吹哨人制度：中国股市需要更多「二五仔」

日前，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，其中明确提出建立“吹哨人”制度。这是国务院层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。吹哨人(whistleblower)，又被称为告密者、内部举报人，即内部知情人士揭发举报违规违法线索。国际社会普遍认为，“吹哨人”能够大幅降低政府监管成本，对存在重大问题的企业和组织起到威慑作用。

近年来，A股市场层出不穷的奇葩事件对证监会的监管工作提出了严峻的挑战。一方面，投资者迫切希望证监会加强监管力度，切实做到保护投资者利益；另一方面，在金融产品日益复杂化，行业专业化越来越高的现实下， 单纯依靠自上而下的调查和审计工作，又很难做到一网打尽。

面对同样的难题，世界各国都在积极地建设自下而上的“内部人”举报制度，激励内部知情人士主动举报公司的违法行为。而为了避免“内部人”或“告密者”这样的名词可能传递的负面印象，美国民权活动家拉尔夫·纳德在20 世纪70 年代提出了“吹哨人”的说法——“吹哨人”这一名词很好地传递了为社会公义挺身而出的正面形象，故被一直沿用至今。在美国，奖励和保护举报人的相关立法也被称作“吹哨者法案”。

2014 年10 月30 日，獐子岛集团股份有限公司的一纸公告曝出了A股市场上又一个令广大股民跌破眼镜的“黑天鹅”事件。公告称，因遭遇北黄海异常的冷水团， 公司在3年前投苗2018年秋季即将捕捞的百万亩海洋牧场颗粒无收。一夜之间，獐子岛从一只连续盈利的绩优股转为巨亏8 亿元、使得大量个人投资者和包括社保基金在内的机构投资人面临的巨额损失的黑洞。“獐子岛事件”除了给投资人带来巨额损失，其背后的各种谜团所引发的猜疑和信心危机更是直接影响到中国股市的透明度和健康发展。

獐子岛距离大连市56 海里，海产丰富，盛产海参、鲍鱼、扇贝等珍稀海产品，素有“海底银行”的美誉。当地海产养殖历史悠久，有理由相信冷水团这样的天气现象也不是第一次发生。而作为一家市值超过百亿元， 主营虾夷扇贝、海参、鲍鱼等海珍品育苗和养殖加工的上市公司，竟没有任何应对这种可能造成大量减产甚至绝收的自然灾害的避险措施？“海底银行”真如公告所称，被“冷水团”洗劫了8 亿元吗？ 

獐子岛

在越来越大的质疑声中，多方媒体陆续爆出与公司解释完全不符的调查结果。有身着獐子岛公司捕捞队统一服装的船员向记者透露，公司在2009 年到2011 年间底播苗种时存在大量掺杂沙子和瓦块的情况，而且虚报苗种数量，1 000 只苗种实际只有一两百只。而这块被播种了沙子和瓦块的海域正是公司宣称遭遇了所谓“冷水团”的海域。

从早期的银广厦、蓝田股份到近期的绿大地、獐子岛，A股市场层出不穷的奇葩事件对证监会的监管工作提出了严峻的挑战。一方面，投资者迫切希望证监会加强监管力度，切实做到保护投资者利益；另一方面，在金融产品日益复杂化，行业专业化越来越高的现实下， 单纯依靠自上而下的调查和审计工作，又很难做到一网打尽。面对同样的难题，世界各国都在积极地建设自下而上的“内部人”举报制度，激励内部知情人士主动举报公司的违法行为。而为了避免“内部人”或“告密者”这样的名词可能传递的负面印象，美国民权活动家拉尔夫·纳德在20 世纪70 年代提出了“吹哨人”的说法——“吹哨人”这一名词很好地传递了为社会公义挺身而出的正面形象，故被一直沿用至今。在美国，奖励和保护举报人的相关立法也被称作“吹哨者法案”。

拉尔夫·纳德在20 世纪70 年代提出了“吹哨人”的说法

2010 年，经历了金融危机教训的美国通过了《道格-弗兰克法案》。该法案进一步加强和完善了对吹哨人的奖励与保护政策，成立了吹哨人办公室，专门处理吹哨人的相关举报。如果吹哨人的举报信息帮助证券交易委员会或者商品期货交易委员会获得超过100 万美元的罚金， 吹哨人将得到这笔钱的10%~30％作为奖励。就在獐子岛事件爆发前的一个月，美国证券交易委员会刚刚宣布奖励一位吹哨人超过3 000 万美元，创造了自《道格–弗兰克法案》的吹哨人项目成立以来单笔奖励最高的纪录。美国吹哨人制度的成功，不仅得益于高额的奖金激励，更建立在对举报人严格保护的基础之上。《道格– 弗兰克法案》明确规定雇主不得因雇员帮助证券交易委员会进行调查而对其解雇、降职、恐吓、骚扰或歧视。如果雇员认为遭到雇主的报复，可以起诉雇主并要求赔偿。法案同时规定，吹哨人可以匿名举报，任何可能泄露吹哨人身份的信息在该法案中都得到了最大程度的保护。在某些特定情况下，包括证券交易委员会以及商品期货交易委员会在内的调查组成员都无法得知吹哨人的真实身份。《道格–弗兰克法案》真正地免除了吹哨者们的后顾之忧。

