中国城市规划年会系列报告精彩内容（四）
专题
会议七
城乡共荣，振兴乡村
白正盛 住房和城乡建设部村镇司副巡视员
白正盛副巡视员报告内容主要由村庄为什么需要规划、村庄需要什么样的规划、实用型村庄规划的类型以及村民参与编制村庄规划等四个方面构成。
他认为，村庄之所以需要规划，一是有建设或整治需求，只有个别村庄无这种需求；二是建设或整治涉及到的空间关系具有相当的复杂度，一般人无法一目了然；不同时满足以上两个条件的无需编制，只需简单规划。
针对村庄需要什么样的规划，他提出：
村庄建设或整治的总体需求是农房及院落；简单的基础设施（道路、排水、坑塘沟渠、环卫、绿化等）；简单的公共设施（活动中心、公共服务设施等）；适当的风貌设计；简单的二三产业设施。
一般来讲，村庄规划的实际需求包括三个方面：
一是总体需求的子集，只有其中一项或几项需求；
二是主要来源方面，表现为上级政府支持、村集体发展和农民建房等；
三是受政策变化或经济发展的影响，有时会发生变化。
村庄需要实用型的村庄规划，也就是有用，即能够对村庄的实际需求提供合理的指导；有限内容，即基于且仅限于满足村庄的实际需求；村民认可，即符合村民需要和意愿；关注近期，便于调整，即因实际需求有时会发生变化，重点只着眼于近期可预见的实际需求。
另外，他还举例列举了很多非实用型村庄的现实案例。
实用型村庄规划的三种主要类型包括：
第一，A类，农房建设。就是建筑层数或高度、屋顶形式、建筑色彩和建筑风格，有需要的可包括地块位置、用地范围、建筑安全等。
第二，A+B类，环境整治。即基础设施、公共服务设施，以及公共空间都能够建设与整治。
第三，A+B+C类，特色风貌。即对于美丽宜居村庄、传统村落、特色景观旅游村庄等，宜居要求确定相应内容。
他指出分散或规模较小的村庄即A类，主要是简化；一般村庄即A+B类，主要是管用；特色村庄即A+B+C类，主要是抓住主要问题。
农房建设的规划要求为：
一是在建筑选址方面，近路近田，用地良好；
二是在聚落格局方面，院落围合、簇状集聚；
三是平面尺寸方面，五间以内，适当增减；
四是建筑高度方面，二层为宜，檐高六米；
六是建筑外观方面，悬山青瓦，土墙石柱。
最后他指出村庄规划是否实用，主要由两个维度判断：
第一个维度，是否紧密结合了实际需求。
第二个维度，是否村民认可，愿意还是不愿意按规划实施。
村民参与村庄规划的各方责任主要表现在四个方面：
一是村民通过村民会议、村民小组会议等形式提出建设需求、协商确定规划内容；
二是规划编制单位根据委托完成村庄规划编制，参加并引导村民讨论，提供技术指导；
三是乡、镇人民政府组织动员村委会和村民协商编制规划，并依法组织规划审批；
四是村委会将经批准的村庄规划纳入村规民约，在村内展示规划成果，确保农民看得到，看得懂。
专题
会议十
对话城镇化——转型视角下的县域城镇化
王兴平 学会城市规划历史与理论学术委员会副秘书长、东南大学建筑学院教授
王兴平教授从研究对象、研究内容、研究方法和研究层次等四个方面解释了本报告主题，其研究内容重点从全国层面，县域范围内，城乡聚落体系结构的现状和演变、聚落风貌特征，各种外力（交通、经济、人口等）对聚落体系的作用和影响，以及地方创新规划实践及其效果等方面展开。全面分析了县域聚落体系结构的演化与分类特征、县域聚落体系结构的影响因素、县域聚落风貌的分类与特征以及县域城乡聚落规划设计的地方创新做法等。
报告显示，县域聚落体系结构演化与分类特征上主要体现在：
第一，我国县域聚落具有多样性。
第二，县域聚落体系结构空间化（1985-至今）上，主要是由点状散落至带状扩张，圈层发展，最终迈入组团式、填充式发展。
第三，县域聚落体系结构的类型分类上，表现为从整体及群体角度，根据聚落密度，空间形态集聚度、规模特征不同分为六类。
第四，县域聚落体系空间结构特征上，表现为由极化向均衡，由单中心向多中心，由分散向网络化结构发展。
第五，县域聚落体系规模结构特征主要分为规模集聚型、规模分散型和规模均衡型。
其中规模集聚型特征是首位度较大、发展要素高度集中；规模分散型特征是乡镇离散，县域规模整体偏小，辐射带动能力受限；规模均衡型主要是整体体系健全，部分结构有待优化。
第六，县域聚落体系职能结构特征上，职能强度分异特征明显。
