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【学术】鞠成伟：论依规治党的观念前提与制度方法
关键词依规治党；执政合法性；观念前提；制度方法
从全面推进依法治国，到全面从严治党，中国共产党对治国理政、管党治党的认识越来越深刻，我们国家的国家治理体系和治理能力现代化建设，越来越向纵深发展。在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，我们党坚持把从严治党摆在突出位置，做出了一系列重大部署，这其中就包括依规治党。依规治党是落实从严治党的关键一环，是我们党切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，永做中国特色社会主义事业坚强领导核心的必然举措，是我们党顺应国家治理现代化需求做出的战略抉择。
依规治党是我们党自身建设的一次革命。依规治党的提出，是我们党自身建设的一次革命，是我们党实现从“革命党”向“执政党”、“建设党”转变的一个巨大飞跃，标志着法治思维开始进入管党治党领域。这一提法将治国治党水平提升到新高度，从法治政府到法治国家、法治社会再到依规治党，规则之治开始进入中国各个领域，再无特区与死角。依规治党是实现依法治国的前提基础。在中国，依法治国能力就是执政的中国共产党实行民主和法治的能力。依法治国就必须首先依规治党，如果依规治党做不好，权力就容易溢出边界，不受约束和监督，依法治国的目标就很难实现。② 进而言之，推进依规治党建设，对我们党长期执政和国家长治久安具有重要意义。
法学界长期沿袭西方法治理论，以国家为中心，把政党权力排除在法治分析框架之外，忽略、回避法治政党问题，对依规治党的理论性问题研究不够，不能满足实践需要，亟待加强研究。基于此，本文仅从顶层设计的角度出发，对依规治党的若干观念问题和制度问题阐述些个人见解，做出初步的理论探讨。
第一，依规治党意味着治党方式的革命性变革，是新时期我党增强执政合法性、提成执政能力的战略抉择。这一点要求我们从战略高度，从“道”的层面而非“术”的层面理解依规治党。要充分认识到，依规治党涉及到我们管党治党根本理念的变革、根本方式的变革，是我党治理的一次革命，而不只是一个普通的日常工作。依规治党，是我党为了应对新时期执政难题，提升自身执政能力而采取的一项战略举措。从世界潮流看，当今世界，随着互联网的高度发展和娱乐的高度渗透，去政治化、去权威化的思潮越来越泛化，政党政治急剧衰落。如何增强执政合法性、提升执政能力，是全世界所有政党面临的严峻考验。通过考察国外主流大党管党治党制度方法，我们可以看出，国外主流大党无一例外都把执政合法性考量，放在最优先位置上。都在最高层级上采取战略措施，应对不同程度的执政合法性危机。从国内执政形势和我党自身建设实际看，社会的发展带动了社会思潮的活跃，公民的民主、法治、人权需求日益旺盛；党的权威弱化，治党不严、管党不力的情形不同程度的存在着，在某些地域、领域党员领导干部腐化堕落现象还比较严重，严重影响着党的执政大局。这些国际、国内形势都在倒逼着我党要从战略角度思考如何提升执政合法性、增强执政能力。所以，我们一定要在战略高度认识我们全面从严治党、依规治党的最核心使命：是为了从根本上提升我党的执政合法性，应对新时期的执政形势。国外主流政党是通过“选举”上台，赢得选举是对其合法性的直接肯认。我们是通过人民的“历史性选择”上台，人民的信任和委托是我们党执政的最终依据。全面从严治党、依规治党，从根本上讲，是为了赢得人民的持续信任和肯定。
