“多规合一”？能破解规划领域的各种问题吗？
沈迟，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任，总规划师，兼规划院院长，教授级高级规划师，注册城市规划师，中共十七大代表、全国先进工作者，江西省“十三五”规划专家咨询委员会专家。
从事城乡规划30余年，主持过《宁夏回族自治区空间规划》《天津市城市总体规划》《新西安战略》《新疆伊宁南市区改造与更新规划》等几十项重大规划，多次获得全国优秀规划设计奖。
主持和参与了青海玉树、四川芦山、云南鲁甸等地震灾后重建总体规划，以及《小城镇规划及相关技术标准综合研究》《城市规划知识读本》《建设事业技术政策纲要》等国家、省部级课题。
热播的10集大型政论专题片《将改革进行到底》的第六集《守住绿水青山》中，浙江省衢州市开化县“多规合一”展览馆等镜头多次出现。开化县是2014年8月开始的全国28个“多规合一”试点市县之一，并取得了较为显著的试点成效。
福建厦门五缘湾 厦门旅发委供图
“多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
“多规合一”的目标是实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
规划是为实现既定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。
由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但是近年来，随着经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。
规划领域呈现出的各种问题，背后反映的既有有法不依、有规不执的发展无序、管理随意的无奈，也有现行法律法规相互矛盾、内容交叉重叠，造成依法编制的规划也相互矛盾的现实。因此加快推进规划体制改革，以“多规合一”为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。
从党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，到全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为规划领域的迫切任务。
我国现行规划体系及法规要求，已经历了半个多世纪的演变，各自规划均形成了一定的体系和惯例，实现“多规合一”，要打破原来的条框，真正实现一张蓝图干到底的基本要求，当前仍然存在诸多难点：
一是规划期限问题。
各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。由于不同规划的服务对象和服务内容不一样，编制规划期限相差很大。
例如城乡总体规划期限为20年，国民经济和社会发展规划期限是5年，土地利用总体规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致的问题包括：规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划；规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。
二是规划体系问题。
规划主要由几大类型组成：
一是发展规划，以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。
二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。
三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
四是专项规划，即从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、旅游规划等。
多类型的规划出自于不同职能部门，规划目标不一样，但均以一个空间范围为规划对象，而缺乏上下位及管理关系，同时由于使用用途的不同，导致规划之间衔接融合越来越难。
三是基础数据问题。
多规融合的关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上。因此，规划的数据对实现多规融合非常关键，但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图很不一样。
有的是用西安80坐标系，有的是用北京54坐标系，有的是用大地2000坐标系，有的是用当地的地方坐标系。
基础数据不统一，导致对各相关数据的整合力度不够，且各类规划基础数据，如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样，因此较难将各规划数据实现在统一图纸上。
四是技术标准问题。
