政能亮│破除“以罚代教”执念，保护民众创业热忱

在当前的经济形势和“大众创业、万众创新”的政策指引下，会有大量经验缺乏的新人在基层摸索从事企业经营。政府部门虽然不可能一路手把手地指导他们，也不能一味“以罚代教”，否则会给民众投身实业的热情浇上冷水。

文丨 缪因知

“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃……”今年的政府工作报告，先后5次提及营商环境，提出了一系列优化营商环境、激发市场主体活力的重大举措。

中央也敦促各地摸索新思路。去年8月，国务院办公厅专门通报部分地方优化营商环境典型做法，其中就有上海探索对新产业实行包容审慎监管的案例。

如今，上海又走出一条新路，既契合国务院“放管服”的精神，又展现了相关部门决策者的理念与担当。上海市司法局、上海市市场监督管理局、上海市应急管理局3月18日共同发布的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，连日来引发多方关注。《免罚清单》旨在根据法律规定，细化可免予处罚的轻微行为，改善营商环境，减轻企业负担，也可避免基层执法人员的滥权。

当前，我国在工商登记、产品质量、广告发布、消防等方面已经有相当详实的监管体系，对很多细致的事项也“有法可依”，但随之而来的一个问题是：企业（特别是“新手上路”的小微企业）有时会无意中违反规定，那是否一定要予以处罚？例如核发的营业执照是3月2日起算，企业在3月1日开张，是否要按“无照经营”处罚？

其实，基本行政法典如《行政处罚法》第27条规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。但各个监管领域的法律法规对轻微违法行为的界定却不够明晰。

实践中，多数执法人员选择机械执法，有的人则“宁枉勿纵”，对于轻微违法行为“不敢”轻易放过，以免产生“行政不作为”之咎，还有少数人则视之为拿捏企业的“小辫子”与寻租机会，不肯放手。此举对所谓的违法违规企业是不公平的。

在目前的不良记录联网通用的制度环境下，一次处罚还会给被企业带来连锁性的不利结果。对于刚开业的“菜鸟”们而言，起步不顺，可能导致步步不顺。不必要的处罚有时甚至会给中小企业带来毁灭性打击。

一项值得注意的统计显示，美国中小企业的平均寿命为8年左右，日本的中小企业平均寿命为12年，中国中小企业的平均寿命为3年左右。这自然不能全部归咎于营商环境的恶劣，但良好的营商环境、包容的执法氛围，显然有助于中小企业更好地成长。

上海《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》乃是通过以列举的方式将规则细化，明确划定不予处罚的行为，根据调研结果回馈，目前计有两类34项。

一类是已及时纠正、没有造成危害结果（包括不具有造成危害结果的现实危险）的轻微违法行为，而且一般限于初次违法，具体包括“实质合法，但未充分标明”的行为，如取得产品或专利批准文号、但发布广告时未标明文号的，消费者辨明为广告、但未标注“广告”字样的，违反消防法的轻微行为（如消火栓箱内配件缺损不超过1处、又能当场整改）且不影响系统功能、不涉及人员密集场所和易燃易爆危险品场所的。

另一类是未及时履行行政报备登记等程序的行为，如未将格式合同报送备案、又及时改正的。

显而易见的是，行政执法的初心，是要实现预防违法的效用，而非“为罚而罚”。

营商相关法律法规的细化，是为了保障企业的有序经营、实现基业常青，而非密织法阱、诱人落网。地方主管部门通过分类分情况、避免了一刀切；依法制定的、高度明晰化的成文规则既约束了行政裁量权，也发挥了行政管理者对市场主体的良性导引作用，体现了预防为先、教育与处罚相结合的态度；既克制了公权力的运用，也减少了执法人员的困扰；既给了企业经营者更多摸索适应的机会，也没有伤害相关竞争者与消费者。

特别是，在当前的经济形势和“大众创业、万众创新”的政策指引下，会有大量经验缺乏的新人在基层摸索从事企业经营。政府部门虽然不可能一路手把手地指导他们，也不能一味“以罚代教”，否则会给民众投身实业的热情浇上冷水。

具有“温度”的免罚清单及其背后的包容性思路，可复制、可推广，值得各地结合实际予以借鉴。

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责任编辑：柯锦雄

版式编辑：李淑君