周维宏：现代日本乡村治理及其借鉴

周维宏新土地规划人 2021-01-15

新土地规划人

ID:newlandplanning

日本政府认为农业是一种国防产业为社会提供粮食安全，农业也是一种文化产业，它为社会保持传统文化，农业更是一种环境产业，它为社会提供绿色生态环境,日本农村除了行政村和自然村的双轨制外，农协和行政系统又形成了一种相互合作的双轨制，构成了日本现代农村治理的最大亮点,那么，现代日本乡村治理有什么值得借鉴的呢？

日本农村土地制度改革的是与非

提到农村改革，首先自然是农村土地制度的改革，因为土地制度是农村的根本经济制度。之所以这么说，是因为农业和其他产业部门不同，它是和土地这种不可再生的生产资料密切结合的一个特殊生产部门。

历史证明，由于农业的生物生长特性和土地肥力递减规律，当在土地的所有权和经营权分离的条件下，农业生产的效益会受到极大限制。因此，从封建时代农业向现代农业的转变，首先是通过确立“耕者有其田”这一土地所有制改革的前提条件来实现的。

日本现代农村土地制度的第一次改革，要追溯到明治维新时期（1868年前后）。

在明治维新以前，日本农村实施的是封建等级领主制的土地所有制。日本的最高军事统治者幕府将军实际上也是日本最大的地主并掌握着所有土地的最终分配权和处分权。在他之下，从200多个大小领主到各级武士，都通过占有相应的土地产出而掌握一定的土地所有权。

广大的农民，虽通过历次政权的“检地”而名义上拥有了土地的世代使用权，但往往由于严苛的产出分成制度（实物赋税和劳役）而大部分成为纯粹的佃农或不得不放弃土地逃亡。当时也并没有现代式的法律制度保护一部分实际世代占有土地的自耕小农。

明治维新以后，日本新政府首先通过“版籍奉还”取消了封建领主土地所有制，同时把过去的封建土地赋税和劳役改为现代农业税式的地税，确立了买卖自由的土地私有制。

虽然最初的地税改革是比照着封建的农民年贡总额来设定的，自耕农负担过重，但毕竟使他们确立了自己的土地所有权。并且随着资本主义经济的发展，物价上涨而地税永久不变，从而在农业产出中的比重日益下降，成了真正意义上的土地税。

明治时代的第一次农村土地制度改革，虽然基本确立了现代私有制的农村土地制度，但并没有完全实现“耕者有其田”的原则。

原因是明治政府的地税改革基本继承了封建时期的实际土地占有状况，以天皇为首的各级封建贵族和武士及豪农大量占有了农村土地和山林，除了一部分自耕农外，相当多的农民仍旧是租种地主土地的佃农。

佃耕率的居高不下，严重阻碍了农业生产的发展和农民生活的改善。战前日本农民始终处于社会的最底层，加上不时的天灾人祸，时有部分农民不得不卖儿卖女、四处逃荒。

令人遗憾的是，由于战前封建制度的残余，战后的第二次农村土地制度改革不是经由日本人自己的手，而是借助美国占领军总司令部的强烈意志才在1947年全面实行。

战后美国占领军总司令部通过分析认为，贫穷的农民子弟是构成日本对外侵略扩张的军事力量的主要源泉，要消灭日本的军国主义，势必要消灭日本的贫困农民阶层（佃耕农），于是1945年便向日本政府发出了农村土地制度改革的要求。

但日本政府却提出了保留地主制的温和方案，激怒了美军占领当局。1946年占领军总司令部直接向日本政府提出了强硬的改革方案，日本国会不得不通过，并于1947年全面实施。

新的土地改革方案规定，不在村地主的全部出租地以及在村地主的出租地一公顷以上的部分都由政府强制征购并低价分配给佃农。通过这一改革，至1949年，日本的自耕农从28%扩大到了55%，自耕兼佃耕农从41%减少到了35%，而佃耕农从28%减少到了仅8%，基本实现了耕者有其田。