规划由不同部门组织编制，由于制图单位不同，容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等，造成不同规划中用地大小不同，很难实现图纸叠合。
例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为“允许建设”“有条件建设”“限制建设”和“禁止建设”，城乡规划体系对“用地单元建设适宜性”的等级评定按“适宜建设用地”“可建设用地”“不适宜建设用地”和“不可建设用地”划分，两者对土地空间管制的分类方法不同。用地分类的不同，使同一块土地被不同部门重复统计。
五是管理机制问题。
健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障。但从当前规划的实施监督看，相差很大。
例如城镇总体规划有城乡规划法，城乡规划法对城市规划制定有一些规定，此外又有城市规划编制办法和实施细则等。土地利用规划也是有法律依据的。但一些专项规划在实施过程中没有法律支撑，监督实施的责任又分散在各个职能部门，不可避免地影响规划实施。
当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期，新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出。
推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是全面深化改革的重点任务，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。
实现真正意义上的“多规合一”，要坚持以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为前提，有效打通核心技术环节，建立以“三区三线”为规划底图的各类空间性要素叠入规则。具体而言，有几个理念需要澄清。
第一，“多规合一”不是机械拼盘，不是简单的合并同类项。
有些地方的“多规合一”只是简单堆砌、拼凑原有各类规划的目标、指标，缺乏深层分析，消除差异停留在表面。
“多规合一”不是单一的套用原有某一类规划的管控，有些地方只是列举原有各类规划的管控分区，机械式地做出拼接对照表，有些地方把农业空间和生态空间作为限制建设区，这种做法往往繁冗紊乱，但又兼容性不足。
“多规合一”不是机械的制作差异对照表格，如管控分区对照、用地分类对照表。机械拼盘的做法，没有从根本上分析原有各类规划的共性、差异，及其产生的体制机制根源，造成哪一类规划都不发挥作用。
其造成的恶果包括：规划内容臃肿不堪；缺乏管控依据，市县仍无有效龙头规划；往往繁冗紊乱而又兼容不足，仍是单一的部门专项思维。
第二，“多规合一”不是“多规加一”。
不是在各类规划之上新增一个空间战略规划，想当然地认为，在充分尊重现有各类法定规划的基础上，用一个新的规划统领各类法定规划。有的地方甚至用地方立法的形式固化“多规加一”。这种做法不能从根本上解决空间分散决策、部门事权交叠的问题，新增的“一”也难以发挥管控约束作用。
第三，“多规合一”不是对矛盾图斑，“多规合一”不是城、土“两规合一”，也不只是城市内部的合一。
对矛盾图斑只解决当前短时期内，以城、土两规为主的用地布局差异问题，往往耗费巨大的人力财力，在广大中西部地区难以复制，甚至带来改革负担。如果仅仅是对图斑而不触及根本性的机制体制问题，就是治标不治本、扬汤止沸的行为，不能从根本上解决规划打架问题。
调规模、对图斑的方式，无法从根本上解决用地规划与主体功能定位脱节、市县空间综合管控缺失的问题，不能从根本上理顺市县空间体系，长期来看规划不可避免会再出现“乱步走”。
第四，“多规合一”不是以控制性详细规划为基础。
某些地区和部门提出，“以经批准的控制性详细规划为基础，整合城市(镇)总体规划、村庄规划、专项规划等法定规划，逐步梳理各类规划关于用地布局的差异”，这种做法不覆盖市县国土空间全域，仍停留在城镇范围内部的整合；缺乏上一层次规划的指导、直接按照控规实施，会造成总量失控和发展无序，空间管控单元破碎、各类空间要素缺乏衔接等问题。这种做法甚至是曲解中央改革精神。
2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部，联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。《通知》要求试点、探索“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。
具体而言，《通知》提出了四项试点内容。
首先要求合理确定规划期限，统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点，探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限，研究探索将2025年和2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。
