安理观法丨全面合规还是专项合规？涉案企业合规改革的启示

全面合规（CMS）是否因为大而全就会落入纸面合规陷阱，专项合规（CP）是否因为小而精就必然有效？企业合规管理计划应该由面及点还是由点及面？这是企业开展合规管理首先要解决的基本工作思路问题。

近两年来，就企业合规而言，涉案企业合规改革由于有了最高检等部委的高规格推动，与此相关的理论研究、实践推动最为深入，一大批理论学者和研究机构活跃于这一新兴领域，也取得了目前为止最为丰硕的成果。研究、参考并对照反思这些目前看来最有价值的成果，对回答上述问题或有帮助。

近日，最高检、司法部、国资委等九部委印发实施的《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》就是涉案企业合规第三方机制的最新成果，同时也是涉案企业“专项合规”的代表作。

本文将以“你的企业应该开展全面合规还是专项合规”这一问题为导向，结合笔者从业经验，围绕和聚焦上述《办法》，并以之与国资委《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》为代表的“全面合规”进行比较，以此展开讨论。

一、全面合规与专项合规五个维度的区别

（一）

从涵盖业务范围看

全部经营范围 VS 重点业务领域

“全面合规”针对的是整个企业，力图从基础设施的角度提升合规管理水平，自然涵盖全部经营范围，甚至包含企业发展规划里未来将要涉足的领域。

“专项合规”则着重针对某个细分业务领域，往往是企业主业或重点业务领域，且合规风险易发多发的领域，比如最高检涉案企业合规改革以来，试点地区合规整改主要涉及税务、安全环保、海关、商业贿赂、劳动雇佣等业务领域。

（二）

从合规体系化程度看

体系建设 VS 专项计划

“全面合规”是一整套管理体系，包括领导责任、组织体系、制度体系、运行和保障机制、责任落实、合规文化、认证评估等一系列因素，组成完整的合规管理闭环，并作为企业管理能力建设的一部分。

“专项合规”则更专注于缺陷补救、风险防控，是对已知风险点的“整改”和“打补丁”，“有效防止再次发生相同或者类似的违法犯罪行为”，而不是从头开始打基础、建体系。对申请适用合规第三方机制的涉案企业而言，专项合规的目标更是直指出罪或减轻处罚。

（三）

从工作计划性看

中长期规划 VS 指定考察期

“全面合规”作为一种管理体系，需要根据企业特点进行中长期规划和设计，国务院国资委合规管理指引和即将出台的《办法》，都没有明确全面合规管理体系建设的期限。北京市国资委《市管企业合规管理工作实施方案》提出了3-5年的工作规划。笔者项目经验中，提出2-3年工作规划居多，但大部分企业也同时制定了合规管理的“十四五”规划。

“专项合规”由于切口小，其建设期往往没有这么长时间。对于涉案企业合规整改而言，考察期问题是个至今都争议极大的问题，一方面受限于刑诉法规定和第三方考察的成本，不能太长；另一方面，制度设计者们又普遍担心考察期过短达不到整改和评估考查目的。试点地区初期设定的考察期3个月到1年不等，6个月居多。

（四）

从启动机制看

国资委要求 VS 涉案企业申请

“全面合规”。仅基于国务院国资委和各地国资委对央企、国企的要求而言，都明确是“全面合规管理体系建设”。央企国企开展合规管理，源于内生需求，国资委加以规范引导之后，又变成外部要求，特别是“指引”升级为“办法”之后，强化合规管理体系建设本身就构成企业应遵循的又一外部合规义务。

“专项合规”。如果仅限定于指涉案企业专项合规计划，其启动环境是企业已涉嫌犯罪，且符合合规整改条件（《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》第四条和第五条），启动机制是企业自愿申请。

（五）

从实践主体看

央企国企 VS 中小民营企业

“全面合规”。企业合规管理没有也不应该有所有制的区别，很多大型民营企业，特别是上市公司都按照同样标准建立了企业合规管理体系，从世界范围看，合规管理更加不存在所有制的区别。但从实践来看，当前的确是央企国企在国资监管部门引导下建立全面合规管理体系的居多。去年5月，全部97家央企就都成立了主要负责同志牵头的合规委员会；截至年底，90%的企业将合规要求制度化。

“专项合规”。开展全面合规管理体系建设的企业绝大多数会同时有重点的开展专项合规，比如中央企业中，截至去年年底有88家出台了专项指引。但如果仅就涉案企业合规整改而言，已发生的合规整改案例绝大部分是中小微民营企业。当然，理论上所有企业均适用合规整改第三方机制。

