历经艰苦磨炼，这个行业已走到了“黎明前黑暗”

国家发展改革委、财政部、国家能源局于6月1日晚间发布的光伏新政《关于2018年光伏发电有关事项的通知》要求，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，分布式光伏指标为10GW且截止点提前到5月31日，发文之日起新投运的光伏电站标杆电价和分布式度电补贴均下调0.05元。

三部门此次出台新政，旨在引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序、高质量发展。

新政倒逼平价上网加速

面对光伏发电市场监管政策的重大改变，尽管业内对此早有心理预期，但这份被称为史上最严的光伏政策正式出台后，还是在全行业产生了巨大震动。调整自发文之日起开始实施，没有缓冲期。原先不受指标限制的分布式光伏被纳入规模管理。时隔5个月再度下调标杆上网电价，打破了此前一年一调的惯例，意味着今后电价调整频次会加快。此外，普通地面电站指标暂停发放、领跑者项目的规模和启动时间将视光伏发电规模优化情况再行研究。

业内普遍认为，除了消纳难，出台新政的一个重要原因在于补贴压力太大，且短期内难以解决。中国促进可再生能源产业发展主要采取“标杆电价+财政补贴”的方式，补贴资金来源于可再生能源电价附加，随电费收取。但是，随着光伏装机快速攀升，补贴缺口持续扩大。据统计，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元，且呈逐年扩大趋势。如果这种超常的增长继续下去，财政补贴缺口将持续扩大，将会对行业发展带来更加不利的影响。而且，在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。

国家能源局表示，此次新政出台，旨在引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序、高质量发展。

专家指出，目前光伏发电既面临补贴缺口问题，也有市场竞争力不足的长远发展问题。大多数人只在意补贴，但以严苛政策逼退落后产能，推动尽快平价上网和行业健康发展才是核心。本次政策调整的意图是减少增量项目补贴缺口，使光伏产业更加健康发展。主管部门正是以“主动刺穿泡沫”的方式来规避积累更大的风险。

国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司在答记者问时也表示，新政对于技术先进、质量高、不需要补贴的项目是留了口子的，是不限规模的。对于不需要中央财政补贴的光伏发电项目，地方可根据接网消纳条件和相关要求自行安排建设。

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光伏技术水平不断提高

我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。近年来，我国光伏产业已经由“两头在外”的典型世界加工基地，逐步转变成为全产业链全球光伏发展创新制造基地。光伏技术水平和产量质量不断提高，2017年国内组件产量达7500万千瓦，占全球的71%，不断突破高效电池转换效率的世界纪录，2017年全球前10强光伏组件企业中我国占据了8个，国际竞争力明显提升。

据中国光伏行业协会统计，从2007年至2017年，光伏组件和系统价格下降幅度达90%。如今，我国光伏组件的生产成本已降至近2元/瓦，系统设备投资已降至近5元/瓦的全球领先水平。

近年来，我国随着光伏装机规模快速增长和光伏发电技术不断进步，设备制造等建设成本快速下降，使光伏发电的市场竞争力显著提升，光伏行业技术性成本大幅降低，确立了中国光伏产业的全球领先地位。“光伏发电在越来越多国家和地区实现平价上网解决经济性瓶颈后，必将成为普惠能源。”全球太阳能理事会主席、亚洲光伏产业协会主席朱共山认为，21世纪以来，光伏发电电池转换效率增长69％，年新增装机规模扩大500倍，成本下降90%以上，光伏发电作为第一替代能源的共识正在形成。

2018年4月22日，青海德令哈光伏发电应用领跑者基地推荐投资企业评优结果公布。利用黑硅＋PERC多晶技术，协鑫新能源申报的光伏上网电价仅为每千瓦时0.32元，已低于火电价格。当前，协鑫正在自主研发复合纳米等高效电池技术，未来通过技术叠加，光电转换效率将进一步提升，并降低光伏发电成本。

