“出门”看看，乡村与乡村规划
作者：
罗倩倩、黄劲芃（深圳市城市规划设计研究院）
“底层的需求是城市（乡）规划的开始，公众是规划的始与末。”
——阿伦·玛里亚（Arun Maria）
从来我们都足够了解城市，我们研究的时间长，研究的样本多，我们在城市拥有的设备足够记录全部惯例和偶然事件，我们编辑越来越复杂的算法对城市生活进行精准画像。可是当规划的语境延展至乡村时，我们却很容易抓瞎，我们忌惮着不能把乡村视同于城市的简单替代，我们珍视着田园牧歌的乡愁，但是情怀不能教我们做规划，这片广袤而低调的地带是大数据的盲区，是公众参与的黑洞，除非你走近他们，否则不见回响。
乡村的问题非常容易被概念和固有意识形态蒙蔽，我们尚且无法从既有城乡规划里总结规律，也无法从复杂的政策环境中抽离真相，要接近真实，我们只能“出门”，主动贴近他们，去剖开一个个截面，去了解基层现实和诉求。从2009年至今，从秦皇岛、泉州、金华到河南，依托多个有关乡村的规划项目和课题，我们开展的田野调查和资料研究不断洗刷着我们对乡村的认知。
这次我们以河南为样本，用数据和访谈来看看自下而上的真实乡村，以及真实的农民意愿，最大限度避免规划用城市的固有思维和“想当然”来为后续政策制定提供可参考的依据。
在过去的十年中，河南的农村政策经历了一个快速变迁时期，虽然是地方政策，但其趋势与全国政策基本一致，也可以说反映了中国农村政策的一个快速转向历程。
1. 社会主义新农村阶段：
2008年以前，河南乃至全国主推社会主义新农村建设方针，以村落环境整治为主要目的。
2. 新型农村社区阶段——河南掀起热潮：
2009年，河南省以新乡为代表的新型农村社区建设如火如荼开展，掀起全国学习新乡城乡统筹经验的热潮，成为河南省“既不离土也不离乡”的“就地城镇化”的有力举措。
2009-2014年，新型农村社区成为河南推进城镇化的重要手段和载体，并成为城镇化过程中突出的农村社会生态特征。这几年中，河南省启动新型农村社区试点2300个，初步建成350个，累计完成投资631.5亿元。作为全国率先推进新型农村社区项目的“先行者”，河南的探索步伐随着项目的增加渐行渐远，逐渐步入“深水区”，部分矛盾和深层次的问题逐渐浮出水面。针对新型农村社区建设中的“失地农民”、“强拆上楼”、“圈地运动”、“空城计”、“烂尾楼”等现象，各层各界对新型农村社区褒贬不一。
【资料】
新型农村社区政策内涵：由节约土地、提高土地生产效率、实现集约化经营为主导，农民自愿为原则，提高农民生活水平为目标，让农民主动到社区购房建房，交出原来的旧宅用于复耕。实现社区化之后，农民又不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境。
美丽宜居乡村政策内涵：以保住房安全、保饮水安全、保用电安全、净化环境、硬化道路、美化村庄为重点，以建设宜居村庄为导向，从实际出发，循序渐进，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。
3. 美丽乡村阶段——河南开始转向：
2013年，全国改善农村人居环境工作会议贯彻部署习近平讲话精神，认真总结浙江省经验，开展“千村示范万村整治”工程并加以推广。同年，住建部就出台了《关于开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》，美丽乡村阶段开启。
2014年，美丽乡村的风潮刮到了河南，一项名为“瘦身核减”的工程悄然开展，意在整理新型农村社区项目：已经开建的要尽快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共设施，确保农户搬迁；尚未开工的则要重新论证，在城镇规划区外不允许再建新型农村社区。政策文件表述回归以改善农村人居环境为总抓手的“美丽宜居乡村”农村建设道路。
2015年，国务院出台《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，明令禁止强制推行大拆大建、撤村并居。同年住建部出台《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，明确规划编制内容主要涵盖农房建设规划、村庄整治规划以及特色村庄规划，拆村并点将不再提及。