《道格-弗兰克法案》的吹哨人项目自2011年8月正式成立以来，对美国证券交易委员会的监管工作贡献巨大。委员会每年收到的举报信息持续增长，根据其年度报告，委员会在2013年共收到3238 件举报，平均每天10件，支付给吹哨人总计1400万美元的奖励。如果按照法案规定的最低10%的支付比率计算，吹哨人仅在2013年一年就帮助证券交易委员会开出了超过1 亿美元的罚金。

在金融领域外，美国利用吹哨人制度在监督和打击犯罪上的应用范围也非常广泛，历史也更悠久，最早可以追溯到200多年前的建国初期。美国第一部保护吹哨人的法案于1778年7月31日，也就是《独立宣言》签署的两年后通过。而此后美国在1861年陷入了内战，国内混乱的市场环境则为吹哨人制度提供了一个大发展的良机。

当时的美国国内有很多商人大发战争财，通过欺诈政府牟取暴利。这些不法商人将瞎眼的战马、瘸腿的骡子， 甚至哑火的弹药和不能射击的步枪以次充好，卖给交战的南北双方。一位商人在把长满蛀虫的棉被卖给军队后甚至公开宣称：“不管什么东西，你都可以把它以任何一个你满意的价格卖给政府！”而当时联邦政府由于人力物力有限，没有办法彻底清查这些徇私舞弊的行为，于是国会想出了“吹哨人”这种创造性的解决方案。

1863 年3 月国会通过《虚假申报法案》，正式立法保护举报私人和政府部门不正当行为的“吹哨人”，从而对不法的商人和政府官员发起了一场声势浩大的人民战争。《虚假申报法案》规定任何个人都可以代表政府起诉非法商人，并可以从政府得到的赔偿中分一杯羹。而《虚假申报法案》由于是在林肯总统任上通过，也被称作《林肯法案》。

100 多年后的今天，《虚假申报法案》依然是社会监督政府行为的一件利器。在1987 年到2013 年间，美国政府依据《虚假申报法案》追回了389 亿美元的损失， 其中70%即超过272 亿美元都要归功于吹哨人提供的举报信息。这其中大部分案件牵涉到政府的医疗保险支付、军事采购合同，以及其他的政府合同或定标项目。

而在专业程度很深的制药业，吹哨人更是功不可没。在1991 年到2012 年间涉案金额最大的20 例案件中，由吹哨人发起的占其中的18 例，这其中就包括了2012 年曝出的“葛兰素史克虚假广告案”。

葛兰素史克股份有限公司是总部位于英国伦敦的全球第三大的制药、生物以及卫生保健公司

吹哨人的举报行为不仅每年帮助美国证券交易委员会开出超过亿元的罚单，维护了金融市场的公平秩序，保护了投资人的利益，在美国社会其他领域也同样是维护正义的重要力量。吹哨人监督政府的行为，保护纳税人的利益，揭发医疗保险作弊案，维护食品安全，举报企业破坏环境的行为。很多大家耳熟能详的事件中都有吹哨人正义的身影——比如“水门事件”中的“深喉”。

“水门事件”中，正是依靠“深喉”提供的关键幕后信息，才使得美国时任总统尼克松最终黯然下台。“深喉” 的身份在“水门事件”爆发后的30 多年内始终是一个谜，直到 2005 年，也就是尼克松去世11年后，美国联邦调查局前副局长马克·费尔特才承认他就是“深喉”。

而登上2002年12月22日美国《时代周刊》封面，并被授予周刊“年度风云人物”的是三位女性吹哨人。这三位女性吹哨人中，包括揭发世通公司以及安然公司舞弊案，导致公司破产的前世通员工辛西娅·库帕和前安然员工莎郎·沃特金斯，以及举报联邦调查局对情报失察，从而错失了避免“9·11”事件发生的联邦调查局职员科琳·罗利。《时代周刊》的评选理由是“她们冒着巨大的职业风险及个人风险去揭露世通公司、安然公司以及联邦调查局的事实真相”。

2002年12月22日出版的美国《时代周刊》杂志封面。世通公司的员工辛西娅·库珀(左)、联邦调查局的员工科琳·罗利(中)以及安龙公司的员工莎朗·沃特金斯(右)三人当选为该杂志评选的"年度风云人物"

历经200 多年，吹哨人法案几经修订，始终保证着吹哨人促进社会公义的精神得到保留和发扬。正如1778 年的法案中所称：每一个人都有义务监督社会，并将任何不正当作为、虚假及欺诈的行为报告相关部门。即使吹哨人受到正义精神的鼓舞，挺身而出吹响哨声仍然要承担来自外界和自身的各种压力，并且随时要面对可能的各种报复。对吹哨人保护和奖励机制的立法，不仅免除了吹哨人的后顾之忧，保障了吹哨人的利益，维护了社会公义，更重要的是，它倡导了一种人人应该维护社会道义的公民价值观，使得更多的人愿意承担起“吹响哨声”的责任。为了纪念无数的吹哨人为美国的民主公义所做的巨大贡献，并且唤醒以及推动每一个公民对吹哨行为的支持，美国国会在2013 年将每年的7 月31 日定为“全国吹哨人日”。

(本文整理自《理性的非理性金融》)

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