第二次农村土地制度改革在日本农村建立了现代小农土地所有制，奠定了战后日本农村和农业发展的基础，为发展农业生产改善农民收入和实现农村工业化创造了前提条件。

但是，也留下了两个大的问题。一个是农民土地所有和城市居民居住条件改善问题，即大规模城市化的矛盾，另一个则是农业经营的规模化问题。

但是，此后日本农村并没有进行新的根本性的土地制度改革，而只是通过法律途径，在一定范围内进行引导，这基本维护了农民土地的私有权。

对于日本农村土地制度改革带来的问题，我们首先来看农民土地所有和城市化的矛盾解决。

在经济高速增长的20世纪60年代，日本出现了城市人口激增而导致的住房紧张的局面。当时欧盟的访日考察团的报告形容日本城市的居住条件恶劣，称日本人都居住在“兔子笼”里。城市住宅建设和农民土地私有发生了冲突。

为了适应城市化发展，解决城市居民的住宅难问题，日本政府于1968年制定了《城市规划法》，把全国城市及其周边农村地区划分为四个区域（城市建设区，农地调整区，农地保留区，农地保护区），重点通过统一“划线”的办法，把31万公顷的农地划入新建城区内，计划用10年时间，把这些农地变为住宅。

为了推动农地建住宅，政府制定法律规定被划入新建城区范围的农地一律按住宅用地课税，而不是仅课农业土地税，这使得城市建设区内的农民除了想尽一切办法卖地外，还认为继续经营农业将很不划算。

这一法律措施大大推动了郊区住宅建设的发展，顺利地解决了日本城市的大规模住宅需求。同时也使得大量郊区农民通过出售土地成为了一夜暴富的房地产业主。

许多城市农业调查资料表明，目前都市郊区三分之一的农民家庭，其主要收入来自于不动产（如房屋、停车场等）的经营。甚至由于农林省的计算失误，1968年划入新建城区的31万公顷农地，至1979年，10年间实际只用到了9万公顷，剩余了22万公顷。这22万公顷的剩余农地处在建成的城区住宅包围之中，成为了孤岛状农地。

于是在保护农业的旗帜下，剩地农民还不得不兴起了一场要求废除新建城区内农地的住宅地课税以继续维持农业经营的“都市农业”运动，使都市农业一词再次流行。

我们再来看农民土地所有和农业经营规模矛盾的解决。

战后初期的第二次农村土地制度改革，消灭了地主和佃农，基本建立了农户农地平均一公顷左右的日本小规模农业经营模式。

和欧美动辄上千公顷的大规模农场经营相比，日本的小农体制虽然适应日本的水田农业和山地农业，并在初期很好地解放了农民的生产积极性，解决了粮食短缺问题，但却缺乏国际竞争能力，商品化率不高。进入高速经济增长初期即出现了农民贫困问题。

20世纪60年代初，日本政府及时制定了《农业基本法》，确立了实现农工同酬的社会目标，主要的手段就是促使小农退出农业，扶持仅靠规模经营就能自立的家庭农场。

但是这一目标到80年代也未能实现，日本完全靠农业自立的农户仅占全体农户的12%左右，80%的农民依然是1公顷左右的小规模经营。

农民不愿放弃农业的原因，除了对土地私有的传统观念依恋外，主要在于农民离开农业所能进入的其他行业主要是中小企业，其收入不足以使他们完全放弃农业，同时日本的水田农业和山地地形初期缺乏合适的农业机械，很难大规模经营。

于是，日本政府并没有通过强制手段促进大农兼并小农，而是另辟蹊径，通过其他形式实现农业的规模经营。这主要是通过发展农业协会的农业共同经营制度。日本在1947年就制定了《农协法》，推动农民100%地加入了协会。

通过一系列的政府扶持政策，农协以村为基本单位，逐步实现了农业的统一经营。这不仅包括统一作物品种、统一种子培育、统一种植技术，还包括统一收获和统一销售等。

这样，原本以户为单位的家庭经营，在农协的组织下，就变成了以村为单位的集体经营，生产规模从每户一公顷左右扩大到了一村范围的数百和上千公顷的规模，匹敌了欧美的家庭农场规模。

通过农协在土地私有基础上的变相规模经营的农业体系，在私有制下充满了社会主义的合作元素，实是日本农村的一大创造。

日本农村经济结构改革的功与过

在封建时代，日本农村不仅没有现代土地制度，农村的经济结构也是非常单一的。封建领主不仅垄断了土地的基本权利，还不时地发出布告，直接规定农民生产的作物品种，甚至规定农民消费的方式，比如平时不许吃白米饭，必须吃半麦半米的麦饭等等。