至此，从“就地城镇化”到“推进农村人口向城镇转移”，从“村庄合并”到“村庄整治”，从全国到河南的新型城镇化路径已经完全转向。
自古“皇权不下县”的中国，在短短十年间，订立了如此多风云变换的乡村政策，本身说明当代乡村问题对中国社会问题具有四两拨千斤的效用。对于这样的政策多变各种指戳的派系不少，作为规划工作者，不了解全貌不宜妄加评论，但我们仍然希望通过调研先直面现实。
（以下资料和数据来源现场访谈和问卷访谈）
1. 河南省农村人口流动趋势
1.1 有增有减的村庄常住人口不像人口输出大省，基本面不是凋敝
调查数据表明，常住人口增加和减少的村庄各占30%，还有23%的村庄常住人口不变，这与以往对河南农村是人口输出为主的传统印象大有不同，说明人口回流后，河南村庄人口基本面起码不是凋敝的。
1.2 搬迁意愿半走半留，搬迁首选市区，其次县城，县以下地区不是城镇化的主要方向
河南省内农村人口的搬迁意愿主要流向中心城市及县城，尤其以河南省内中心城市流动势能明显，县以下地区不是城镇化的主要方向。
1.3 常住人口增加与农村户籍人口增加“倒挂”，反映了典型的“半城镇化”现象
商丘、驻马店、信阳、周口四区域常住人口减少了552.7万，占全省比重的62.3%。这些地区恰恰是农村居民人均纯收入最低的地方，可见人口主要从农村居民人均纯收入最低的地方流出，流入包括郑州、洛阳、开封、新乡等在内的郑州都市圈。但农村户籍人口却在外围增加，反映了典型的“半城镇化”现象,也就是说约1635万城市常住人口仍然属于农民身份。
2. 河南农村生产方式发展趋势
2.1 农民：半工半农的就业形态基本带来小康生活
根据问卷访谈，35%的河南家庭主要收入来源于务农，而46%的河南农村家庭主要收入来源于务工，9%来源于经商，河南农村家庭的生产方式已经发生改变。河南省农村人均纯收入8475元，稍高于小康要求8000元，位于普通农村家庭阶层。
2.2 农村：农村本地生产方式以农业为主，未来也不会转变为“村村点火”的村镇工业化地区
从现状来看，调查的村庄类型66%为纯农业居民点，工业型村落占比例仅为2%，也就是说大部分农村本地生产方式还是以农业为主的。村庄的新建房屋功能90%为住宅，厂房仅占3%，可见河南农村工业化的趋势不强，与“村村点火”的村镇工业化路径有显著差别。
2.3 半工半农依靠进城打工，异地城镇化是主基调
从河南省发展现状看，工商业基本集中于城镇；从未来看，人口向城镇有序转移，工业向园区有序集中的异地城镇化路径是主基调。由于异地城镇化，农民外出打工，农村依然保持以农业为主的生产方式，因此农村集聚形态未有不同，异地城镇化意味着村庄集聚形态的同质性和稳定性。
3. 河南农村集聚形态的演变趋势
3.1 异地城镇化意味着什么？——农村居民点“超稳态”发展
我们研究了工业主导乡镇、服务业主导乡镇和旅游主导乡镇的农村聚落形态，结果发现不论哪种产业主导，其纯农村地区的村庄居民点景观斑块都没有显著的分化特征。如前文所提，不论城镇的产业主导方向如何变化，农村始终保持了农业生产，带来河南农村居民点“超稳态”发展，河南农村政策、经济变革也许持续发生变化，但农村的居住聚落却从来没有突变过，无法视同搭积木搬积木简单搬迁、集聚。生产方式的变革不代表农村集聚形态的改变，这与河南省异地城镇化不无关系。
3.2 外力推动的集中居住中以“合村并城”满意率最高
在访谈问卷中，农村自发向中心村的集聚的案例几乎没有，中心村的设立主要是为了提供小学、商业等设施。然而在政策推动的“合村并点”中，合村并城的满意度达到了54%，看起来是最契合实际需求的方式。现状河南农村人口向中心城区和县城的集聚趋势很强，这类新型农村社区往往能够取得较好的实施率和满意度，唯一要考虑的就是村庄非法抢建加建问题。
3.3 多数村庄蔓延，蔓延受交通和城镇影响
有57%的村庄面积增加，主要分布在平原及丘陵等较为平坦地区。在空间拓展的方向上，村庄主要呈摊大饼外延（22%）、朝向城镇方向扩张（23%）或沿重要交通延伸（29%）的趋势。但是蔓延的原因只有少量村庄是由于村庄人口增加从而新增宅基地，但大部分是原村民建新不拆旧导致，也存在城市挣来的钱流回到农村建房，却长期空置的现象。