第二，依规治党意味着党接受规则之治，是党的治理方式从“人治”到“法治”的根本转变。依规治党，最根本的是要真正树立规则意识。我们党是从战争中经过血与火的淬炼走上执政舞台的，是从“枪杆子”里打出的政权。传统上，受权力思维、武力思维的影响；再加上受苏联法律虚无主义、中国传统封建专制思想的影响，比较迷信权威、家长意志、武力，规则意识淡薄。从根本上，这些都是“马上打天下”时的思维，与“下马治天下”的要求不尽相符。尤其是近年来，随着改革开放以来社会形势的复杂化，党内拉帮结派、山头主义现象有所抬头，在干部任用、组织提拔、考核管理、利益分配中，潜规则大有市场。可以说，文革前领袖式“人治”思维，改革开放后“潜规则”思维，都在不同程度上给我党形象、能力和事业带来了严重损害。十八大以来，中央从高度的历史使命感和责任感出发，坚持从严治党，取得显著效果。现在，中央提出推进依规治党，实际上是一场党的自我革命，是党的治理方式从“人治”到“法治”的根本转变。是我们党的战略决断，是巨大的进步；是改革开放三十多年来继“法治国家”之后，我们党在治国理政领域进行的又一次革命。目前，我国社会正在处于向规则型社会转变的重要过程中。规则型社会是法治社会，不论是谁都要在法律规范下行事。总的来说，目前我国法治意识深入人心，法律法规在逐步完善，中国社会走向法治社会、规则社会的速度也在加快。这一决定，顺应了我国社会发展的趋势，也会反过来极大促进我国向规则社会的转型。全党上下，都要树立规则意识，尊重规则、服从规则。彻底清除人治思想在党的治理中的残余地位。用规则的普遍性、严格性、平等性、可追究性，来确保党的治理落到实处。让服从中央制定的规则成为全体党员的首要义务。
第三，依规治党意味着国法、党规、政规多元，对依规治党之“规”不应作狭隘的理解，这里的“规”应是国家法规、党内法规、政治规矩的集合体，是效力等级有差异的有机整体。依规治党体现了党对规则的敬畏，而这个规则首先应当是宪法和法律。从理论上讲，依规治党意味着党高度尊重宪法法律，做“奉法者”。依宪执政是依规治党的重要组成部分，是法治对执政党的特殊要求。现代法治的精髓是宪法之治。法治首先意味着宪法的至高无上的地位，意味着以宪法为统帅的宪法法律体系对包括政治生活在内的国家公共生活的全面支配。它控制权力的任性，排斥权力的随意性和特权，要求所有公权力拥有者都要依法而行，执政党也要守法。无人可以凌驾于宪法、法律之上。党的十八届四中全会《决定》指出也指出要“坚决维护宪法法律权威”。党内法规是以《党章》为核心的一系列党内规范性文件的统称，它们是依规治党的当然制度渊源。在此我们应注意的是，并非所有的党内规范性文件都可以算作党内法规，也并非所有的党内规范，都具有相同的效力等级。在处理党内法规时，我们一定要有效力等级概念和法规条件准入概念。把不同等级的党内法规区分开来；把党内法规和党内一般性规范性文件区分开来。此外，不应忽视的是，政治规矩，也是依规治党之“规”的必不可少的组成部分。我党作为目标型政党，有着神圣的使命。为了完成自身使命，政治规矩必不可少。坚持党中央的集中统一领导，就是一条根本的政治规矩。对政治规矩的内涵和外延，习近平同志曾有过很详细的论述，对此，全党必须服从和遵守。
第四，依规治党意味着我们在管党治党过程中应遵循法治、民主、程序公正等基本善治价值理念。不能仅仅从形式的角度（用规则管党）理解依规治党。一提到依规治党，就是加强立法、完善制度，就是制订更多的规则。其实就规章制度而言，我们党的规章已经很多了，甚至是太多了。但是党的治理，仍然问题很多。就我们党的治理实际而言，最紧迫的不是规章制度少了，而是规章制度缺乏统一的、清晰的精神、价值指导原则。推进依规治党，一个重要的任务是要逐步清晰我们管党治党的基本价值理念。这些价值理念中，首先就是法治理念。法治已经成了我党治国理政遵循的基本价值理念。依规治党依宪执政之下的依规治党作为规则之治，意味着我们党对法治基本价值的接纳不在局限于国家治理领域，还扩大到了管党治党领域。