二、全面合规与专项合规的内在一致性更多

“全面合规”与“专项合规”本是人为的划分，其之于本文的意义，在于可以更好地从工作开展视角回答企业有关“合规管理究竟应该由面及点，还是由点及面”的问题，是一个方法论层面的话题。事实上，合规管理之于企业的价值和意义，不存在流派之分。在上文对全面合规与专项合规进行了不同维度的区分之后，事实上我们能提炼二者更多的内在一致性。

(一)

统筹兼顾一致

“全面合规”也强调重点突出。央企合规管理指引强调全面覆盖的同时，也强调重点突出，并明确提出“市场交易”等8个重点领域；合规管理办法虽然删除了重点领域的内容，但不是不强调抓重点，而是试行期间发现面对众多央企众多业务领域，列举式的立法方法太过以偏概全，而且在强化年工作部署中抓重点体现得更为明显，比如“三张清单”中，强调“重点领域”合规风险清单、“重点岗位”合规职责清单等。

“专项合规”也要求长效机制。同样地，刚出台的《涉案企业合规建设、评估和考查办法》也在第一条开宗明义地提出，制定专项合规整改计划，最终目标在于“形成有效合规管理体系”。“涉案企业合规建设”章节也明确专项合规内容同样包括领导责任、组织机构建设、一系列风险识别、报告和评价机制等体系化内容。

(二)

价值追求一致

从长期看，并非“全面合规”追求长远价值，而“专项合规”只关注眼前利益。至少对于涉案企业合规改革的制度设计者来说，专项合规整改绝非只是预防企业的个别犯罪行为，而同样关注合规管理的长效机制和企业合规管理水平的内在提升。

从实际效果看，并非只有“专项合规”关注实效，而“全面合规”一定落于纸面。不可否认的是，在前三年的建设期中，厚厚的全面合规管理体系文件无法落地，确已构成企业新的痛点，但这与前三年所处起步期有关，毕竟这一时期规划的阶段性目标是搭框架、强基础，建设“四梁八柱”。从今年合规强化年工作部署“20项任务”、“五个一”重点的细致程度，从《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》将“专业有效”、“实时精准”作为基本原则，可以看到，全面合规进入“强化期”后，侧重点将转移到规业融合、精准有效的目标上。

(三)

内在驱动一致

国资委要求之于“全面合规”管理体系搭建，去罪诉求之于“专项合规”计划实施，都只是表面的直接驱动因素。企业合规管理的强化，无论是选择从全面合规开始，还是选择从专项合规开始，终究都源于企业的内生需求。

“强监管”时代背景下，合规的价值已经被所有企业所认知。未来的商业格局，合规不仅是防控风险，也不仅是提升商誉为管理赋能，更是进入商业朋友圈的必备名片，没有合规就没有合作。良好的合规体系和有效的实施既能避免员工个人违规行为向企业传导，也能通过合规免责保护高管人员自身。

(四)

“永远在路上”一致

“全面合规”突出体系化，所以强调顶层设计和长远规划。但“专项合规”是否就是考察期内一锤子买卖呢？

《涉案企业合规建设、评估和考查办法》在“涉案企业合规建设”章节除了要求涉案企业停止涉罪行为、制定专项合规计划外，更多内容要求企业确立合规优先价值观、强化合规机构和队伍建设、建立合规运行机制和加强保障力度，并“持续整改”，这些内容显然更着眼于长远效果。在第三方组织开展评估时，上述办法也指明应重点评估“合规管理机构或者管理人员的合理配置”、“持续整改机制和合规文化”等着眼长远的内容。

从合规管理的具体内容来看，合规义务随着外部规范的更新和企业业务拓展，必须动态更新；企业规章制度应当定期外规内化；风险识别和防控清单必然随着可变要素的变化而变化；合规审查、流程管控、有效性评估等机制也必然永无止境。因此，无论是全面合规，还是专项合规，作为管理手段，都同样“永远在路上”。

终究，随着企业的社会属性越来越强，公司治理和企业管理的价值目标从利益相关方保护发展为更加全面的公共利益保护。所有企业都将在法治基础上强化合规管理，与企业的业务类型无关、与企业的大小无关，与企业的所有制性质更无关。

“全面合规”，当前更多为央企、国企选择，但其必将波浪式传导到混合所有制企业、民营企业。一个典型例子是，商业伙伴管理作为全面合规管理体系的重点内容，许多央企在开展商业伙伴管理模块建设时，都强调对供应商、合作商的合规管理特别是反商业贿赂的要求，比如供应商的合规瑕疵可能在招标时被作为扣分项。

