城乡规划的理论与方法理应成为空间规划体系的核心构成和理论基础

新土地规划人

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11月26日，由中国城市规划学会主办、清华大学建筑与城市设计研究所、清华大学人居研究院承办的2018年中国城市规划年会学术对话“空间规划体系变革与学科发展”，会议由学会常务理事、清华大学建筑学院教授吴唯佳主持，学会名誉理事长吴良镛院士、学会常务副理事长兼秘书长石楠、原住建部总规划师陈为邦、国务院发展中心研究员李善同、学会常务理事、北京大学环境学院教授冯长春、学会常务理事、中国人民大学公共管理学院教授叶裕民、中国土地勘测规划院总工程师、研究员张晓玲、学会常务理事、华南理工大学建筑学院教授袁奇峰等就会议主题进行发言。

吴良镛院士主要从人居科学发展的角度提出了对空间规划体系的建议，他认为开展空间规划工作并监督实施与城乡规划息息相关，主要提出了三方面意见：

第一，空间规划重在统筹综合协调，国家发展的每一项事业几乎都与土地有关，国土空间的保护与利用工作涉及面广、影响大，必须全国一盘棋，进行战略性的大安排，重视统筹考虑相应的立法与制度安排。

在建立空间规划体系并监督实施过程中，必然要涉及经济社会发展、环境保护、城乡建设、地上地下空间利用等具体工作，这些工作需要专门的研究与落实。

“谁规划，谁实施”，空间规划需要对相关规划进行统筹、综合与协调，但是不能替代不同部门规划的工作。

吴良镛院士

第二，空间规划工作要落实习近平总书记关于城市规划重要讲话及中央城市工作会议精神。

城市是实现国土空间发展与保护的关键地区，2015年中央城市工作会议指出了城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。

城市规划是做好城市工作的重要环节，习近平总书记一再强调“城市规划”对城市发展的重要意义，强调城市工作中做好规划的价值。

在建立空间规划体系并监督实施过程中，要落实中央要求，抓好城市和城市规划工作，处理好与城市发展和城市规划关系。空间规划体系中要对“城市”这个重要的空间层次与地域有所体现，对“城市规划”在国土空间规划体系中的地位与作用要予以回答，更好地做好与国土空间规划管理工作与城市规划建设管理工作的统筹协同。

第三，聚焦创造优良人居环境，加强人居环境建设管理工作的统筹安排。

改革开放以来，随着我国城镇化快速推进和城乡建设大规模开展，城乡人居环境建设取得实质性改进。2016年全国居民人均住房建筑面积已经达到40.8平方米，其中城镇居民人均36.6平方米，农村居民人均45.8平方米，为到2020年全面建成小康社会的宏伟目标奠定了坚实的基础。美好生活离不开美好的人居，人居环境质量直接关系人民群众的满意度与获得感。

1990年代以来，吴良镛先生倡导人居科学，人居科学以人居环境为对象，研究人类聚落及其环境的相互关系与发展规律，是应对国家战略，支撑“人民美好生活”目标实现的重要科学。

当前，在建立空间规划体系过程中，要因势利导的发展人居科学。空间规划的的“空间”是国土空间，同时也是人居空间，如银币之两面。

吴良镛先生建议在我国现有13个学科门类基础上，增设“人居科学”为第14个学科门类。（我国现有的13个学科门类主要为：哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学和艺术学。）

从机构体制看，建议结合深化机构和行政体制改革，考虑设置统筹人居规划建设管理工作的机构部门，加强人居规划建设管理工作的统筹安排，发展人居科学，提高规划水平，为促进城乡人居环境优化提质提供制度安排和科技保障，自觉的把科学、文学、人文艺术结合起来。

中国城市规划学会秘书长石楠做了《空间规划体系的逻辑与学科发展走向》。

石楠秘书长认为，城乡规划不仅是一张蓝图和技术工具，而是一个综合的、参与性的决策过程，是一个运用多种政策手段，通过复杂的政治与行政过程，实现多元目标的过程是良好城市治理的核心象征。 “城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务”。