党的自身治理，也要遵从基本的法治价值。党的治理，不再是法治的禁区、特区。其次，民主也应当成为依规治党的基本价值理念。顺应时代潮流，下更大力气推进党的民主建设。对内加强党内民主，把民主理念切实贯彻到党的组织、党员干部选拔任命、党的决策、党的选举、党的监督、上下级党组织关系等党组织活动的全领域。③用党内民主，切实提高党的凝聚力、向心力和战斗力。对外加强协商民主，把民主理念贯彻到党际合作、党民合作、党社关系中，加强民主党派、普通公民、社会组织对党的民主监督，扩大党与他们的合作治理。再次，程序公正也应成为依规治党的基本价值。程序正义的概念，是我们党传统治理中非常缺乏的。依规治党，要特别注重程序正义。从立法，到执法，到纪律处分等，都要坚守程序正义的原则。比如，党内立法要讲究立法程序，要尊重党员的知情、参与权，要严格法规制定的程序，用程序确保法规的合理性；党委（组）决策要讲程序，确保党员和群众对决策的知情、参与权，用严格的程序确保决策的科学性；对党员权利的处置，要充分尊重党员的参与权、辩护权，用严格的程序确保结果的公正，等等。
政党政治在民主中运行，不仅仅是从社会类型这一意义上说的。更是从社会制度框架这一意义上说的。政党政治正常运作，是以一系列的民主制度设计和安排为前提的。比如，公民权利制度、社会民主制度、国家议会制度、政治问责制度、司法救济制度、国家权力分立制衡制度、国家与社会分权制度等等。这一系列民主政治制度框架安排，为政党政治运作，提供了基本的保障。离开现代民主制度体系，去讨论政党治理问题，是无源之水、无本之木。
与民主相辅助，法治国家是政党政治良好运作的前提性背景。现代国家首先是法治国家，宪法在国家政治生活中居于最高地位。传统社会是权力社会，以暴力为依托的专断权力，主宰着社会生活。在一定意义上讲，这种生活是不可预期的，利益分配更多是力量较量的结果。而现代社会，则是法治社会，也就是规则社会。专断的权力被打倒了，透明的、公开的、平等的规则开始支配社会生活。所有社会主体，包括政府，都必须在宪法和法律范围内行事。
在现代社会，包括政党在内的所有社会活动主体都必须尊重和遵守宪法和法律，至少在形式上乃是一个属于全球共识的常识，当然也是现代社会及其政党政治特质的典型表现。政党与社会中的其他社会团体一样，其行为都是在既定的宪法与法律的规制与约束之下的，政党的成立、存在与运行均以宪法和法律为根据。正是去极权化、去特权化、去暴力化的规则之治也就是法治之治，为政党政治提供了前提，也为政党政治正常运作创造了制度环境。法治为政党政治提供环境，并非只是空洞的理念，更是一系列制度安排。包括个人权利保护、国家权力有限、人身自由、司法权威等。离开法治保障，政党政治不可能得到良好运作。
在我们国家，做到党在法治国家框架内活动，主要是党要依宪执政。依法依宪执政是要“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。依法执政，意味着政党政治法治化。④具体而言，依宪执政要做到以下三点：（1）依宪执政意味着党要高度尊重宪法法律，做“奉法者”。作为执政党，尊奉宪法，做到“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。（2）依宪执政意味着党接受人民政治委托、按约执政，做“守约者”。坚守对人民的政治承诺，做到“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”（3）依宪执政意味着党接受宪法法律的约束和规制，做“受治者”。做到“对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”⑤
