【呼声】邱兴隆：制订《治安案件程序法》势在必行
制订《治安案件程序法》势在必行
一、不止于“雷洋”
不论调查结果如何，雷洋的离世都是悲剧性的；不管执法正当与否，雷洋的死亡都是非正常的。面对“雷洋涉嫌嫖娼被民警采取强制约束措施后死亡”这一事件，通过解剖尸体、鉴定录像等方式来还原可能被蒙蔽的真相、追究不应被逃脱的责任，当然是对逝去生命的应有交待；而在此之外，更加值得反思的是，为何仅仅涉嫌嫖娼的青年雷洋会因民警采取的强制措施而非正常死亡？或者说，民警所采取的可能致死的强制措施是不当的权力行使还是固有的制度缺陷？抑或是，从规则的制定到其执行，对于个体公民非正常死亡的恶果，公权的恣意甚或肆意究竟起到了几分作用？
就雷洋事件而就事论事，当然有其必要和价值。但若仅止于此，“下一个雷洋”的出现也许只是时间问题，因为雷洋的死亡虽然是非正常的，或许在一定程度上是一个意外，但雷洋因警察执法而非正常死亡却并不让人意外。可以说，雷洋的死亡，是制度异位、规则缺失、执行不当等因素所合力导致的恶果，警察的粗暴执法，只是“压倒骆驼的最后一根稻草”。在雷洋事件之外和之后，反思制度的目的，是为了避免“下一个雷洋”的出现，是为了在一个雷洋死去之后，千百万个像他一样的普通公民能够更好地活着。雷洋的离去，如能使得致其死亡的不公制度走向终点，将是他最后的和最大的价值所在。
二、现存规定与问题
对于卖淫嫖娼的处罚，法律依据主要是《治安管理处罚法》第六十六条的规定，“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”对于处罚的程序，《治安管理处罚法》第四章（第七十七条至第一百一十一条）从“调查”、“决定”和“执行”三个方面作出了规定。另外，《治安管理处罚法》第三条规定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”也就是说，对于治安处罚的处罚程序，《行政处罚法》的相关规定亦可适用。此外，公安部发布了《公安机关办理行政案件程序规定》，以共计二百四十条的篇幅对包括治安案件在内的行政案件的办理程序作出了详细规定。
可是，对于卖淫、嫖娼的处罚，并非拘留几日或罚款几千这么轻巧，根据国务院公布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第二条和第九条的规定，“对卖淫、嫖娼人员可处6个月至2年期限的收容教育，对其集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗。”在《收容教育办法》中，虽无具体的程序规定，但作为行政强制教育措施，收容教育的处罚程序应遵循《行政处罚法》和《行政案件程序规定》的相关规定。
规则的不断制订和出台所带来的，反而是实践中卖淫、嫖娼惩处的乱象丛生：抓嫖创收现象屡见不鲜，“可以并处五千元以下罚款”的规定被一般性地异化为处五千元到两万元不等的罚款，甚至出现了因嫖娼被罚款五十万元的巨额罚单，也会有警察队伍中个别的“害群之马”与卖淫者合谋抓嫖。雷洋死亡事件属于因警察抓嫖而滋生的极端却也正常的乱象之一。2014年某黄姓明星嫖娼事件的一波三折，也反映出公安机关惩处卖淫、嫖娼的任性和随意。演员黄某因嫖娼已被警方依法行政拘留并处以行政拘留十五日。但拘留期满的黄某并没有被释放，而是被转为收容教育6个月。
实践乱象主要反映出两个方面的问题：
一是，治安处罚的科处，主要应遵循《治安管理处罚法》、《行政处罚法》和《行政案件程序规定》的相关规定。其中，《治安管理处罚法》和《行政处罚法》更加侧重对治安处罚的实体方面的规定，对治安案件的处罚程序的规定不够细致和全面；《行政案件程序规定》虽然对治安案件的处罚程序作出了详细的规定，但这一规范文件的效力层级太低，属于公安部所发布的部门规章，根本达不到《立法法》第八条第四项以及《行政处罚法》第九条第二款的要求，即“限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定”，这一症结在收容教育措施的相关规定中体现得最为突出。
二是，治安处罚作为行政处罚以及收容教育作为行政性强制措施，决定权均在公安机关，这是一场公安机关“身兼裁判员和运动员”的“没有悬念的竞赛”。虽然被处罚人不服公安机关的处罚决定，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，但事实上行政复议无果，实践中行政诉讼无望，使得被处罚人通过复议或诉讼途径维权的可能性微乎其微。因此，对于公安机关行政处罚权的行使，实际上不存在任何实质性的有效制约，而完全倚赖公安机关自觉地自我约束，实践效果可想而知。
三、制度改革与展望
针对以上两个问题，改革的重点有二：一是治安处罚的法律化；二是治安处罚的司法化。
治安处罚的法律化，主要是指制订《治安案件程序法》，从法律的层面将治安案件的处罚程序予以系统而全面的规定，而不能仅仅停留在依靠公安机关制订部门规章来规范和约束治安处罚程序的层面。这是治安案件程序规制的形式性要求。
就其实质内容而言，《治安案件程序法》的重点应在于治安案件处罚程序的司法化。具言之，对公民人身自由的限制或剥夺应当慎之又慎，在程序的设计上，不仅应当赋予公民个人充分的救济权，而且应当给予公民最为基本和根本的获得公正审判的权利。审判或决定的公正要求，在公安机关和公民个人之间，至少应当存在独立且中立的第三方，因此，治安处罚的决定权应当由法院行使。至于具体的机构设置和制度设计，可以考虑在法院内部设立治安法庭，实行简易程序，由法官一人独审。
孙志刚事件敲响了收容遣送措施的丧钟，唐慧事件引致了劳动教养措施的最终废止，对于行进中的中国法治建设，雷洋事件是终点也是起点。