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风声丨被踢出SWIFT:欧美要像打击伊朗一样制裁俄罗斯?

石佳友 风声OPINION 2022-03-14

  凤凰网原创  2019年,俄罗斯总理梅德韦杰夫曾声称:将俄罗斯踢出SWIFT系统,意味着对俄罗斯的宣战!


日前,由于乌克兰战争的爆发,欧美国家迅速对俄罗斯出台了一系列制裁措施。随着战争的升级,制裁也相应不断加码。根据最新报道,2022年2月26日白宫表示,经与欧盟委员会、法国、德国、意大利、英国和加拿大等协商,美国支持将包括俄罗斯中央银行在内的一些俄罗斯银行逐出SWIFT。 

欧美在协商后发表的联合声明的主要内容有:拜登政府建议依循“伊朗模式”(Iran model)让俄罗斯与SWIFT脱钩;削弱俄罗斯中央银行维护卢布稳定的能力;限制富有的俄罗斯公民获取西方国家的“黄金护照”;发起“跨大西洋任务小组”追踪受制裁的俄罗斯人的财产,确保制裁得以有效实施;设立协调机制对抗俄罗斯发布的虚假信息等。 

联合声明还表示,未来几天将着手实施这一决定,确保被列明的银行与SWIFT的金融服务脱钩,但声明没有公布技术性细节。这意味着欧美已经协调一致,决定在接下来正式启动这一被成为“核弹选择”(nuclear option)的金融制裁措施。

欧美对俄制裁的“伊朗模式”

SWIFT(全称为“环球同业银行金融电讯协会”)创立于1973年,是一家总部位于比利时布鲁塞尔的有限责任公司,采用合作公司的组织形式,受比利时法管辖,其主要职能为全球各大金融机构提供金融通信服务。截至目前,已有全球200多个国家的11000家银行和金融机构使用这一系统。根据“经济学人”杂志的统计,2021年有140万亿美元(相当于全球GDP的152%规模)的转账汇款通过SWIFT系统进行,占全球汇款总额的90%;平均每天有4200万笔交易通过这些系统完成。

不难理解,SWIFT是全球影响力最大的金融基础设施,是金融服务业的支柱。不过,必须说明的是,SWIFT本身仅仅是一个安全的电文交换系统,是一个信息沟通平台,而非是一个金融支付体系,并不会参与其会员所进行的金融交易。有人将其形象地比喻为“银行的推特”(Twitter for banks)、“银行的社交媒体”,因为其本身并不会直接转移资金,而仅仅是为资金转移提供信息。 

作为一家公司,SWIFT必然有其治理架构。该组织最重要的管理机构是理事会,共有25名成员,包括美联储、欧洲央行等十个国家和国际组织的央行代表;其中,也包括来自俄国的一名理事。因此,SWIFT依据其章程及其他法律文件,有权按照其自身的决定程序和条件(根据其规则开除决定需其他成员的一致同意),由其权力机构作出开除会员的决定。 

由于SWIFT成员众多,且地处欧洲,并不直接受美国法律管辖,因此美国不能单方面决定将俄罗斯从SWIFT开除。但是,SWIFT作为一家比利时的公司,必须遵守比利时的法律;在国际制裁问题上,比利时要受到欧盟法的约束。因此,欧盟所颁布的制裁法令(通常为条例形式),必然对SWIFT产生约束力。例如,2012年国际社会为打击伊朗的核计划对伊朗发起了多边制裁;其中,欧盟理事会通过的第267/2012号条例第23条,明确禁止专业金融通信服务提供者向该附件8和9所列的法人、实体、组织提供专门的金融通信服务。 

据此,SWIFT切断了第267/2012号条例所制裁的伊朗相关机构与该系统的联系。这就是所谓的“伊朗模式”:由欧盟颁布制裁法令,直接对SWIFT产生法律拘束力。前述欧美联合公报表示将依循“伊朗模式”,表明欧盟将采取相关作业程序,颁布针对俄罗斯金融机构的制裁法令。

看不见硝烟的金融战场

俄罗斯被踢出SWIFT的话题,已不是第一次被讨论:2014年俄罗斯并吞克里米亚时,西方国家也曾发出过这一威胁,但最终并未兑现。乌克兰战争被西方认为是二战以来最严重的侵略事件,令西方极为震惊和恼怒。但鉴于将俄罗斯踢出SWIFT的后果十分严重,因此,两天前拜登和欧洲领导人均表示尚未就此形成共识。当时分析认为,至少要到3月上旬欧美才能就此达成共识。但是,仅在两天之后,欧美领导人在舆论压力之下,成功克服分歧一致同意最终祭出这一“大杀器”,速度之快确实令分析家感到意外;这被认为是“制裁协调史无前例的行动”