有必要指出，我党的依宪执政与西方的宪政，虽同为宪法之治，但却不完全是一回事。传统上的西方宪政，用政治自由、选举民主、权力制衡和有限政府，取代了专制集权的封建独裁统治，其历史进步性不容置疑。但这种宪政模式西欧等地域特定社会历史条件的产物，是地域性的，本身并不具有普遍适用性。其实，符合现代社会需要的善治政治模式并非只有一种，法治模式并非只有一个。在法治道路上，不能言必称西方宪政。不同国家，可以依据本国特殊的国情选择不同的宪治模式。我们采取党依宪执政、协商民主加议行合一来实现人民当家作主的宪治模式，是由我国国情、革命斗争历史、文化传统等决定的，是人民的选择、历史的选择，只要严加落实，应能取得比西方宪政更好的实践效果。我们要有充分的自信，并坚定不移地贯彻下去，靠实践和靠实效，增强中国特色社会主义宪法之治的说服力和吸引力。
法治发达国家一般都制订有比较完善的和政党运作相关的法律，来规范政党的活动尤其是政治活动。我们党要做好依规治党建设，也要充分借鉴现代社会主流政党管党治党的制度方法，把党的运作规范化作为法治国家建设的重要内容来抓。对此，我们的宪法和党章已经进行了理念上的宣示和确认。需要进一步做的，是把“党在宪法法律范围内活动”从抽象的原则、宣示，变为现实的制度框架体系。从政党组织、政党活动、政党执政、政党和国家机关关系、政党间关系等，都有系列的配套法律法规，予以约束和管制。可以说，通过法律实现党的活动规范化运作，是未来我国法治国家建设的重要任务和内容。主要应做好以下几个方面工作，规范政党的运行：一是对政党本身的约束，即要求政党自身的组织和运作在法律框架内进行。二是在国家与政党关系上，保持国家机制的法制化运行。三是在政党与社会关系上，社会自治与政党组织合理界分。要落实管党治党的“法律方法”，就要加快制订与党的执政活动相关的法律，通过制度创新推进我们的管党治党工作。
第一，加快制定相关法律法规，使依宪执政有据可循。在法治发达国家，宪法法律对政党的活动，有着完善的法律体系予以规制、支持。目前世界上142个国家的成文宪法中，有93个国家（占65.5%）在宪法中有关于政党的规定。在法治发达国家，政治是在宪法之下运作的。政党也不例外，要严格在宪法政制框架内运作。宪法对政党政治的规范主要体现在以下几个方面：（1）宪法具有最高权威，任何个人和团体组织必须服从宪法。没有人和组织可以享有高于宪法的权威。（2）国家机关职权宪法确定，享有独立于政党的国家法定职权，依法行使。这样，政党就只有组织政府的权利，而无操控政府权力行使的权力。（3）结社自由，允许政党在宪法框架下自由运作。（4）选举权自由，规范选举，政府更替必须在宪法框架下进行。（5）政党活动必须在宪法框架内进行。目前为止，有60多个国家有或曾经有《政党法》。法治发达国家，一般在宪法之下，制定有专门的政党法，对政党进行规范。在专门性《政党法》之外，还有其他法律，也涉及到对政党的规范。如社团法、选举法、议会法等。从内容上看，法律对政党的规范，一般包括：对政党成立的规范；对政党行为的规范；对政党与政府、议会关系的规范；对政党规范性“文件”的规范。关于政党法律责任的承担，一般采取政府与法院分工负责的原则。许多国家都是由议会依据宪法中规定的政党问题的原则制定政党法的具体规则，然后由政府依法管理，管理中发生纠纷后再诉诸法院进行裁决。也就是政党责任追究“司法化”。
第二，科学界定执政权，实现执政法制化。我们要深入研究社会主义政党领导权、执政权的法律含义，对党的领导和执政权做出科学、合理、明确的界定。我们要尽快做好顶层设计，在宪法、法律中增加有关执政党执政的法律制度。对我们党作为执政党的领导权与执政权进行确认、规范。增加和制订这些法律以及制度，主要有两方面考虑：一是“承认”、“赋权”。通过宪法和法律，把我们党作为执政党的领导权、执政权法律化、明晰化、正当化。二是“规范”、“制约”。把我们党作为执政党的领导权、执政权限进行规范，进行制度性的控制和约束，把领导权、执政权关进制度的笼子。这样可以为作为执政党的我党的领导权和执政权提供更加明确、具体的法律规范依据。