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“最后一公里”怎么走

清华大学能源互联网创新研究院报告显示，我国光伏发电更大规模应用后，在2020年前后即可以实现光伏平价上网，不再需要国家补贴。一旦实现平价上网，在国家的支持鼓励下，不需要补贴的电站将得到大规模发展。

光伏产业历经艰苦磨炼，已经走到了“黎明前黑暗”和“最后一公里”的历史关键时刻。最后一公里，路该怎么走？是继续依赖补贴，还是苦练内功提高综合实力？

一方面，光伏企业自身要通过大力推动技术创新、淘汰落后产能提高行业集中度、加强内部管理等多种措施推动光伏发电自身建设成本下降。

另一方面，有关部门和地方政府也要帮助企业减少非技术成本。有分析认为，中国拥有几乎全世界最便宜的光伏电站系统造价；然而，限电、土地费用、融资成本、送出费用是压在中国光伏项目上的4座大山，使中国光伏项目的上网电价远高于国外项目，严重依赖补贴。因而，采取有力措施减少非技术成本已成为当务之急。

今年4月份，国家能源局出台了《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》，明确了有关政策的落实要求和相关支持措施，包括严格执行可再生能源发电保障性收购制度；电网企业负责投资建设接网工程，保障配套电网工程与项目同时投入运行；减少土地成本及不合理收费；鼓励金融机构将光伏纳入绿色金融体系，降低企业融资成本；制止纠正乱收费等增加企业负担行为。加强政策落实和监管，将相关法规政策执行和优化政府服务列入可再生能源项目投资预警机制的监测评价范围，并加强事中事后监管。

国家能源局在6月11日召开的发布会上也表示，项目非技术成本高、企业负担重的问题越来越突出，直接影响光伏发电平价上网和市场竞争力。为此，今后国家能源局还将把各地落实减轻企业负担、降低非技术成本情况作为年度规模安排和基地布局建设的重要依据。对非技术成本低的地区优先下达规模、布局基地建设。

此次新出台的光伏新政也提到，不补贴的光伏发电项目会给予扶持，降低非技术成本。有企业认为，如果力度大，比如降低土地使用税等，反而有可能加快出现不需要补贴的光伏项目。这在美国等一些国家也有先例，即对光伏行业不局限于补贴，而是以税收优惠为主，对税收、贷款、担保等均有惠及，提高了行业的投资驱动力。

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新闻多看点

光伏产业调控不是“一刀切”

控规模，降补贴，发展重点转向提质增效

近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，严控规模，补贴退坡，引起业内广泛关注。

国家能源局有关负责人在接受经济日报记者采访时表示，此次调控并不是“一刀切”，除了需要国家补贴的项目，在保证消纳、满足质量安全等要求的情况下，其他项目都是放开的。政策目的是将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来。

有利于行业长远发展

控规模是本次各方关注的焦点。《通知》明确，今年根据行业发展实际，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，同时，仅安排1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目建设。

我国光伏发展在取得显著成绩的同时，也遇到了一些困难和问题，控制光伏规模已经成为“必选题”。

在补贴上，截至2017年底，我国累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中，光伏补贴缺口达455亿元，且呈逐年扩大趋势，直接影响光伏行业健康有序发展。“如果这种超常增长继续，财政补贴缺口将持续扩大，会对行业发展带来更加不利的影响。”上述负责人坦言。

在消纳上，随着光伏发电的迅猛增长，一些地方出现了较为严重的弃光限电问题。2016年全国弃光率为11%，2017年弃光率下降至6%，虽有好转，但仍不稳固。

产能方面，在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。

“上述问题不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。”上述负责人表示。

据介绍，《通知》的出台并非“急刹车”。相关部门从去年底就开始着手政策制定、文件起草工作，并通过今年2月份的征求意见会、4月份的例行新闻发布会等多种方式充分征求意见。《通知》的出台有利于缓解财政补贴压力，解决消纳问题，激发企业发展内生动力，促进地方降低非技术成本，改善营商环境，长远看有利于产业发展。

至于“一刀切”问题，《通知》对光伏发电新增建设规模进行了优化，采取了分类调控方式：对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量；对领跑基地项目视调控情况酌情安排；对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展。

