拜登政府基础设施建设计划面临的五大矛盾
文丨FT中文网专栏作家 王英良
“新官上任三把火”，拜登也不例外。2021年3月31日，拜登在宾夕法尼亚州匹兹堡发表讲话，推出规模高达2万亿美元的基础设施计划，试图创造更多就业机会，推动美国经济复苏。根据拜登的讲话，该计划为期8年，为拜登-哈里斯政府“重建更美好未来”（Build Back Better）愿景的一部分，旨在重建美国老化的基础设施，推动电动汽车和清洁能源，创造就业机会，并致力于医疗保健、教育和托儿系统建设。
从“大放水”到宣扬“大基建”，美国经济政策峰回路转。彭博5月27日援引《纽约时报》报道称，拜登计划为2022财年提出6万亿美元的预算方案，将资金用于基础设施、教育和医疗保健方面。
客观讲，对美国发展的“弱项”，拜登政府有着较为清醒的认知。宏大的计划也从侧面反映出政治精英对国家发展未来的忧虑。具体而言，这一计划包括四个大项：一是投资交通基础设施，建立能够抵御天气灾害的“弹性基础设施”。二是改造和建造200多万套经济适用房和商业地产，更换全国所有铅管和服务电缆，投资通用宽带。三是改善护理经济，帮助老年人和残疾人获得负担得起的医疗护理，并扩大护理人员队伍。四是提高企业税，以应对未来8年的支出计划。拜登提议将公司税率提高到28%，并把对跨国公司征税的最低税率提高到21%。
“这不是一个修修补补的计划。”拜登对自己的这份计划给予了充分肯定。“事实上，这是自二战以来美国最大的就业投资。它将创造数以百万计的就业机会”。在拜登看来，这一改革美国经济的基建计划意义非凡，将取得与“罗斯福新政”或上世纪60年代约翰逊总统“伟大社会”计划同样宏大的成果。拜登甚至放出豪言，经济增长率要达到7.3%。从这可以看出，拜登确实想做一番事业，也有一定的政治雄心，力图媲美历史上的“功勋”总统。
这一计划涉及了“民生”领域。4月28日，拜登在国会联席会议上发表演讲时，公布了“美国家庭计划”。该计划主要是对儿童、学生及家庭进行补贴，耗资高达1.8万亿美元。主要内容有：2250亿美元用于高质量幼托服务，2250亿美元用于建立带薪育儿和休假综合计划，2000亿美元用于为3-4岁儿童提供免费幼儿园教育，1090亿美元用于确保所有学生能参加两年的社区大学等。
规模空前的基础设施建设计划，“蓝图”美好。问题是空前规模的资金从哪里来？只有三个办法：加税、印钞、举债。拜登在宣布基建计划之前的3月17日推出了增税计划，将企业税从现在的21%提高至28%，提高跨国企业在海外投资和盈利的税负，提高年收入超过40万美元者的个人所得税率。这与特朗普实施的减税政策截然不同。2020年美国遭遇新冠疫情以来，美联储增印美元3万亿，2020年美国货币增量约为11万亿美元，印钞量占美元总量的34%。截至2021年3月1日统计，美国国债规模超过了28万亿美元，超过GDP的30％，平均每个家庭负担约28万美元，每人负担8.5万美元。现实是加税、印钞、举债基本已经到了国民经济与国际收支承压的极致，再要争取新的“弹性空间”难度极大。
无论是应对美国的“内忧”还是面临中国竞争这一“挑战”，无不要求联邦政府扩大权力加以应对。这又会涉及“政府与市场”这一经典的自由主义与保守主义的立场争论。有媒体称拜登的计划是典型的民主党“大政府”行为，拜登推翻了40年前共和党总统里根提出的“政府不能解决问题，反而是问题所在”的著名论断。《华尔街日报》称，拜登认为他的计划是经济思想的根本性转变，不同于几十年前里根推行的小政府和减税政策。拜登表示，联邦政府可以做私营企业做不到的大事，政府推动经济会比市场力量更有效。白宫首席经济顾问迪斯（Brian Deese）是拜登基建大计划的设计师之一，他认为此项计划若能成功，意味着美国将恢复国际秩序领导者的地位。可以说，拜登计划尚未完全推行就面临舆论层面上的诸多阻力。
拜登4月1日指派五名主管经济事务的部长专责向美国民众推销他的计划。五位部长是运输部长布蒂吉格（Pete Buttigieg）、能源部长格兰霍姆（Jennifer Granholm）、住房与城市发展部长福吉（Marcia Fudge）、劳工部长沃尔什（Marty Walsh）、商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）。虽然这些经过拜登政治任命的内阁高级政务官能支持计划，但更多不可控的势力依然会构成挑战。比如曾经全力支持拜登竞选的跨国企业，以及美国商会，对拜登的计划坐立不安，准备游说拜登取消他的计划。
这一计划会“牵一发而动全身”，将涉及复杂的利益和政治博弈。从近十几年来看，奥巴马在2008年金融危机后信誓旦旦申明要重建美国基建，投资医保；特朗普用权力胁迫福特、宝马汽车等制造企业回流美国，引发跨国公司与联邦政府之间的“怨恨”与紧张；现在拜登又推出了空前规模的基建计划。但其实，任何宏大的经济刺激计划，都难以脱离美国的产业结构、权力结构与国际关系结构的现实。