其中东部沿海地区，城乡职能等级高、功能复合性强，多以城市群或城市连绵区的空间组织方式对外进行功能辐射，带动能力较高；
中部地区，城乡职能专业性不明显，区域内职能发展较均衡，竞争严重，缺少核心地区带动；
西北地区，部分县域职能突出，优势职能过于集中，服务覆盖范围偏大，区域内职能发展集散性较差，劣势职能地区发展相对滞后。
县域聚落体系结构的影响因素主要表现在六个方面：
一是自然条件方面，主要表现在对聚落形成初期的选址及空间结构产生决定性影响。
二是经济发展方面，主要表现在加速城镇建成区面积扩张，对城乡用地建设及规模结构产生影响。
三是人口迁移方面，主要表现在通过对乡镇活力的影响，改变乡镇空间结构，城乡聚落体系的演化不再局限于镇域内部。
四是交通条件方面，主要表现在对聚落整体空间发展方向，内部空间网络产生引导作用。
五是土地资源方面，主要表现在对乡村规模扩大、无序蔓延与“空心”化产生影响。
六是新农村建设方面，主要表现在稳固基层村落体系，对聚落内部空间影响大，聚落形态影响小。
城镇化进程中各层级聚落的风貌特征主要是：
县城光鲜亮丽，但千城一面；乡镇快速发展，但杂乱无章；村落规模扩大，但新旧具衰。
县域聚落风貌特色问题和危机产生的根本原因主要为：
一是与城市化和工业化相关；工业化和标准化是造成地域性建筑文化和特色逐渐消逝的决定性因素。二是面广量大的县域主要与乡村管理和乡村城镇化密切相关。
王兴平教授代表研究团队指出，县域空间是城乡一体化的最佳尺度，县域空间结构是发展结构和产权结构的综合体现，县域空间规划是多规合一的最佳单元。
中国城市规划设计研究院副总规划师张菁对此进行了点评，她认为:
首先，该报告从国家尺度、宏观尺度研究，对县域层面主体功能的落地性是一个很好的深化和落实；
其次，对接了国家空间规划体系改革；
再次，全域城镇的空间管控是很难的，但今天的研究对城市总体规划改革给出了方向和方法，对于县域层面的规划是非常有价值的。
乡村振兴重塑乡村吸引力
——江苏特色田园乡村建设行动
周岚 学会副理事长，江苏省住房和城乡建设厅厅长、教授级高工
江苏特色田园乡村建设行动，围绕“特色、田园、乡村”三个主题词，深入挖掘人民心底的家园故土情怀和对桃源意趣田园生活的向往，重塑乡村魅力和吸引力，进而带动乡村综合复兴。
江苏特色田园乡村的内涵主要体现在三个方面：
第一，特色包括特色产业、特色生态等；
第二，田园，包括田园风光、田园建筑和田园生活；
第三，乡村，包括美丽乡村、宜居乡村和活力乡村。
周岚厅长认为，特色田园乡村建设的重点包括六个方面：
一是科学规划设计；二是培育发展产业；三是保护生态环境；四是彰显文化特色；五是改善公共服务；六是增强乡村活力。
报告最后呼吁：
“江苏特色田园乡村建设尚在起步阶段，希望未来有更多的规划建设者与我们一道，俯下身来，深入乡村和田野，了解村民的真实需求，向传统营建智慧学习，与乡村工匠合作，在探索乡村振兴的路上不断锤炼提升自我”。
杨燕英 中央财经大学政府管理学院教授
杨燕英教授的报告从新型城镇化与县级政府公共服务供给能力出发，她认为县级政府应当具备生存能力、发展能力和公共服务能力，而以上能力都离不开财税政策的支持和保障。
省以下各级政府间的收入划分，受经济发展状况和产业结构差异的影响，形式多种多样。总体来看：
一是将主要行业或主要支柱产业收入划归省级，市县不参与分享，采用该种形式较多。
二是划归地市或县（市）的固定收入的税种较多，但收入规模很小。目前划归地市县的固定收入税种主要有房产税、城建税、车船税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等。
三是大多数将收入规模较大、收入较为稳定的税种设置为省与地市县的共享收入。
四是按隶属关系划分省级固定收入和县级固定收入。
县级财政自给率的基本特征主要表现为：
第一，东部最高；东部地区县域经济发达，财政状况普遍较好。
第二，中部次之；中部地区县域经济发展不平衡，不稳定，特别是部分依赖资源开采的省份，县域财政状况随着经济状况不断波动。
第三，西部最低；西部地区经济发展滞后，县域经济发展状况不佳，导致了县域财政自给率较低。
而财政自给率变化主要是因为：
