空间规划基础丨对用地分类探讨

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《生态文明体制改革总体方案》明确要求编制统一的空间规划。其中一项重要任务是：构建完整统一的用地分类体系，在此基础上形成统一的数据标准和信息平台，作为空间规划编制、实施管理的重要依据。

基于此，本文对编制空间规划的用地分类做以探讨。

现行空间性规划地类体系概况

现行空间性规划地类体系，主要分为：土地利用地类体系、城乡规划地类体系、其他部门地类体系 三种（如图1）。

图1 现行空间性规划地类体系

土地利用地类分为：现状、规划 两种。

其中：

现状地类 主要适用土地调查统计、审批供应、整治、执法评价等工作；

规划地类 主要适用土地利用规划编制与实施管理。

它们的特征是：

一是  强调权属和分类的完整性。土地调查和统计，以县为单元实现行政管辖范围的全覆盖。对全国现有土地类型进行归纳划分，实现土地分类全覆盖；

二是  体现了科学性和严谨性。现状分类依据历年变更调查数据，延续性好、权威性高；

三是强调对农用地特别是耕地的保护。对农用地分类更为细致，而建设用地分类则相对粗略。

城乡规划管理中，根据不同区域范围使用不同的地类标准（如图2）。

其中：

城市用地分类  适用于城市、县人民政府所在的镇和其他具备条件的镇的总体规划、控制性详细规划的编制、用地管理工作。

镇用地分类  适用于其他镇总体规划、控制性详细规划的编制、用地管理工作。

村庄规划用地分类 适用于村庄规划编制、用地管理工作。

风景区用地分类  适用于国务院和地方各级政府审定公布的各类风景区规划编制、用地管理工作。

它们的特征是：

一是  统计范围以规划区为界，强调职能的整体性；

二是  以“单位”为统计单元，附属用地按照所附属的主导用途确定性质。如农科院中大片科研田归为教育科研用地；

三是  现状和规划地类合一，既可用于现状调查统计，也可用于规划编制和管理。

图2 城乡规划地类体系适用范围

其他部门地类体系包括：

地理国情普查地类，包括地表形态、地表覆盖和重要地理国情监测要素三个方面，分为：12个一级类、58个二级类、133个三级类。适用于全国地理国情普查工作；

林地分类，以林地覆盖类型分类为主、林地规划利用分类为辅，将林地分为：8个一级类、13个二级类。适用于森林资源调查统计、管理经营；

湿地分类，综合考虑湿地成因、地貌类型、水文特征、植被类型，将湿地分为：

一级类2个，二级类16个，三级类30个。适用于湿地综合调查、监测、管理。

现行空间性规划地类体系差异比较和问题分析

差异比较    

一是  价值取向和适用范围不同。

土地利用地类出于耕地保护的目标，侧重于农用地的细分。城乡规划地类主要应用于城市开发管理，偏向于建设用地的细分。地理国情普查地类主要应用于土地资源调查统计，其他部门地类以事权来划分，是对部分地类的细分。

二是同一地类名称，内涵界定不同，衔接对应存在困难。

如土地利用地类和城乡规划地类，对于“城镇建设用地、特殊用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、水域”等，两者在内涵界定上均有差别，容易混淆。

土地利用地类和地理国情普查地类虽然在名称上有很多相同之处，其含义和认定标准却存在较大差异，存在“一对多”或“多对一”，甚至无法直接对应的地情况；

“林地”“湿地”，属于土地资源概念，其内涵比土地利用地类界定的“林地”“水域”广泛，同时彼此之间又存在相互重叠、交叉现象。

问题分析

一是  相互联系但缺乏衔接。

涉及空间规划职能的部门建立了各自的地类体系，对于同一空间要素，调查统计、地类名称、表达形式和控制要求差异明显，造成口径不闭合，目标不统一，难以形成合力管控。

二是  对土地生态特性考虑不够。

现行空间性规划地类体系，注重土地的生产、生活功能，基本上建立了农用地、建设用地、未利用地三大类。事实上，对人类来说无法利用的土地，往往存在着巨大的生态价值，例如南极的冰盖、大范围的沼泽湿地等。