无论怎么推进，拜登政府都要面对以下几大矛盾：
其一、联邦与州政府的矛盾。联邦权威与州政府发展州内经济的“自治权”是一对重要的矛盾。美国《宪法》明确规定了联邦与州在经济领域的边界。就基建问题，联邦政府与州政府之间必须在《宪法》框架下进行协调，或通过新的立法对《宪法》进行某种程度的补充。联邦始终不得侵犯州政府的权利，更不能增加州政府的财政压力。如果基础设施建设增加了州的财政负担，联邦政府或将面对司法起诉以及更多的转移支付压力。
其二、收支不均衡的问题。空前规模的投资意味着空前规模的举债。债务问题是美国国民经济和国家发展的重大阻碍。政府举债和控制债务始终是一对不可协调的矛盾。举债最便捷的渠道是发行国债。在疫情还存在不确定的时局下，中国、日本等“大买家”针对美元债务的购买存在不确定性。尽管中国持有美国国债规模在2021年1月增加229亿美元，成为2017年8月以来最大的增量，目前中国持有总量达到1.095万亿美元的债务资产，为2019年10月以来最高水平，但中国政治精英已经深刻认识到了购买美元国债的“不可持续性”和“风险性”，认识到美元债务可能成为“负资产”和“沉没成本”，目前正在推进包括直接投资、开放金融市场等在内的多元化美元外债处理渠道。如果美国抛出新债务，在中美安全关系紧张的背景下，中国政府肯定难以像奥巴马时期对美债那样大手笔购买。
目前，美国两党在上周已就地面交通基建法案达成一致。这项法案计划在未来五年内将地面交通方面的拨款提高34%，至约3000亿美元。上月，有共和党参议员发布了5680亿美元的基建方案，作为拜登方案的替代。白宫回应提出，将基建和就业方案的规模压缩至1.7万亿美元，较原计划的2.3万亿美元大幅缩减。新提议减少了对乡村宽带和路桥相关计划的投入，将就业计划中的部分拨款转移到其他议案上。其中核心的问题依然是收支的不均衡。
其三，基础设施建设与国防投资的矛盾。美国国会按年度通过《国防授权法案》，提出当年预算。由于美国在反恐领域实施全球收缩，主要战略重心指向经营印太地缘带，这里涉及的防务升级、布防调整、军事援助、演习、军人福利开支等本来就是一笔庞大的天文数字。比如，目前正在运筹的所谓“一代人以来最大规模的海军演习2021”，其经费更是破纪录。在总体预算有限的情况下，如何协调基建与国家安全的矛盾值得深度分析。
其四，美国的产业“劣势”与全球化“张力”的压力。美国国内产业结构多“军民两用”产业，其中白宫、智库与高校就先进军民两用技术的研发业已形成了紧密的“利益共同体”，涉及基础产业的众多制造类企业往往实行“外包”。不平衡的产业结构迫使联邦政府在国内与国外跨国公司之间进行协调，不少项目不得不常年实行全球招标，这又不可避免地涉及国家安全议题。中国作为极富价格与市场竞争力的基建产业、投资大国，在美国实施了众多的投资，但目前受到行政力量的排挤，以及联邦和州层面对中企基建投资“合法性”的质疑。联邦政府既希望利用中国，又实质性地“阻止”中国在全球化下发挥更大的作用，其中也包括参与美国基建。
其五，权力的分立与政策泡沫。作为总统，拜登提出的任何动议都需要得到国会授权。尽管拜登拥有以行政命令推行特定政策的权力，但国会尤其是众议院控制了财政拨款与预算，将严重制约拜登的权力。美国短周期的政治选举使得保持和稳固权力成为党派斗争的核心。但凡涉及到国家发展的议程，除国家安全意义十足的议程外，围绕其他议程都很难达成共识。
不同党派议员往往因政见不同而质疑或指控对手党的经济议程存在“政治目的”。尽管为了获取选举优势，各党派的党魁都力争在有限的时间和有限的资金范围内，向本党核心选民输送利益以换取政治忠诚，这种将国家福祉用于党派政治利益的做法在美国政治中比比皆是，所以面对这一规模庞大的经济“再建”计划，出现如潮的质疑是正常的。此外，美国的密集选举造成政策生命周期的短暂，很多政策仅仅停留在口号或“浅尝辄止”层面。比如，共和党人特朗普废止民主党人奥巴马的医保法案，民主党人拜登当选后第一时间将特朗普的一系列行政命令作废或冻结。可见，再好的政策也会在无止境的党派更替和政党竞争中变成“泡沫”。
基建涉及方方面面，拜登力图推动“再工业化”并部分改善民生之基，实现“美国再次伟大”。推进美国基建，可能性最大的方案是有选择地推行，在满足拜登的政绩需要与保障财力可持续之间实现协调。但若要逆转美国国内的基础设施建设现状，这是一个宏大的可能超越拜登政府能力与控制面的工程，这不是拜登四年或八年政治生命周期内可完成的任务。要实现拜登所设想的“理想状态”，必须有一种内外合力，使美国政治精英与社会共同认识到基础设施的现状不应该再继续下去，那才是美国基础设施建设的最佳节点。显然，目前并没有到这个历史节点。可以预见，在较长一段时期内，美国政治精英多少会以“绥靖”的立场看待本国的基建，直到真正的“临界点”降临。
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