一个国家的银行被踢出SWIFT,这将产生十分严重的后果。伊朗被从SWIFT系统剔除之后,其银行与之彻底脱钩,这使得伊朗的石油出口从2012年每日250万桶锐减到2014年每日100万桶的水准,最终导致其丧失了超过半数的石油出口收入和30%的对外贸易收入。 

就俄罗斯而言,该国在SWIFT所拥有的会员数仅次于美国,多达300多家;半数以上的俄罗斯银行均为其成员。俄罗斯金融机构在全球范围所进行的外汇交易规模约为460亿美元,其中80%以上是以美元交易的。若与之彻底脱钩,俄罗斯无法通过SWIFT系统为进口产品支付价款,也无法通过这一系统收取其出口产品(如石油、天然气、钢铁、农产品等)的价款,对其国际贸易将产生重大影响;俄国境内的外资企业,也无法将其利润汇回母国。

俄罗斯的国际借贷和对外投资也将遭遇严重困难。如同有专家形象类比的:“设想商家们都在线上操作,它们通过在线平台发送信息和交易;但突然之间,网络被切断了!”作为其后果,俄罗斯的对外贸易包括占该国总收入40%以上的油气出口收益将急剧锐减,其经济运行很快会受到严重影响。

此次针对俄罗斯中央银行等机构的制裁,将极大限制其规模居全球第四的6300亿美元外汇储备的使用。这将阻止俄罗斯以其外汇储备支持其本国货币卢布,从而还可能引发卢布贬值、通货膨胀和资本外逃。正因为如此,2019年,俄罗斯总理梅德韦杰夫曾声称:将俄罗斯踢出SWIFT系统,意味着对俄罗斯的宣战! 

但是,这一极端的制裁措施,也是一把双刃剑。动用这一“金融核弹”,将使得西方无法获得俄罗斯的上述出口产品,这将不可避免地会推高西方国家的通货膨胀,正所谓“杀敌一千自损八百”。将俄罗斯踢出SWIFT,固然会对俄罗斯造成严重打击,但作为其结果,欧洲人也无法使用以美元为中间交易货币的银行来购买俄罗斯的石油和天然气等能源,这将造成西方国家能源市场价格的大幅上涨,甚至有可能在冬天出现断气的局面。以欧洲为例,俄罗斯出口的天然气占欧洲天然气的41%。

另外,这一制裁对俄罗斯的外国债权人带来重大影响,后者可能因此无法获得偿付,统计数据显示,仅欧洲的债权人对俄罗斯银行就拥有300多亿美元的债权。制裁还不可避免地波及普通民众的生活,使得他们无法通过SWIFT进行国际转账汇款,譬如俄罗斯的普通民众就无法收到来自其在欧洲的家庭成员的汇款,这必然影响其日常生活。 

在全球范围内,美国与德国是与俄罗斯银行联系最多的国家;在欧洲,德国和荷兰是俄罗斯的主要贸易伙伴;因此,很容易理解,美国与德国此前在动用SWIFT制裁这一问题上的犹豫不决,特别是德国被认为将会由于实施制裁遭受重大损失,因而一直坚持认为在现阶段没有必要动用这一措施,而应落实已发布的其他制裁。

因此,上述欧美联合声明能得以发布,主要的原因是德国明显软化了其立场;不过,德国政府同时表示,将致力于将其消极影响降到最低,以确保制裁措施适用于正确的人。基于与俄罗斯的联系,此前在这一问题上有犹豫立场的,还有意大利(对俄罗斯的能源有较高的依存度)和塞浦路斯(有较多的俄罗斯投资)等国。

另外,西方之所以忌惮这一“金融核弹”,还有其他深层次的担忧。根据统计,动用这一制裁也会会加快全球“去美元化”(dedollarization)的进程,由于美元清算系统的关闭,迫使被制裁的对手转而采取其他货币进行交易。

如果轻易动用这一极端手段,将破坏SWIFT多年坚守的严格中立性(strict neutrality);将其“武器化”的行动,必然促使其对手和竞争伙伴加快发展与SWIFT相竞争的其他金融电信服务系统,从而使其逐渐丧失市场和影响力。 

此外,在911之后,根据SWIFT与美国的协议,为打击恐怖主义,美国可以获取SWIFT的相关金融交易数据;将被制裁国家逐出SWIFT系统,也使得这些国家的金融交易脱离美国的监管,对美国的安全利益构成威胁。

俄罗斯会如何应对国际制裁?

