【思想】胡平仁：学术话语中的群体性事件

学术话语中的群体性事件

作者：胡平仁，中南大学法学院教授，博士研究生导师。来源：《湘江法律评论》第9卷，本文为删减版。责编：南勇赐稿邮箱：[e-mail]

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 20世纪80年代后期以来，群体性事件在我国就时有发生。近几年来，群体性事件更是日益增多，已成为影响社会稳定、和谐与发展的突出问题。据有关方面统计，1993年全国共发生8709宗，此后一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32, 000宗，2003年60,000宗，2004年74,000宗，2005年87,000宗，2006年达到约90000宗，与1993年比上升了10倍。在这些事件中，农民维权约占35%，工人维权为30%，市民维权是15%，社会纠纷是10%，社会骚乱为5%，有组织犯罪等为5%。2007年以来的3年，群体性事件更是有增无减，人们称之为群体事件高发年。对此，不仅官方表现出高度的重视，国内学界也较为及时地做出了回应，发表了数以千计的文章。本文便是对学界自20世纪80年代以来就“群体性事件”所做研究工作的述评，旨在让社会各界在有限的时间内较为全面而深入地了解既有的研究成果及得失，并为学界今后的进一步研究以及实际工作部门提供借鉴。 一、学界对群体性事件的研究概况我国学界对于群体性事件的关注始于20世纪80年代末90年代初，当时人们习惯于称之为群体性纠纷。笔者所见最早讨论该问题的论文是金俊银的《集团诉讼制度是解决群体性纠纷的重要手段》，但该文并没有就什么是群体性事件进行界定，而是将群体性纠纷等同于一般的集团诉讼，如消费者权益保护等。值得关注的是，这个时间点恰好也是孙立平先生指出的中国利益群体分化和社会断裂的开始。随后的整个90年代，关于群体性事件成因、预防的文章屡见刊发。它们的共同特征是：（1）多发表于《公安研究》、《领导科学》等刊物或各省公安、武警高等专科学校学报。（2）作者多供职于公安战线或党政机关。（3）这些文章探讨的层面多集中于群体性事件的现场应对策略、领导艺术上，对群体性纠纷的成因、特点的分析多从个案出发，即使有一些有新意的观点也往往因为缺乏论证而显得说服力不足。当然，其中也不乏一些观点对于后来群体性事件问题的研究产生了较大的影响，一些对群体性事件基本性质和特征的判断广为后来的研究者所借鉴。据不完全统计，2000年至2010年的11年间，被列入国家级课题的群体性事件研究项目有30项（仅2010年就达14项）。其中，2000年度2项，即原公安部四所所长李忠信主持的国家软科学研究项目“群体事件研究”和中共郑州市委党校董清民副教授主持的2000年度国家社会科学基金项目“新时期突发性群体冲突及其预警体系研究”；2002年度2项，即中国行政管理学会副秘书长靳江好主持的国家社会科学基金项目政治学类课题“中国社会转型期群体性突发事件对策研究”和山西大学法学院陈晋胜教授主持的国家社会科学基金项目法学类课题“群体性事件研究”（2002~2003.6）；2005年度国家社会科学基金项目3项；2007和2008年度各1项，分别是中国政法大学应星主持的国家社会科学基金社会学一般项目“群体性事件的发生及多元解决机制研究”（2007~2009.8）和中国科学院心理研究所王二平主持的国家自然科学基金项目“群体性事件的预警与化解对策”（2008.1~2011.12）；2009年度国家社会科学基金项目7项（其中西部项目4项）。2010年度国家社会科学基金项目立项资助课题中，直接与“群体性事件”相关的项目有14项（其中西部项目5项）此外，2010年度国家社科基金项目中都还有几项相关立项项目。近几年大量相关的省部级社科规划项目更是难以统计。据不完全统计，1989年至2010年7月的20余年间，我国出版有关群体性事件的学术著作和教材30部左右，其中绝大多数是2001~2009年出版的。湖北省公安厅张子路、龚太华主编的《治安紧急处置方略》（中国人民公安大学出版社1989年版），是国内有关群体性事件的最早专著。此外还有中国人民武装警察部队学院高厚满的《外国军警处置突发事件选评》（解放军出版社1992年版）和《惊险与智谋的较量——外国军警处置突发事件选评》（解放军出版社1995年版）；江西公安专科学校王彬主编的《农村群体冲突事件及对策探讨》（群众出版社1995年版）；中国人民公安大学胡冠武主编的《紧急治安事件与对策》（中国人民公安大学出版社1996年版），原公安部四所李忠信所长主编的《群体性事件研究论文集》（收录45篇论文，中国人民公安大学出版社2001年版）等。科研论文方面，据有关人士统计，1987年至2005年初的18年间，在各级各类学术期刊发表有关群体性事件的论文450余篇。2009年8月17日，笔者以“群体性事件”为主题词在“知网”的“CNKI知识搜索”中，检索到相关文献1951条，其中学术期刊1264篇，报纸全文592篇，会议论文24篇，硕士学位论文64篇，博士学位论文7篇。2010年8月25日，笔者同样以“群体性事件”为主题词，通过“CNKI知识搜索”检索到相关文献8063条，其中学术期刊3493条，报纸全文4424条，会议论文52条（篇），硕士学位论文87（篇），博士学位论文4条（篇）；同日以“群体性事件”为标题，通过“CNKI知识搜索”检索到相关文献221条，其中学术期刊195条，报纸全文15条，会议论文2条（篇），硕士学位论文9条（篇），博士学位论文0条（篇）。