明治维新以后，废除了对农民的职业和经营限制，农民开始自由种植。但是由日本政府发动的第一次真正的农村经济结构改革，却出现在20世纪30年代前后的农村危机之中。

日本农业由于受到殖民地台湾和朝鲜的竞争，从第一次世界大战结束后就开始陷入长期经济危机之中，到30年代达到了最严重的阶段。

为此日本政府发起了一场“农村经济更生运动”，主要通过发展农村和农业相伴的农产品加工工业，提高农产品附加价值来挽救农家的贫困。1932年日本农林省设立了农村经济更生部，颁布了一系列经济更生计划和方策。

在这些计划和方策里，具体列举了以下一些重点在农村发展的农村工业：

1、以果蔬为原料的工业，2、制油制粉工业，3、畜产品工业，4、水产品工业，5、纤维制品工业，6、竹木器工业，7、杂品工业，8、工业配件工业。

为此政府还制定了配套措施：

给予金融支援和资金补助；设立专职农村工业技术官员；扶持农副产品加工产业合作社。

但是，这场农村经济更生运动所包含的农村经济结构改革虽取得了一定的效果，却并未能持久。很快日本整个国家卷入了对外扩张的军国主义道路，农村经济也被纳入了战时统制经济体系之下。

日本现代农村的第二次经济结构改革是从战后开始的。首先是农业经济内部的结构调整。1960年日本政府制定了《农业基本法》，在其中提出的三大任务之一就是调整农业经济内部结构。主要是指调整粮食种植业、畜牧业和果蔬种植业的比重。

1960年，日本农业中，水稻种植占49%，几乎占农业总产值的一半，畜产品只占14.5%，蔬菜只占8.3%，水果只占6.1%。这样的结构无法满足日益增长的城市消费需求，也阻碍了农户收入的增长。

日本政府根据经济合理的原则，大量进口国外饲料，促进国内畜牧业的发展，同时适当缩小水稻的种植，实现农业内部结构的合理化。到1977年，水稻比重下降到了37%，畜产品上升到了27.5%，蔬菜种植上升到了15.1%，水果种植业扩大到了7.3%，基本实现了种植业和畜牧业的均衡发展。

但是，农业内部的结构调整并不能根本改善农民的收入，因为农产品整体存在着产品需求弹性不足的缺陷，于是在内部结构调整的同时，以农协组织为核心，农村农民同时还自发地发起了外部经济结构的调整，即大力发展农副产品的加工工业。

然而，由于农协组织的非盈利合作性质，这样的农村加工工业遇到了城市私人资本的挑战，除了一部分地区作为一村一品保留下来，大部分纷纷因经营不善濒于倒闭。

恰逢此时，日本工业发展遇到了土地和劳动成本的瓶颈，亟需对外扩张寻求出路，于是日本政府抓住机遇，在全国范围内组织了大规模的向农村地区导入城市工业的“农村工业化运动”。农村地方政府也积极响应，纷纷建设农村工业园区，劝诱工业资本入住农村地区。

农村工业化运动不仅使日本的电子和精密仪器工业通过向农村农民的分散承包降低了成本，在全世界通行无阻，日本农民也实现了就地兼业务工，大大增加了农业以外的收入，改善了家庭经济状况。

统计表明，从20世纪70年代初开始，日本农民家庭收入的增速就超过了城市职工家庭，对于家庭平均收入而言，由于农户劳动力人数大于城市，因而也在70年代初超过了城市职工家庭。

走农村工业化道路，使得日本农民的户均纯收入中非农收入急剧扩大，1965年达到了一半以上，1970年超过了60%，1985年达到了80%以上，这根本性地改变了农村经济结构。

然而这也带来严重的后果，即日本农民整体性地走向了兼业化。通常一家人中年轻的和壮年的会在非农行业稳定就业，只有老年人才留在家中务农或者全家都在非农行业务工，只有周末和周日才务农。