三是  对建设用地的分类与统计已不能满足现实需要。

城市建成区或者城市近郊的山体、水体、公园绿地，往往具有休闲游憩和生态涵养双重功能。这些用地如何归类，是否计入城市建设用地统计和管理，目前没有明确规定。

四是  对新业态用地考虑不足。

随着经济社会的发展，一些独立于城乡居民点外的疗养院、研发设计机构、危险品仓库、农业配套建设用地等新产业新业态用地不断涌现，这些用地如何调查统计、分类管理，缺乏明确的标准。

空间规划用地分类构建思路

与现行多规地类体系充分衔接，建立开放式用地分类体系

空间规划用地分类不是对其他地类体系的颠覆和替换。各部门在空间规划指导下，编制详细规划、专项规划时，在不改变一级分类、二级分类前提下，可对三级分类进行合并或者细化。

如编制城市总体规划、林地保护专项规划时，可对城镇建设用地、林地进一步细分地类，但不得改变空间规划用地分类对“城镇建设用地”“林地”的内涵界定。

以土地利用地类、城乡规划地类为基础，增强可操作性

土地利用地类、城乡规划地类是较为成熟的地类体系，两者较好地兼顾了土地的经济社会属性与自然属性。

空间规划用地分类以土地利用地类、城乡规划用地地类为基础，与其他部门地类充分衔接，兼顾管理实际需要，进行统一构建。

体现国土空间管控新要求，突出分类体系中生态用地的位置

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于省级空间规划试点方案》等政策文件，正式将城镇空间、农业空间、生态空间并列为三大国土空间。

为了适应国土空间划分与管控，加强生态资源的保护与管控，设置生态保育用地。

突出主体功能，统一建设用地内涵和口径

任何用地类型都具有不同的功能，分类时应将其主体功能放在首位，次要功能置后。

如城镇近郊的郊野公园，同时具有生态保育、休闲娱乐和农业生产功能，但其生态保育功能占主导地位，应纳入生态保育用地。

同时，空间规划用地分类的构建，要适应空间规划指标体系，特别是针对现行土地利用规划、城乡规划对于建设用地规模统计口径不一致的问题，提出解决方案，确保统计口径闭合。

落实国土空间全域全类型管控要求，充分反映新业态用地诉求

建立覆盖全域的国土空间用途管制制度，客观上要求系统研究新业态用地，将其纳入空间规划用地分类体系，实现土地分类全覆盖。

以土地利用地类、城乡规划地类为基础构建，增强可操作性

土地利用地类、城乡规划地类是较为成熟的地类体系，两者较好地兼顾了土地的经济社会属性与自然属性。

空间规划用地分类以土地利用地类、城乡规划用地地类为基础，与其他部门地类充分衔接，兼顾管理实际需要，进行统一构建。

空间规划用地分类方案

空间规划用地分类是对规划范围内全部土地用途的划分，适用于国家、省、市县空间规划的编制、管理。分为农用地、建设用地、生态保育用地3个一级类、14个二级类、23个三级类。

农用地

分为： 耕地、园地、一般林地、牧草地、其他农用地 5个二级类。

其中，根据国土空间开发保护目标，将 耕地 分为：基本农田（新增设地类）、一般耕地2个三级类；

一般林地（新增设地类）指除生态林地以外的林地。

建设用地

分为：

城镇建设用地、村庄建设用地、区域基础设施用地、其他建设用地 4个二级类。

其中：

“机场用地”包括：民用机场、军民合用机场，纳入区域基础设施用地中；

其他区域基础设施用地，不包括殡葬用地；

旅游设施用地（新增地类）指旅游景点的管理机构、旅游服务设施的建筑用地；

其他独立建设用地指除上述以外，独立于城乡居民点外的建设用地，包括各类新产业新业态用地。

生态保育用地

分为：水域、生态林地、生态草地、生态公园绿地、自然保留地 5个二级类。

其中：

“水库水面” 在土地规划中原纳入建设用地，现纳入生态保育用地；

“沼泽地”在土地规划中原纳入自然保留地，现纳入水域；

生态林地（新增地类）指以保护生物多样性、特有自然景观、构建生态屏障、生态修复治理为主要目的，具有重要生态价值的林地；

生态草地（新增地类），与《土地利用现状分类》中“沼泽草甸、其他草地”基本一致；

生态公园绿地（新增地类），指占地面积5公顷以上，且建筑密度低于5%的，以生态保育为主导功能的公园绿地；

自然保留地，与《县级土地利用总体规划编制规程》中“自然保留地”基本一致，但将荒草地纳入了生态草地。

来源：中国国土空间规划

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