重点是要明晰和规范党的以下领导权和执政权：（1）建议权，即党对国家的大政方针的制定，对宪法和法律的立、改、废等法律事项的建议权。（2）人事推荐权，即党向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的权力。（3）决策权，对国家重大事项的决策权。（4）监督权，即党对国家政权机关及其内部工作人员(主要是领导干部)监督的权力。⑥同时，也要对党内权力进行优化配置，使权力过分集中、权力无法得到有效监督等问题得到有效解决。明确党的执政权限，以及党的执政权行使的程序。党政策主张的逐步国家政策、法律化，设定具体的法律程序，规范人事推荐、重大决策、监督等权力的行使。“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”⑦，在党的领导权限确定之后，主要靠程序规则协调和规范这种关系。
第三，建立健全党委依法决策的体制机制。在我国，党委（党组）决策是最重要的公共决策形式，党委（党组）决策居于我国决策链条的最顶端。作为目前我国最重要的决策形式，它影响着国家政治生活、市场经济运转、民间社会生活等方方面面。可以说，没有党委（党组）决策制度的法治化，我国的依规治党工作就很难达到它预期的效果。依规治党建设，必须要注意对党委（党组）决策机制进行规范。党的十八届四中全会《决定》第一次明确提出要“完善党委依法决策机制”⑧。未来，要制订完善一系列法律法规和规章制度，推进党委（党组）决策法制化，对党委（党组）决策权的运行从实体和程序两个方面进行规制，将其纳入到制度框架内和法制运行轨道中，重点是做好以下几点：（1）推进决策民主化，完善民主集中制。目前，我们面临的艰巨任务是，如何将民主集中制得以有效落实。不能过于强调集中而缺乏民主；也不能一味强调民主而否定集中。未来，要将加强对决策者尤其是党委（党组）“一把手”权力的制约作为制度工作的重点。要着重避免以下两类权力不当行使现象：权力集中，领导、决策大权集中在党委（党组）“一把手”手中；权力专断，缺乏制度的有效约束。邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中指出，“权力不宜过分集中”。“权力集中，会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”⑨。（2）党委（党组）决策科学化。通过党内参与、公众参和专家咨询等形式，增强党委（党组）决策的科学性。强化国家新型智库建设的作用，把决策过程中智库的参与问题制度化。（3）把决策评估、问责制度化。扩大责任考评体系范围，把决策纳入其中，建立重大决策评估制度，并将指标体系予以量化，由有效机构实施。⑩
政党自律规范的立法情况。经过研究发现，澳大利亚、日本、德国、俄罗斯、新加坡、法国、意大利、印度、越南等几十个国家的主流大党，都制订有比较完整的政党内部规范，对政党自身进行管理。如《澳大利亚工党国家章程》、《澳大利亚工党国家纲领》等，对澳大利亚工党的宗旨、价值观、组织原则、活动守则、党员权利义务、政治目标、管理愿景、社会政策、科技政策、经济政策等，进行了系统的规定。对于这些规范的类型，虽然不一定每个政党都制订有完备的规范体系，但概括而言还是存在着层级之分。一般而言，章程、纲领、声明属于总纲性质的最高层级规范。下面是条例、规则、办法等。再往下是专项决定、决议等。一般而言，制订规则体系完善内部管理，慢慢成为主流大党的普遍性选择。