3.4 村庄面积减小只有一种情况——征转，复耕仅是凤毛菱角
相反，面积缩小的村庄占比不到10%。几乎可以认定，建设新型农村社区腾出土地用于复绿还可能，但复耕几乎不可能，因为要求的地力几乎很难达到，在调研的村庄中只占0.65%。
3.5 空心化程度严重，而且未来还会加剧
87%的村落存在空心化现象，其中48%的村落空心化现象较严重，主要是由于建新不拆旧。从河南省城镇化率的趋势来看，未来河南村庄不会承载更多人口。按照人口流动趋势，2020年前，河南农村还有1/3的人口需要流入城市，从搬迁意愿来看也是如此，近一半的人有意愿搬迁出原村庄，可以预计，未来河南省农村空心化的程度还将严重。
3.6 改善住房意愿突出，首选环境整治
73%以上有改善住房意愿，其中56%希望政府对村庄环境整理，17%希望政府拆迁赔偿，17%希望自己新建。改善住房形式大多数选择自建房，但也有36%的比例选择小区房或新型农村社区。
3.7 “上不上楼”主要是因为钱，而非爱这片土地爱得深沉
想搬迁是因为买得起，不想搬是因为买不起，对原村庄邻里关系、承包地距离远近、新增居住成本等问题的考虑不多。
1. 政策转向的实质是什么？
从新型农村社区到美丽乡村，这一政策转向的背后是发展观的转变，从经济发展导向往民生发展导向的转变。从大环境来看，新型农村社区政策的确有着非常多的不适应。
首先是其提倡的离土不离乡的就地城镇化，和当今河南异地城镇化为主的趋势不符，另外拆除旧村用于复耕也在调研中发展难度非常之大。最后，新型农村社区重要依托之一是产业支撑，依托集聚带动农业规模化和村镇工业化。那么河南可能走村镇工业化的模式吗（如东莞、苏州模式）？
第一，我国产业与经济环境已经发生了深刻变化，乡镇一级的低级产业在市场竞争中没有竞争力；第二，中部传统农区是我国粮食的主产区。中原经济区发展前提就是保证粮食安全和保障耕地数量，这就要求工业必须集中集约发展，而不能自下而上村村冒烟。从现状和未来趋势来看，河南农村都不合适走村镇工业化的模式。
2. 新型农村社区完全没有适用性？
大流之中总是不乏例外。
结合实际情况，新型农村社区中的“合村并城”的不满意率低于30%，想改善住房的人群中36%选择愿意居住在新型农村社区，“上不上楼”主要是经济考虑，而不是地缘、血缘考虑……可以看出新型农村社区在节约乡村居民点建设用地指标、改善村民居住环境有较大作用，未来仍然应该作为战略手段之一，只是结合其适应性需进行战术优化，例如建设新型农村社区的空间选择：自上而下由政府推动的新型农村社区建设基本可以局限在合村并城（园区）类型，以及地质灾害区、山区这类群众生命财产安全面临威胁的地区。而自下而上自发推动的则往往是由市场或能人带领下自发建设，类似华西村。
3. 美丽乡村的适宜性和局限性
美丽乡村政策价值导向上非常正确，抓住了两个关键词：稳定、民生。一方面美丽乡村符合历史上村庄“超稳态”发展的脉络；另一方面符合现状乡村人口有增有减，意愿半走半留，改善住房意愿突出，首选仍是环境整治的事实；同时面对未来乡村是兴是衰的未知变数，美丽乡村政策最为契合，因为不拆建、不折腾。
但对比浙江省在城镇化率接近65%的时候提出建设美丽乡村，河南省当前城镇化率45%，仍在城镇化加速过程中，美丽乡村的实施应防止过于减小农村的推力，而抑制了城镇化进程。我们建议，应该按时序推进美丽乡村试点，不宜短期内全面铺开。同时结合现状村庄蔓延与空心村并存的现象，建新不拆旧的情况突出，建议乡村居民点管控边界的划定工作同时开展。
最后用马斯洛“需求金字塔”来结束我们的思考，这也是我们目之所及认为引起人们对乡村认知错位的最大症结——
居住在农村的人渴望改善生活，他们位于金字塔底，和拥有更好的生活相比，不论是改造风土人情还是颠覆建筑环境，都从来不是他们关注的重点，他们不是农业文明或村庄的天然保护者。
在另一端塔尖，充满了对人类文明和精神情感的追求，咏怀乡愁，寄情山水，以为那些位于金字塔底端的人们和自己有同样的诉求，然而这一类人往往常年生活于城市，乡村对于他们幻化成了民宿、别墅、禅修、隐居一类的精致标签，却唯独不是生活和日子。
马斯洛“需求金字塔”
因篇幅所限本文仅能展现我们的观察与思考，而关于规划实践部分希望未来再续开篇讨论。
来源：UPDIS共同城市
新疆新土地城乡规划设计院 信息中心