不存在固定调价周期

去年底，国家已经出台了新增光伏发电上网电价政策，5个月后再次下调普通光伏电站标杆电价和分布式光伏发电补贴标准，这也是业界的疑问之一。

“实行光伏发电价格退坡，尽快降低补贴标准，是国家太阳能发展‘十三五’规划已经明确的政策，市场早有预期。”国家发展改革委价格司有关负责人表示，降低电价主要有3方面考虑：一是组件价格快速下降，光伏组件平均价格与去年底相比降幅已达约17%；二是与光伏领跑者基地招标上限价格衔接，今年以来，国家能源局组织招标的10个应用领跑者基地中标价格，普遍低于同类资源区光伏电站标杆上网电价，每千瓦时平均下降0.24元，降幅约36%；三是补贴缺口增长过快。

数据显示，去年以来，分布式光伏发电呈现高速发展态势，今年1月份至4月份新增装机近900万千瓦，同比增长约1.8倍。按照分布式光伏新增1000万千瓦测算，每年需要增加补贴约40亿元，补贴20年，总计需要补贴800亿元。分布式光伏发展速度过快，也存在不少风险，需要通过价格杠杆发挥适当的调控作用。

据介绍，光伏项目建设周期较短，普通光伏电站的建设周期一般为4个月至5个月，分布式光伏的建设周期更短。从实践看，一年调整一次价格不能及时反映产业发展实际。历次价格调整都与技术进步和成本下降相关，并没有固定调价周期。若留“缓冲期”会带来“抢装”问题，对产业发展造成负面影响。

《通知》发布后，大多数光伏企业对降低标杆电价和补贴标准表示理解和支持。很多光伏制造企业负责人表示，光伏发电系统成本在下降，标杆电价下调，行业可以接受。

据悉，2018年继续执行“630政策”，即已经纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的，继续执行2017年标杆电价。国家能源局组织招标的技术领跑基地建设项目上网电价政策也保持不变。关于户用分布式光伏政策问题，对5月31日（含）前已开工未并网的自然人户用分布式光伏，国家发展改革委正与财政部进行研究，将尽快通过适当方式予以明确。

让光伏企业轻装前行

国家能源局有关负责人表示，促进光伏产业持续健康有序发展、高质量发展是行业的共同责任和目标，将继续在行业内加强研究相关政策措施。

市场化是光伏发电的最终出路。据介绍，下一步，有关部门将抓紧研究光伏发电市场化时间表、路线图，统筹考虑非化石能源消费目标、电网消纳能力、财政补贴实力，完善“十三五”光伏发展目标和后几年发展规模，合理把握发展节奏。

在分布式市场化交易方面，将不断完善商业模式和运行模式，使分布式市场化交易成为分布式光伏发展的一个重要方向，成为新形势下分布式光伏发展的新突破、新市场。“《通知》出台后，有些地方电网公司简单理解为国家要控制光伏发展，该并网的项目也不给并了，按政策要求该垫付的分布式光伏发电的补贴也停止了，应立即改正。”国家能源局有关负责人强调。

近年来，随着我国光伏发电技术不断进步，设备制造等建设成本快速下降，使光伏发电的市场竞争力显著提升，但从目前情况看，项目非技术成本高、企业负担重的问题越来越突出，直接影响光伏发电平价上网和市场竞争力。

据介绍，国家能源局将把各地落实减轻企业负担、降低非技术成本情况作为年度规模安排和基地布局建设的重要依据。对非技术成本低的地区优先下达规模、布局基地建设，真正让光伏企业轻装前行。

据记者了解，可再生能源电力配额制度有望年内出台。该制度实施后，还将进一步强化各地方政府和售电公司、参与市场交易大电力用户、自备电厂等市场主体对消纳可再生能源的责任，将对促进包括光伏发电在内的可再生能源发展起到十分重要的作用。

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编辑 / 武亚东

来源 / 经济日报（记者李予阳、王轶辰）