其次要合理确定规划目标，把握市县所处大区域背景，按照市县的不同主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。
第三要求按照资源环境承载能力，合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业和生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管控措施。
《通知》还要求构建市县空间规划衔接协调机制，从支撑市县空间规划有效实施的需求出发，提出完善市县空间规划的建议，探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制。43 35969 43 15533 0 0 1737 0 0:00:20 0:00:08 0:00:12 3103 43 35969 43 15533 0 0 1562 0 0:00:23 0:00:09 0:00:14 3294>
现在，试点工作已经结束，试点结果已经上报中央全面深化改革领导小组。大家普遍形成共识的是：浙江省开化县、福建省厦门市、宁夏回族自治区和海南省，试点成效最明显。
开化的试点经验是：
结合自然资源资产调查，摸清县域资源环境本底条件，系统梳理各类规划，查找交叉矛盾等问题，研究制定规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标的“多规合一”改革方案。
2016年2月，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平总书记听取了开化县“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。
厦门的试点经验是：
统一布局，重在规划后的管理。“多规合一”审批流程改革既实现了在市、区、部门等建设审批服务领域的全覆盖，也实现了投资建设从前端项目策划生成到后端施工图审查、施工许可、竣工验收阶段的全流程覆盖，切实推进了与投资建设审批服务密切相关的各个领域的全方位监管。
厦门率先在全国推动“多规合一”立法，《厦门经济特区多规合一管理若干规定》已于2016年5月1日起施行，该立法着眼福建自贸试验区厦门片区先行先试，可以对建设项目生成及审批采取更为简易程序。
厦门试点“多规合一”后，审批流程较以往有较大改变，以提升行政审批效能、促进政府职能转变。厦门没有下辖市县，全部是区，做起来就是放大了的“县”或“县级市”，所以厦门虽然是地级市，但其试点经验的示范意义，可以认为主要还是在县市级这个层面上的。
海南的试点经验是：
完成了“多规合一”32个专题、12个产业的深入研究，明确了加快推进“多规合一”的许多具体问题，编制完成《海南省总体规划》战略规划，确定了到2020年的战略目标和2030年的发展愿景，明确了生态红线、环境质量底线、资源消耗上限、城市发展边界、人口环境容量、空间结构、功能和产业分区、基础设施布局、分区管控与指导、保障措施等主要内容。
海南强化“五个统一”：
一是探索成立统一权威的规划管理机构，统筹协调全省各类规划，加强规划实施的监督管理，使“多规合一”管理工作常态化；
二是探索建立与“多规合一”相适应的行政区划体制，避免资源浪费和同质化、重复建设；
三是探索明确省级总体规划刚性指标约束力，各市县、各部门必须严格遵照执行，确保在管控目标上协调一致；
四是探索建立全省统一的信息管理平台，对收集的城乡、国土、林业、海洋等空间规划数据转换坐标后集合在统一的信息管控平台上，对出现的数据冲突问题以“尊重历史、面向现实”为原则形成统一口径；
五是探索完善规划编制、审批和修改机制。
随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。（沈迟）
对 话
先画棋盘，再落棋子
沈迟：“多规合一”推行过程中，矛盾最集中的，并不是大家通常以为的城乡建设部门与土地部门的矛盾，而是林业部门和土地部门存在的矛盾。
一块土地是否是林地，不同部门的界定不一样。按照林业部门的规定，除了林地之外，还有宜林地等，其他部门往往对此难以理解，不明白宜林地是将来会规划为林地，还是现在已经是林地？如果从这种逻辑出发，是不是还有宜农地、适宜建设用地等？
此外一个争议较大的地方是，林业部门认为，只要一个地区树木郁蔽度达到30%，就是林地；但在土地部门看来，这个比例要达到40%以上。10%的差别，现实中涉及的土地面积就大了，由此引起森林覆盖率的计算等方面的矛盾很多。
当然这其中也有与环境保护部门的矛盾。比如环保部门认定某一个地方是一级水源保护地，这样的地方通常是禁止一切开发活动的，但另一部门可能说，这个地方多少年前已经是基本农田。
诸如此类，既有的法律与既有的技术体系对土地的认知等，相互矛盾之处很多。同一块土地，农业部门可能认定是基本农田，发给当地农民基本农田补贴；林业部门可能认定是林地，也发给当地农民补贴。