虽然农民的收入得到了改善，及早地实现了工农和城乡差距的缩小，但农业日益老年化和自给自足化，使日本进一步失去了产业竞争力。

在上述背景下，即将进入21世纪时，日本政府发起了第三次的农村经济结构改革。这一次的改革与其说是农村的经济结构改革，不如说是农业观念的根本变革。

1999年，日本政府制定并发布了第二个农业基本法，正式名称为《食粮、农业、农村基本法》，简称新农业基本法。

和第一个农业基本法把农业单纯地看作一个普通产业相比，新农业基本法把农业看作一种社会产业，即它为全社会提供价值，也需要全社会来扶持。

具体来说，日本政府认为农业是一种国防产业，它为社会提供粮食安全；农业也是一种文化产业，它为社会保持传统文化；农业更是一种环境产业，它为社会提供绿色生态环境。

为了寻找观念转变的科学依据，日本政府正式咨询日本科学界最高机构“日本学术会议”，请科学权威重新评估农业的地位和作用。

2001年日本的最高学术机构“日本学术会议”应政府的要求专门发表了关于农业功能的咨询意见，强调了农业的三方面功能：1.粮食安全的保证功能；2.生态环境维护功能；3.社会和文化的功能。具体功能项目和表述示意如表1。

日本民间智库三菱综合研究所当年也尝试着对农业的多功能进行了货币评价（表2）。根据这一评价，日本农业除了农产品以外的多功能评估，其价值总值约82085亿日圆，大致相当于一年的农业生产总值（2004年日本农业生产总值为87863亿日圆）。

根据科学家的意见，日本政府在新农业基本法中强调日本农业今后要重点发展生态农业、观光农业和休闲农业，以体现农业的更多社会功能。这也意味着日本农业将得到政府和社会更多的保护和扶持。

但是，由于日本社会本身的深度老年化，日本农业已经面临了后继乏人的严峻时刻。未来的农村改革，将需要解决的是农业的劳动力问题。对此，日本将不得不开放国际劳动市场，在某种程度上依赖发展中国家的年轻劳力来维持农业生产的正常发展。

日本农村行政治理改革的得与失

封建时代的日本农村行政治理，其基本政治形态是幕藩体制下的等级领主制。但由于地理环境因素和征收赋税和劳役的关系，也实施了以自然村落为基本自治单位的国郡乡里村及五户联保的分层管制形态，甚至还有一些宗教组织影响下的独立村落。明治维新以后日本进入现代社会，农村的行政治理变革，可以说经历了三个大的阶段。

第一个阶段是战前时期。

战前日本农村行政治理变革的主要特征，可以说是建立了一种中央集权式官僚主导、以农村大地主势力为核心的管理体制。

1873年明治政府设立了内务省，主管地方政权建设。1888年，明治政府颁布新的市制和町村制，在封建社会传统的自然村的基础上进行大幅度合并，以小学校学区人口规模为基准，建立新的行政村体制。

1888年时的71314个町村，1889年末合并成了15820个，大约减少了80%。当时的地方体制，府县（相当于中国的省）一级虽然都设立了议会，但府县知事和市町村首长并不通过选举产生，而都必须由内务大臣任命。

通常府县知事和市长大都来自内务省官僚，而町村首长均由内务省从各地的名门望族即大地主阶层中任命，这延续了封建时代的习惯做法。

在新的行政村体制下，旧的自然村以“大字”等名称依然保留下来，仍旧发挥了传统的村落自治的生活生产共同体作用。

一直到战后1947年农地改革，农村大地主的土地被国家征收，大地主在农村的势力才被基本铲除，开始了以小农自治为核心的新的制度。

臭名昭著的内务省，战后也和旧日本军队、警察一起被美国占领军总司令部认定为法西斯体制的三大毒瘤之一，被强制解散。

战后日本农村进入了农村治理改革的第二阶段。

战后制定的新宪法第八章规定日本实施地方自治制度，据此日本于1947年制定并公布了《地方自治法》，规定都道府县和市町村均为普通地方公共团体，必须设立各级地方议会并且由居民直接选举首长。

为此，总理府内设立了地方自治厅管理地方选举和财政支援等事务，并且在60年代升格为了自治省。从此日本农村开始建立了真正现代民主式的自治行政管理制度。

1953年，日本政府制定了町村合并促进法，1956年又制定了新的市町村建设促进法，开始以中学学区为基本人口规模，进行大规模合并运动。1953年共有9868个市町村自治体，经过合并，1961年减少了三分之二，变成了3472个。