县级财政收入来源没有可持续性，县级民生支出压力过大，中央和省的配套政策太多。总体而言，中国的县级财政在城镇化进程和县域经济社会发展中承担了较多的支出责任，财政收支状况不容乐观。
报告进一步指出了分税制存在的问题对县域城镇化的影响，这种影响表现在：
一是县级政府事权与支持责任不匹配。
二是财政层级过多导致县乡基层政府普遍陷入财政困境。
三是县级政府无主体税种。
四是县级政府的转移支付制度存在隐忧。
县级转移支付分配结果的变化，直接受到省或市政府行为偏好的影响，专项转移支付总体上大于一般转移支付。
五是县级年度预算制度缺陷较大。
最后指出，杨燕英教授谈了构建支持县域城镇化的财税政策体系的思考，包括：
进一步明确县级政府事权与支出责任；完善县级财政转移支付；完善财政支持新型农业社会化服务体系建设；继续深入推进省直管县改革；推动县级财政编制跨年度预算制度；制定向支持县域经济发展的税收优惠政策；尽快构建地方税制体系；充分利用新型财政政策工具；鼓励金融机构加大对县域城镇化建设的支持力度。
专题会议
二十
总规改革，既往开来
石晓东 北京市城市规划设计研究院副院长、教授级高工
石晓东院长引用十九大报告“坚持和发展什么样的中国特色社会主义，怎样坚持和发展中国特色社会主义”，以及建设一个什么样的首都？怎样建设首都？实现什么样的发展，怎样发展等引出话题。
北京市新版总规有以下几个基本遵循：
一是全面回顾了历版总规，得出了历版城市总体规划均在国家和首都发展的关键阶段发挥了关键作用的结论。
二是体现了中国特色社会主义新时代中央治国理政很多新理念新思想新战略，是习近平新时代中国特色社会主义思想指导首都发展的生动实践成果。
三是以习近平总书记视察北京讲话精神为根本遵循的。
四是着眼于新时代首都发展的新要求和新期待。
五是首都城市总体规划的认识和编制特点上体现了：
定位：中央事权，治国理政
作用：战略引领，刚性管控
目的：统一思想，直指实施
始终围绕中央指示落实战略方针，始终围绕首都经济转型与社会变迁创新战略思路，始终围绕控制与疏解城区功能开展空间布局。
规划与以往最大的不同，就是不囿于北京市的范围，把规划上升到了落实国家发展的高度，立足京津冀的发展，来规划首都的未来；
规划坚持以人为本、坚持可持续发展、坚持一切从实际出发，注重长远发展、注重减量集约、注重生态保护、注重多规合一。
符合中央对北京市的工作要求，在规划理念、重点、方法上有新的突破，对全国超大城市有示范作用。
新版总规治理转型的具体的内容有：
第一，总则部分，包括规划的指导思想、主要规划依据、规范范围和规划期限，共4条内容。
第二，是文本的主体部分，共8章、13条内容。
第一章为落实首都城市战略定位，明确发展目标、规模和空间布局；
第二章为有序疏解非首都功能，优化提升首都功能。
第三章是科学配置资源要素，实现城市可持续发展。
第四章是加强历史文化名城保护，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色。
第五章为提高城市治理水平，让城市更宜居。
第六章是加强城乡统筹，实现城乡发展一体化。
第七章是深入推进京津冀的协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。第八章是转变规划方式，保障规划实施。
第三，附表和附图部分，主要包括建设国际一流的和谐宜居之都评价指标体系、北京城市总体规划实施指标体系2张附表和35张图件。
通过新版规划，能够实现以城市总体规划为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时间安排上科学有序。主要体现在：
一是统领作用，整合行政、市场、社会、科技手段，实现城市治理方法模式现代化——综合治理。
二是首都规划。其要求是，城市规划必须坚持首都，服务大局，谋划长远，做到“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”，切实保障北京作为国家首都，发挥其作用、示范其样板、彰显其形象。——国家治理。
三是底线约束。提出了三条红线，推动治理环节向源头治理前移，标本兼治、重在治本。——源头治理。