政党自律规范的框架与主要制度。一般而言，政党内部规范涉及到政党管理的方方面面，十分庞杂。但是整理而言，还是可以大致发现它们的一般框架。由于国外主流大党基本属于选举性政党，服务选举，是政党组织的主要任务。所以，这些政党的内部规范，也大多围绕选举展开。其涉及的主要制度框架如下：（1）政党组织规范。包括全国性组织、地方性组织的建立；议会竞选委员会的组织运作；政党地方组织的建立与运作等规则制度。（2）党务管理规范。包括日常管理规范、大选管理规范、应急管理规范等。（3）管理机制规范。主要解决党的管理手段和解决问题的机制问题。如投票表决、党内协商制度等。
就共产主义政党而言，依规治党的思想最早可以追溯至恩格斯，他曾指出，“党章是党的法律”，是党的各个部分的“唯一的”“共同法律”⑪。要用好依规治党的“党内规则方法”，我们也要尽快制订完善党内规则体系，实现党的法规的法治化。
第一，从形式上讲，完善党内规则体系。一般而言，党的法规有两种，一种是党内法规，即党制定的进行自身管理的法规；另一种是党的治国法规，即党制定的管理国家事务的法规。⑫后一种法规是我国特有的。当前，一个突出现象是党的法规与法治建设的新要求不尽相符。未来，要立足于法治要求，推进并实现党的法规法治化。具体而言，要做好以下三方面的工作：一是党的治国法规法治化，对党的治国法规的制定主题、主体、程序进行严格规制，并努力提升立法技术。未来，党要主要依靠人大立法，尽量少直接制定治国法规。二是党内法规法治化，立足于法治要求，对党的法规的立、改、废工作进行规范和加强，以使党内法规体系符合法治原则的要求。三是做好党内法规与国家法律的协调与衔接。⑬
第二，从实质上讲，实现党内规则体系“法治化”。也就是要推进党的治理本身的法治化。要以法治精神，建立、梳理、解释、适用党内规则。推进党的治理法治化，应着重做好以下工作：一是深化党的机构改革，实现治理结构法治化。要以国家治理现代化的要求为指引，加强和完善顶层设计，建立权责明确、相互制约、高效协同的党委领导机构。二是积极推进党内民主。主要对干部任命民主体制、决策民主机制、监督民主机制等方面予以完善。三是最高权力交接制度法制化。宪法法统得以正常维系、运转的前提条件是最高政治权力平稳交接。要重视推动党的权力交接制度改革，彻底完成从革命党向执政党的转型，把最高层权力的交接予以制度化、规范化和程序化，最大程度的降低最高领导产生过程中的不可预测性。四是强化党员权利保障。要保障和加强党员公平、民主参与执政的权利，把党内追责、问责、惩戒制度法治化。五是推进用法治方式反腐败。用制度约束权力、以民主监督权力、靠公开制约权力，用“法治真空”杀灭“腐败细菌”。⑭
第三，强化问责，促进对党、对人民负责。国外主流大党，之所以执政危机意识强，是因为它们需要定期对自己的执政承担政治责任。我们要做好管党治党工作，也要做好责任追究工作。把追究政治责任和行为责任结合起来，促进党员领导干部和特定党组织对党的执政事业负责、对人民负责。（1）强化、规范化政治问责。建立一个对人民负责的党，是我国国家治理的核心问题。然而，最大的挑战是：运用什么样的问责机制才能实现这个目标。长期以来，政治问责理论几乎都是基于西方经验而形成的，都是选举导向的：政治问责以选举民主为前提，只有选举民主才能讨论政治问责。简单地将西方地域性的问责理论运用到中国，并不科学。随着政治体制和国情的变化，政治问责制度可以有不同的实践探索。我们推进全面从严治党、依规治党，就要着重探索出一条适合中国特色的政治问责道路。我们的党委主体责任制度，已经是有意义的探索。未来，还要进一步探索，并规范化。（2）强化、规范化行为问责。强化对党员行为的监督和纪律处分，是所有高效率主流大党的通行做法。我们强调全面从严治党、全面依规治党，主要突出的也是行为问责。这主要和纪委的监督责任挂钩。未来，要进一步规范化纪委监督规则，切实强化行为问责。