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠

目前“多规合一”的机构合并已经基本完成，但“多规合一”的体系构建尚未揭晓，自然资源部部长陆昊说过：“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划”。这句话的本意是指集约优先、保护优先，用更好的新增建设用地指标，来支撑新的经济总量增长。

目前，城乡规划、土地利用规划均为五级行政系列，但空间层级不等于行政层级，空间单元的完整性与合理性是空间系列划分的关键。

多规合一并不意味着“天下一规”。寄希望空间规划体系包办一切，会让空间规划体系不堪负重，事与愿违。因此，空间规划体系的构建不仅涉及到“三规合一”后如何整合的问题，更涉及到与体系外的其他政府职能之间的协调问题；及中央与地方职能合理划分的问题。

多规合一不是目的，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”才是最关键的。

构建空间规划体系的目的，在于减少部门间职能交叉，提高空间规划的效能，但不意味着空间规划可以替代所有规划。

多规是常态，关键不能泛滥，不能相互掣肘。不排除非空间的规划手段；空间领域里的规划扎口管理，也不应该以割断各类空间规划与关联业务的联系为代价，不应割裂城市规划建设管理的内在联系。

石楠秘书长阐述了空间规划与相关规划的衔接有六个逻辑：

规划衔接的逻辑一：点与域。

一方面，空间规划体系要承担总体格局把控的职责，实现国土空间总体格局的改善。

另一方，仅有总体把控是不够的，对关键部位、关键环节、关键问题，应该有进一步的工作，需要多部门、多层次的协同规划。点上的工作就是在符合生态文明总体格局前提下，做好城乡规划工作，引领城乡居民点的建设与管理。

规划衔接的逻辑二：保护与利用。

一方面，空间规划体系是“国土资源调查-空间规划（资源利用）—自然资源督查”系列中的一个“资源利用规划”环节。

另一方面，要考虑作为“城市规划建设管理”系列中的一个“建设规划”环节，以空间规划为基础，对居民点内部的各种要素进行调查分析与综合部署，对建设行为要实施管控。

由此石楠秘书长提出另外一个观点：国土空间规划既是土地利用规划，也是城乡规划，是既有规划的传承、整合与优化。

规划衔接的逻辑三：底图与分图。

一方面，空间规划体系要承担基础底图的功能：“统一行使所有国土空间用途管制”，对各类用途进行管控，在空间上“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线，构建节约资源和保护环境的生态、生活、生态空间布局”。

另一方面，在对各类用途进行宏观管控的同时，各类用途的具体使用方式、程序等还需继续局部细化，如对建设用地这一用途类型内部各个具体地块进行分类管控。

规划衔接的逻辑四：整体管控与专项管控。

一方面，空间规划体系要做好总体的资源管控，按照“集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长”。

另一方面，如何集约高效的利用资源，还有赖不同资源利用领域的专项规划，以及相应职能部门和专门知识，只有这样，才能与资源管控的总体目标相辅相成。如提高矿产资源开采效率、提高耕地产量、提高城市土地效益等均需要相应的专项规划。

规划衔接的逻辑五：资产与环境。

一方面，空间规划体系要承担为资产管理服务的职能：履行全民所欲土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责，确保国有资产总量的保值增值。

另一方面，政府也承担着人居环境改善的职责：关注人的生产、生活环境，关注生活品质提升，关注空间环境特色的营造。“着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务”，两者之间需要有机衔接。

规划衔的逻辑六：程序、学科及其他。

一方面，空间规划体系有其法定的工作程序，其他规划也有其法定工作程序，程序协调十分重要。

另一方面，作为政府管理职能的支撑，专业技术队伍与人员上的共享与衔接，尤其是知识体系——学科的衔接、共建则更为基础和艰巨，这些不属于某个特定政府机构或主管部门的。

最后，石楠秘书长总结：城乡规划的价值不止于对土地和空间资源的利用，对建设项目的部署，更关键的在于对城市发展规律的探求。城乡规划的理论与方法理应成为空间规划体系的核心构成、理论基础。

文章来源丨新土地规划人

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