探索丨乡村建设规划的发展与变革之路
2014年3月28日，住房城乡建设部发布了《关于做好村庄规划、镇规划和县域村镇体系规划试点工作的通知》，这意味着我国正式开启了对县（市）域村镇体系规划编制方法和村庄建设办法的探索之路。
十八大以来，我国由农业国家向新型工业化和城镇化国家转变的脚步越来越快，“新型城镇化”和“新农村建设”的双轮驱动也带动着我国乡村建设不断的发展壮大。
然而，在我国城镇化进程中，乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题较普遍。
为有效解决上述问题，满足新农村建设的需要，县域乡村建设规划应运而生。
一、我国乡村规划体系的建设发展与现状
1我国乡村规划体系的建设与发展历程
概括而言，我国乡村规划体系的建设与发展可以分为体系建设的起步期、成长期以及完善期三个时期，各个时期村庄规划的侧重点、内容以及体系建设的完整度均有所不同。
（1）起步期——改革开放后，我国的经济与社会发展进入了新的阶段。
村庄规划则紧跟改革步伐，在实践中不断展开探索并逐步得以形成独立的村庄规划体系和规范体系。
但是此阶段的村庄规划内容均基于实际建设的需要，并未能从宏观的层面对村庄规划的内容进行统筹。在经济建设大潮中，由于缺乏对村庄的统筹规划，逐渐导致了城乡发展两极分化、“三农”问题凸显。
此时的村庄规划则主要服务于区域经济发展和国家政策号召，我国真正的村庄规划实现了从无到有的突破，并在法律法规上得到了确认。
（2）成长期——由于城乡发展两极分化，村庄的发展逐步得到重视，村庄规划的作用开始凸现。尤其是自然村的散落布局，难以满足城镇化进一步发展的需要，进而开始出现以中心村规划为核心的探索阶段。此阶段的村庄规划体系在实践和理论两个层面均得到完善，随着2008年《城乡规划法》的出台，村庄规划正式得到了法律层面的认可。
（3）完善期——进入21世纪，在总结前两次村庄规划建设探索的基础上，村庄规划进入“适应乡村”阶段，规划体系的视角为城乡统筹、区域一体化。而现阶段县域乡村建设规划所展现的城乡关系视角是体系完善期的较高阶段。
2现行村镇体系的弊端
从改革开放三十多年至今，我国的乡村建设规划经历了“农居建设”、“城市模式”、“适应乡村”三个阶段。各个阶段关注的重点和特点不同，乡村规划所起的作用也不同。
随着2008年《城乡规划法》的颁布不断，乡村规划在具体实践中实现了由“村庄集镇规划”到“村镇体系规划”指导下的镇规划、乡规划、村庄规划的发展，初步形成“点面”结合的乡村规划体系。
但是从体系和编制内容上来讲，与乡村规划有关的完整规划体系并没有建立，缺乏对县镇乡村规划的系统规划，因而在指导层面引导乡村建设的规划较少。
真正关于县镇乡村建设的规划目前只是包含在总规中的县一级的城镇或者叫村镇体系规划，这样导致规划在实际过程中有很多的局限性。
3当前我国乡村建设过程中面临的问题
近年来，我国城镇化进程进入快速发展时期，效果显著，然而，农村地区人居环境的问题一直未能得到有效改善，县、镇、乡、村域基础设施严重不足，生态和环境问题日益凸显，乡村规划脱离实际、运动式规划等问题依旧存在，严重制约了我国农村地区社会经济的发展。
概括来说当前乡村规划实践有三个主要问题：
（1）概念多、内容乱。全国各地大量乡村实践工作 ，乡村规划编制名目繁多，各地村庄规划编制内容和深度良莠不齐、编制形式千差万别。
（2）缺支撑、少体系。乡村规划内容体系和法律支撑不完整，村庄规划往往缺乏有效的上位指导，规划编制陷入复杂、就村论村、指导性差的境地。规划范畴、重点不明确，乡村地区缺乏规划技术人才、理念、基础资料等。
（3）覆盖少、管理差。乡村建设过程中重规划、轻管理的现象依旧明显，部分地区村庄规划编制完成却不实行，当地管理人员重视度不够，管理能力不足，未能适应在国家新形势下的规划管理理念，导致规划编制覆盖率偏低且管理滞后。
二、县域乡村建设规划
1县域乡村建设规划发展历程及政策解读
2县域乡村建设规划的意义
我国有 1600 多个县，占国土面积的 98%，县域就是整个中国乡村的主体，构建县域乡村建设规划这个平台，将对我国统筹乡村建设、引导乡村发展起到意义深远的作用。
因此，县域乡村建设规划将传统“简单等级型”县域村镇体系规划+“内容复杂化”的村庄规划的乡村规划体系，调整为“综合统筹型”县域乡村建设规划 +“实用简单化”的村庄规划，使乡村规划在城乡规划体系中具有更完善合理的地位。
3县域乡村规划在城乡规划体系中的地位
（1）城市总体规划的重要组成
县域乡村建设其应处于城市总体规划的层次，作为县域城市总体规划的专章，与总体规划同时或单独开展编制，为下位村庄建设规划提供重要参考依据，起到承上启下的作用，具有战略性与统领性。
（2）乡村规划的指导依据
县域乡村建设规划是对村镇体系规划的扩充与完善，针对乡村建设制定标准或控制要求，作为乡和村庄规划的必要依据，具有可实施性和操作性的特征。
4县域乡村建设规划的主要内容和重点
规划编制内容：
2016年2月召开的全国乡村规划推进工作电视电话培训会提到，将现行县域乡村建设规划内容概括为“6+X”。
“6”规定的内容包括乡村建设规划目标、乡村体系规划、乡村用地规划、乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划、乡村风貌规划、村庄整治指引。
“X”是表示依据县（市）域乡村建设的特殊需要而编制的自选专题内容，如生态旅游县市可以编制乡村生态旅游规划、国家重点扶贫县市可以编制扶贫规划等。
5县域乡村建设规划理念及重点
规划编制理念：
县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。
从目前县（市）域乡村建设规划试点的编制实践来看，该类型规划编制的理念可以概括为三大点：城乡统筹、以人为本、彰显特色。
规划编制重点：
县域乡村建设规划可以概括为三个方面的内容：县域村镇体系规划、城乡统筹的基础服务设施和公共服务设施规划、村庄整治指引。
乡村建设规划工作不仅仅是做分析和统筹，画画图纸在村庄中宣传一下就可以的事情，它是一项全社会共同协作，共同参与的一项大的系统工程，他需要有长远运筹帷幄的指导思想和科学的工作方法以及在执行中好的监督力度。
中国是个农业大国，农村人口比例超过60%，此外，还有 2 亿多人走进城镇、 2 亿多人留在乡村，这些都需要我们探索。只有解决了农村的事情才能是彻底解决了中国的事情，乡村建设规划是关系到国计国策的大事，未来，它改变的将是整个中国和中华民族文化的复兴之路。
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图文：祝思远
新疆新土地城乡规划设计院 规划师