如果以町村两类自治团体为农村地区的话，战后日本农村地区均建立了议会并设立了教育委员会等专门机构，并且直接选举町村长。在人口非常稀少的农村地区，也可以直接以全体居民大会代替议会。除了民主自治选举这一新的特点，战后日本农村行政治理方面还有以下一些独特的地方：

1.经过合并的町村，大致人口规模在8000上下，因此传统的自然村依然以“大字”、“部落”的形式得以保存，继续在生活和生产方面发挥了共同体的作用，形成了行政村和自然村的双轨制格局。大致公务政事按行政村组织行事，而像消防、社交、传统宗教和文化活动则主要以自然村组织。

2.除了行政村组织外，农民经济合作组织“农协”在农村治理方面也发挥了巨大作用。农协组织根据农协法建立，并达到了100%的农户加入率。

农协以行政村为基本单位，并且实现了县级联合会和全国中央会的多层网络，将全国农民联合成了一个整体，在代表农民阶层争取政府支持和保护上发挥了巨大的组织优势。

在经济上，农协通过村级组织扩大了农民的经营规模，并且通过县级组织垄断了农村商业市场，农民90%左右的生活资料和生产资料的采购是通过县级经济联合会实施的，把农村商业利润留在了农民手里。

农协还通过全国中央组织建立了农协银行和保险等金融业务，把农村金融行业控制在了农民手中，防止了城市资本的入侵、甚至还可以运用农村的资金剩余攻入城市海外商业和金融产业，为农民谋取更大利益。

事实上，目前农协的商业和金融保险业是农协组织的最大利润来源，也是为农民增加收入的最大渠道。农协由于以行政村为基本单位，同时也深入自然村，形成联谊组织，因此它的经济活动和文化活动也弥合了农村行政村和自然村双轨制的裂缝，起到了配合行政系统团结农民的凝聚作用。

因此，日本农村除了行政村和自然村的双轨制外，农协和行政系统又形成了一种相互合作的双轨制，构成了日本现代农村治理的最大亮点。

3.由于有了农协中央会这样的农民阶层代表组织，日本农民在战后日本社会的每一大进步出现时，都及时地通过和政府的沟通，享受到了社会向农民返回的红利。

其最显著的标志就是日本政府和城市同步、及时向农村提供了各种公共服务，在消灭城乡差别上走在了世界各国的前列。

比如，笔者在进行日本农村工业化研究过程中发现，构成日本农民从事非农职业的渠道，有相当部分（约三分之一）属于日本政府所提供的农村公共服务职位，比如农村的教师、警察、消防员、农机员、社会保障机构人员、农协干部等等，这些都是通过国家财政雇佣的人员，和城市体系是一样的，基本都由农民自己出任。

进入21世纪，日本农村行政治理改革进入了第三阶段。

21世纪伊始，日本农村又进入了第三轮行政单位大合并——平成大合并。1999年时共有3232个市町村自治体，到2006年时只剩下了1820个，减少了约三分之一。至2013年，进一步减少到了1719个。

这次大合并的目的，一是壮大地方自治体的规模，节约行政费用，提升实力，以利于地方分权，实现和中央的对等平权关系。二是适应城市化的发展，确立适度规模的城乡结合、功能完备的居民生活圈。

在合并以后的1719个自治体中，行政市为789个，行政町为746个，行政村只剩下了184个。如果以町村为农村行政，那么城市和农村行政单位已基本相当，如果以市町为城市行政，以村为农村行政，那么农村只有城市的八、九分之一了。

上述数字反映出日本农村治理的最大问题，在于农村人口的急剧减少和人口老龄化。尤其是以村为行政单位的自治体，人口老龄化率明显要高于市町行政区域。再过10年，也许以村为行政单位的农村区域将难以为继了。这是一个摆在日本面前的巨大难题。

以上从几个主要方面对现代日本农村的改革历程进行了大致的回顾。我们既看到了日本社会迅速发展的一面，也留意到了日本农村治理问题的一面。我们相信，当我们思考中国农村今后的改革时，这些正反经验教训无疑会帮助我们选择正确的方面，避免重大失误，达到事半功倍的效果。当然这些总结只是一家之言，还需要学术圈的共同讨论。

文章来源丨转自乡侬（侵删）

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