现在如果要厘清，就要做许多解释工作。类似情况还有很多。所以说，空间治理是一个很复杂的问题，主要原因就是许多部门都在进行空间管制，政出多门，许多政策是相互矛盾的。
沈迟：2014年开始，四部委联合在28个市县做了“多规合一”试点。现在看来，浙江省开化县、福建省厦门市、宁夏回族自治区和海南省，试点成效最明显。除了这四个典型，我个人认为广西壮族自治区贺州市的经验也很不错。
四个典型中，许多做法也很不一样，即使同样是省级试点，宁夏和海南的做法也不一样。既然是试点，出现这些不同都是正常的、可能的，试点就是在试验中寻找矛盾、总结办法、推进工作，不能要求试验都很完美，任何试验都有一个过程。现在试点已经完成，结果已经上报中央深改小组。
28个试点地区有的批准通过，有的没有通过，这些都很正常。试点结果待中央批准后，就会进行经验推广，实际上现在各地已经在相互学习了。
试点不等于终结，试点中被肯定了的，一定是成功的因素更多。有了这些试点经验，各地在推行“多规合一”时，就可以在试点经验的基础上做更深入的推进。
其实，对于“多规合一”的探索，不是从2014年才开始的，更早的时候，广东就在做这方面的工作。
当时广东面临的最迫切的问题是“两规合一”和“三规合一”，即土地利用规划和城市建设规划的矛盾。比如土地利用规划中认定一块土地可以是建设用地，但城市建设规划不同意。
两个规划对比下来，相差很大，导致土地不能正常使用。于是两个规划重新协调，“两规合一”行得通，往往能够解决几十平方公里的用地指标，死指标就变成活指标了。有了这个活指标，首先保证国计民生等重大土地用途，然后是公共服务，剩下的再做商业开发等。
旅游规划只是空间规划中很小的一部分，是10余项规划之一，通常是在资源环境评价规划基础上，当地旅游资源较好而进行的规划。
旅游规划以及旅游的特殊性，过去一直没有被城市规划和国土规划重视，在空间资源配置、土地类型划分方面缺乏依据。
开展“多规合一”试点，应当将旅游发展所需要的空间资源配置和用地类型认真容纳进去，以适应市场经济多元化、多样化的发展需求。
旅游是国民经济发展、人民生活需求重要的组成部分，其发展也会涉及交通、通信、水电等基础设施、公共服务、生态环保等众多领域，缺项旅游规划的空间性规划是不完整的。
沈迟：随着各项工作的开展，我们的认识也在不断加深。现在做“多规合一”，已经不是简单的对图斑这样一项工作了，而是要顶层设计。
首先是对一个地方的资源环境做出客观评估，进行资源环境承载力评价和建设适宜性评价，也就是双评价，这样一来，就会对一个地方的资源环境禀赋有了基础性认识。在此基础上，结合各种要求，划“三区三线”。
这些工作做完了，所谓的棋盘就做好了，然后再在上面落棋子，我们称为“先画棋盘，再落棋子”。有了棋盘之后，再论证当地人口发展趋势、城镇化发展水平，以及各项设施如何布局、建设项目如何落地、城市发展方向如何、区域性基础设施的通道等，这些就好安排了。这种做法是真正从顶层设计开始，往下一步步落实。“多规合一”试点的理念就是这样的。
也就是说，从顶层设计开始，把一盘棋下好。对于这种理念，各地基本上都理解了、也接受了，逻辑、思路等都是清晰的，现在的问题是，执行时与现行体制格格不入。
现有体制还是部门各自为政，铁路警察各管一段，各自有各自的标准，一看还都是国家标准。所以说，在这样的理念之下把规划编制出来了，实际中还应该根据需要进行改革。技术上还好说，建一个平台，用一个坐标系——以前这一点都做不到，各个部门相互不买账——现在一个坐标系建起来了，但各个部门还没有积极主动地使用。
当与既有法律法规产生矛盾时，试点中是这样做的：哪一条有矛盾，合理但不合法的，就申请这一条不用了。也就是说，试点还要推动相应法律法规的立、改、废，这就是一种力度很大的改革了，可能涉及相应主管部门的调整，甚至是治国理政大思路的变化。
2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌，规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了示范。
今年6月，海南省规划委员会正式成立，是全国目前唯一的省级规划委，直接归省政府领导。海南的做法是把省建设厅、国土厅、环保厅等几个部门的规划职能全部划归到省规划委，省规划委主要负责全省空间类总体规划的编制、管理和督察工作，保证每块土地的唯一属性，确保《海南省总体规划》出台后能够一张蓝图干到底。
这种做法的好处是规划可以比较顺畅地往下执行，但问题是对上没有对接部门了，因为国务院的各个部门如建设、国土、环保等，职能并没有划归到一处，所以海南省规划委要对接好几个部委。
改革不是一天完成的，需要自上而下、自下而上相互促进，进而推进整体改革，使改革不断深入。
☆ 国土资源部、住建部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知
☆ 住建部：关于公布第二批全国特色小镇名单的通知（附专家评审意见）
来源： 中国旅游报
新疆新土地城乡规划设计院 信息中心