必须说明的是,将俄罗斯逐出SWIFT系统,并不能完全阻止其跨境支付和接受汇款,而仅仅是使得这一进程变得更为复杂和成本高昂。

有专家形象地表示,俄罗斯仍然可以利用“前SWIFT时代”的传统工具,如电话、电传或者email等手段来进行银行间的信息交换。 

根据最新消息,俄罗斯央行表示,有足够的资源来支持稳定,并确保俄罗斯金融部门的运作;周一的回购交易将不设上限;国家内部的金融交易在任何情况下都是由SPFS保证。这显然是为了稳定市场的信心,防止市场主体预期崩溃。另外,这样的信息也说明:俄罗斯对于被踢出SWIFT系统应该早有预期和准备;其中的重要应对之一就是所提到的相对于“俄罗斯版的SWIFT”的SPFS系统(俄罗斯金融信息传输系统) 

自2014年俄罗斯兼并克里米亚后,美国对俄罗斯进行了多轮制裁。在此背景下,俄罗斯启动“去美元化”行动,减少美元在货币储备中的份额,并推出了本国的支付系统和金融报文系统——金融信息传输系统(System for transfer of financial messages, SPFS),以此作为SWIFT系统的替代。 

从目标上看,一方面,该系统建立的长期目的是希望以此逐步替代SWIFT,减少对美元的依赖和降低因美国制裁而受到的影响;另一方面,其短期目的在于使得部分外国公司能够与被制裁的俄罗斯公司开展商业贸易往来。 

具体在技术操作和应用层面上,这套替代系统试图确立与SWIFT运行相同的标准,进而降低进入的难度和成本。在系统安全维护以及数据保护等方面,其所采用的标准与俄罗斯央行的技术标准一致;为此,在连接SPFS之时,用户银行往往需要与俄罗斯央行单独签署多份协议。

在系统运行时间方面,其仅在工作日的工作时段内提供服务,在周末、法定假日以及每日下午9时至上午7时不予开放;与SWIFT的七天24小时服务的便捷性,这显然有不小差距。2019年以来,已有中国、德国、瑞士以及欧亚经济联盟成员国(包括亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克、吉尔吉斯等国)的23家外国银行接入了SPFS系统。 

但是,尽管SPFS的价格比SWIFT便宜,该系统在运行方面仍然存在许多不足:其信息传输的效率较低;该系统仅能支持数量有限的金融信息和数据的传输,而且信息容量不得超过20kb。

根据2020年统计,SPFS系统发送了1300万条金融信息,有400多家金融机构会员,大部分都是俄罗斯的银行,20%的国内转账通过这一系统进行;俄罗斯央行的目标是2023年把这一数字提高到30%。可以预料,SPFS可以分担部分此前经由SWIFT系统的少部分业务,但是难以承担其主要业务。 

俄罗斯也可以转而寻求其他的跨境支付体系,最受关注的无疑是我国的人民币跨境支付体系(Cross-border Interbank Payment System.简称CIPS)自2015年来,为进一步整合人民币跨境清算渠道,提高人民币跨境支付结算效率,适应我国跨境贸易形势发展的需要,支持实体经济发展和“走出去”战略实施,中国人民银行开始组织建设人民币跨境支付系统CIPS。CIPS为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算结算服务,是我国重要的金融基础设施。 

截至2020年末,共有境内外1092家机构通过直接或间接方式接入CIPS。CIPS实际业务可触达全球171个国家和地区的3300多家法人银行机构,其中1000多家机构来自“一带一路”沿线国家(不含中国大陆及港澳台地区)。就中俄之间而言,目前仅有一家中国银行加入了SPFS系统;但至少有6家俄罗斯银行加入了中国的CIPS系统。2021年,CIPS发展了613家国际银行会员。 

但是,必须看到的是,在业务量上CIPS仅相当于SWIFT的0.3%,因为人民币在全球仅占2%的国际结算份额,而美元占比为40%以上。因此,CIPS系统能否充分满足俄罗斯的国际结算需求,尚有待观察。

此外,比特币等数字货币也可以是一种支付选择;俄罗斯可以选择加入以区块链作为支撑的、去中心化的国际支付体系,如Ripple系统,它是世界上第一个开放的支付网络,通过这个支付网络可以转账任意一种货币。当然,无论是技术层面,还是法律环境,数字货币都并不成熟,相关的风险较大,因此短期内难以成为一种主流的国际支付手段。

总之,对俄罗斯这样一个具有一定规模和国际化程度的经济实体来说,如何有效应对被逐出SWIFT系统所带来的全面挑战,这既是金融市场领域一个前所未有的全新问题,也是国际政治领域一个具有样本价值的典型案例,其后续值得我们密切关注。

石佳友,中国人民大学法学院教授、民商事法律科学研究中心执行主任。本文原标题为“被踢出SWIFT:俄罗斯还能走多远?”。

本文系凤凰网评论部风声特约原创稿件,仅代表本文作者立场。转载事宜请联系风声君微信:formatkay

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编辑丨萧   轶

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