四是减量提质。从用地减量、规模双控和疏解提升进行改革治理，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。——改革治理。
五是资源配置。通过三生空间、水与城市、职住平衡、地上地下、智慧城市等方面开展结构治理，具体体现在生产空间集约高效，控制在27%-20%；生活空间宜居适度，控制在36%-40%；生态空间山清水秀，控制在70%-75%-80%。——结构治理。
六是保障民生。主要是治理大城市病，面向实有人口和公共空间品质的协同治理。
七是实施落实。通过任务分解、体检评估和监督考核实现依法治理。主要通过以规划落实规划，以项目落实规划，以行动落实规划，以政策落实规划。——依法治理。
八是走向治理。主要是开门编规划、规划众筹、社区营造和精治法治共治，落实市民最关注的交通、环境、空间布局、公共服务、住房、名城保护、人口规划、市政设施、京津冀、用地规划等十大话题。
范丽君 深圳市城市规划设计研究院有限公司
“多规划合一”是新型城镇化下空间规划体制改革的突破口，提出“合一”做法短期内难以推广，其“多规打架”主要是由条块分割的部门管理造成的，既有应对策略主要是建立协调机制，商定“合”的规则，需高层强力推动（1+N），推进行政体制改革（如海南省“1代N”）。
但现实的困境主要是：条块分割的部门管理在短期内是无法改变的，且部门博弈不可能消除；“一张图”特定时点空间博弈的均衡状态，弱约束。
提出，建设用地扩张的外部性应纳入地方政府政绩考核体系，在空间效率模型构建上进行了尝试，并得出了空间效率模型的应用优势与不足。
其中优势一为：将建设用地扩张的外部性内生于城市发展的综合成本·效益框架，使建设用地规模与综合效益挂钩，有助于促使城市自主的节约用地，提升建设用地效率。
优势二为：放管结合，监管了刚性约束和弹性管控，以弹性指标构建了奖惩模型，为城市自由竞争弹性建设用地搭建公平的平台，进一步释放中小城市活力。
另外，不足点主要为：
一是模型重点考虑弹性用地的逐年审批共赢模式，实际中城市发展对建设用地的弹性需求是非线性变化的，如某一年因重大项目用地需求骤增。
二是可适应性调整模型，如1-3年的申请和审批供应模式。
总之，“多规合一”需要“技术”和“制度”两手一起抓，在“空间管理体制”上要优化考核体系，约束随意决策，发展决策抓手，实现规划科学性。并应建立适应市场经济下的空间管理体制。
潘安 广州市人民政府原副秘书长
潘安副秘书长首先谈了对总体规划改革的体会：
首先，应打破部门藩篱，建立分层体系；
其次，应共谋城市未来，创新治理模式；
再次，总规要成为看得见、摸得着、抓得住、行的通、改的动、稳的住，不偏不依倚的反映各行各业空间需求的城市中长期规划。
总体来讲：
第一，要重构规划语言系统，包括目标量化、规划管控、评估机制等。 就是以统筹全域的远景和发展目标为基础，整合所有涉及空间领域的行业规划，形成统一的规划引导要素和控制底线要素，实践一张蓝图干到底。
第二，重构空间治理机制，包括社会治理、多规合一、共同守望、数字规划等。
第三，重构全域规划体系，包括生态危机、三全概念以及全域规划等。第四，改变人口规模的概念。第五，改变空间格局概念。第六，改变生态系统的概念。
专题会议
二十二
区域创新，协同发展
赵倩 城市空间规划建筑设计有限公司
赵倩规划师在报告中提到：
“郊区化”是城市的胜利，重点体现在小车、信息技术的出现；郊区空间以及传统居住和商业为主；中心-边缘模式。而“后郊区化”是郊区的胜利，主要体现在小汽车、信息技术的普及；郊区成为新的就业中心。
后郊区化时期城市发展的主要类型是：
第一，边缘城市，其特征为：主要承担都市区边缘以制造业为主的经济开发区职能，表现出明显的空间碎化和管治碎化特征，比较缺乏综合的城市功能。
第二，技术郊区。
第三，无边城市，即无边界、蔓延型的郊区。
第四，全球型郊区，主要是大都市边缘的“特权型郊区”，也是富人区。
中美后郊区化发展的差异主要有：
一是在市场和政府作用方面，美国是以市场为主导，中国是以政府为主导。二是产业发展方面，美国产业发展大多以服务业为主导，中国主要以园区发展为主导，产业结构仍多以制造业为主，是城市工业功能外迁的主要承载空间。
素材来源：信息中心整理
新疆新土地城乡规划设计院 信息中心