“专项合规”，当前更多适用于中小民营企业，但一方面央企、国企下一步强化合规体系的方向就指向细分领域的专项合规，另一方面涉案企业合规改革也正在向大型企业、国有企业推进。

所以，企业应当建设全面合规还是专项合规，这是一个伪命题，终将殊途同归。

三、企业应当建设全面合规还是专项合规？

正如上文所述，“企业应当建设全面合规还是专项合规”？这是一个伪命题，合规管理的价值追求终将走向一致。问题只存在于，现阶段，你的企业应当从全面合规开始，还是从专项合规开始？合规建设的路径该如何选择？对此，我们建议企业做如下评估：

（一）合规管理基础如何？

对于具备一定合规管理基础的企业，在框架体系已经建立之后，应着眼于全面合规体系的健全强化和专项合规的重点突破同时推进。中央企业和推进速度较快的部分地方国有企业符合此种情形。相反，如果企业刚刚开始合规管理建设工作，也没有较好的合规基础，则要么规划先行，先打基础，由面及点；要么问题导向，先针对突出风险领域开展专项合规，先行先试，由点及面。

（二）管理型总部还是其它业务型公司？

对于央企总部而言，2020年机关化问题整改之后，总部转变职能、授权放权，几乎都已经成为管理型总部，不再开展具体业务，此类企业适宜做顶层设计，自上而下开展合规管理，全面合规、由面及点是不二之选。其他业务型公司，则不一定，可根据实际情况做“二选一”。值得注意的是，央企、国企各级子公司虽为业务型公司，但在总部全面合规管理体系的统筹之下，应按照总部规划先开展全面合规体系建设。

（三）多元化业务还是单一型业务？

多元化、集团化业务类型的公司，合规管理落地更难，压力更大，更适宜通盘考虑，先做全面合规，搞好基础设施建设。相较而言，单一业务公司，则可选择余地更大，可根据实际情况做“二选一”。

（四）大企业还是小企业？

大中小微企业，有专门的国家标准可以进行划分，但这种划分对于企业合规管理路径的选择并无实际意义。有价值的问题是，你的企业为合规管理建设能投入的资源有多少？一般而言，全面合规体系在人力队伍、预算保障等方面的投入相对更多，所以需要企业做务实的选择。

（五）公众型公司还是非公众型公司？

上市公司、金融保险类公司、涉及众多消费者的平台型/B2C型公司等公众型公司，承担更大的社会责任，受公司治理价值目标的牵引，合规管理的要求更高更迫切。但合规管理基础不同，建设路径的选择也不尽相同。金融保险类公司，一般都已经具有较好的合规基础，原银监会《商业银行合规风险管理指引》施行于2006年，原保监会《保险公司合规管理办法》施行于2007年，均较国资委《中央企业合规管理指引（试行）》早了十余年，在合规监管体系已经较为完善的情况下，根据新情况新变化开展深入的专项合规建设是金融保险类公司的选择。其他公众型公司，则不一定具有同样水平的合规管理基础，对于此类公司，应迅速补课，高标准开展合规管理建设。

（六）国有企业还是民营企业？

合规管理既然产生于企业内生需求，如何开展合规管理建设就不应有所有制的区分。但如前文所述，在国资委的引导和要求不断强化的情况下，强化合规管理本身已构成国有企业的一项外部合规义务，完成合规强化“规定动作”是国企特别是央企的硬要求（点击后方蓝色字体可阅读《安理观法丨一文详解央企合规管理强化年“规定动作”》）。所以，国有企业应率先开展合规管理建设。国企的示范，将引导民营企业投身合规建设，最终促进我国企业乃至我国社会诚信合规理念的深化。

总之，合规管理建设路径的选择，既要符合企业实际实事求是，立足阶段性发展特征，也要放眼长远积极探索，做出特色亮点，勇于追求理想。

作者简介

汤敏志

北京办公室 合伙人

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武汉大学法学学士，北京大学民商法硕士，专业领域为企业合规、诉讼仲裁。

汤律师是法律服务市场最早从事企业合规体系建设业务的律师之一，也是实际业绩最丰富的律师之一，已为超过20家央企提供合规法律服务。此前曾在某中管央企总部工作7年，担任法律事务处、合同管理处负责人，具体负责集团合规风险防范和诉讼管理工作，参与国资委《中央企业合规管理指引（试行）》出台过程。在北京市某中级法院工作5年，实际承办审理民商事案件超 1000 件，获“优秀共产党员”、荣立“个人三等功”。

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