慧无限，迸发出的思想光辉可能会是无比“闪亮”的！司改需要的是大家的智慧，最高法院推进的法院改革应设法尽一切可能“洞开大门”，既应对法院系统内部尤其是广大基层法院洞开大门，多听听他们的谏言，也应对法院之外的广大社会公众洞开大门，倾听他们关于法院司法改革的声音。作为法律人，我们也都真心的期待有更多的机会参与司改，有部门愿意倾听我们的想法，司改部门“广开言路”、“广纳各方智慧”，才能更好的出台完善的司改措施，推动司法改革迈向新的春天！
后记：以上文章为中国华融法务总监郭卫华同志关于司法改革的第三篇力作，本公众号此前曾登载了郭总监两篇关于司法改革的重磅文章，即发布于今年3月16日的《周强院长：我终于鼓起勇气真真切切地对您说，巡回法庭也许只是看上去很美！！——跨行政区划设立若干高级法院可能比巡回法庭更适时》及发布于今年7月21日的《“仓廪实”有助于法官专心专注“敲法槌”—单一的“道德说教”已乏力，切实解决好物质待遇是稳定法官队伍的现实选择》，感兴趣的读者可以在金融街法律专号的历史消息中点阅！