尽管这些检索到的数据不准确，每次检索都有一些出入，也有不少是重复的，但还是由此可见一斑。由上述研究项目、著作和论文的初步统计数据可见，群体性事件为学界关注的程度是非常高的。 二、群体性事件的含义和特征研究群体性事件的概念有一个动态发展的过程，20世纪50~70年代，通常称之为“群众闹事”、“聚众闹事”，在80年代，群体性事件被称为“群体纠纷”、“治安事件”、“群众性治安事件”，20世纪90年代多称为“突发性事件”、“治安突发事件”、“突发性治安事件”、“群体性治安事件”、“群体性事件”等，近几年来，人们习惯于称之为“群体性事件”。而汉译西方社会学著作一般称为“集群行为”、“集合行为”等。这些称谓，在许多人看来是一回事，而在另一些人看来则有所区别。据笔者手头的资料，在正式发表的文章中，最早使用“群体性事件”概念的是1994年出自公安战线的两篇文章，但它们都没有解释什么是群体性事件。较早对“群体性事件”做出界定的是1998年发表于《公安研究》的《浅谈群体性事件的概念、特征、性质及处置方略》：“所谓群体性事件是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，经过策划和酝酿，最终采取非法地集合、游行、集体上访，集体罢课、罢市、罢工，甚至集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位，集体阻断交通，集体械斗或集体打、砸、烧、杀、抢等方式，以求解决问题的非法集体活动，它一般具有自发性、失范性、复杂性、可变性、情绪性等几方面的特征。”这一描述被后来的学者多次引用。2000年4月5日，公安部下发了《公安机关处置群体性治安事件的规定》，该规定第二条将群体性事件界定为：“本规定所称的群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全的行为”。这是官方对群体性事件的第一次正式界定。公安部的《规定》虽以群体性治安事件代替了群体性事件的说法，但对群体性治安事件内涵和外延的明确界定，以及以此表明的高层对群体性事件的明确态度，对相关学术讨论具有“去敏”和指导性的效果。特别是2003年“群体性事件”一词首次进入政府工作报告后，媒体开始对其进行大规模公开报道。经过这两次“去敏”，群体性事件的研究主体也从以政府人员、公安干警为主转变到大专院校的研究者为主，研究的关注点向纵深推进，研究的方法也更为丰富。21世纪公安高等教育系列教材中甚至出现了周忠伟等人主编的《群体性治安事件处置教程》（中国人民公安大学出版社2005年版。当然，此前公安院校已由相关教材）。2006年初国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，该预案认为：突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。需要指出的是，突发公共事件可以包括群体性事件，但并不限于群体性事件，如突发性矿难等。在2006年10月中共十六届六中全会决议专门加上“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”的内容，这是中共中央首次将群体性事件的性质及如何预防和处理写进中央决议。2009年3月5日温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中也强调：“健全社会矛盾纠纷调处化解机制，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。……健全社会稳定预警机制，积极预防和妥善处置各类群体性事件。”可以说，对群体性事件的表述各有不同，但都主要包括以下几个要点：由某种共同利益或不满情绪引发、参与人数众多社会影响大、在一定程度上违反法律法规或社会规范、对政府管理造成压力、可能在一定范围内造成社会失序。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授指出：群体事件并不是一个学术问题，而是一个政治概念。一般认为有四个方面的标准：第一，必须有五个人，有关部门统计群体性事件首先以人数确定，信访条例明文规定，五个人以上视为“事件”；第二，必须要有一个共同的行为指向；第三，程序上缺乏法定依据；第四，影响秩序特别是财产秩序、管制秩序。对群体性事件进行适当分类，可以更好地研究群体性事件产生的原因和相应的调控机制。公安部2000年4月5日下发的《公安机关处置群体性治安事件的规定》第2条列举了10种类型的治安型群体事件。其长处是具体明确、涵盖面较广、便于认定，其不足之处在于过于侧重外在特征，未能揭示其内在根源和属性。台湾学者刘世林根据群众事件的发生是否预有动机，将其归纳为3种形态：随机性的群众事件；计划性的群众事件(又称预谋性的群众事件)；由临机性的群众事件转变为预谋性的群众事件。大陆有论者提出：（1）按行动者的动因和目标，可分为纠纷型和维权型；（2）按事件的性质，群体性事件可以分为经济型群体性事件、社会型群体性事件和政治型群体性事件，但主要表现为经济型和社会型两类。还有的论者根据其原因，将社会转型时期“群体性突发事件”的表现形式概括为3类。众多论者都非常关注群体性事件的特征。有的认为，当前群体性治安事件除具有事件本质的社会性、事件主体的群体性、事件形成的预谋性、事件发生的突发性、事态发展的扩张性的特点外，还具有参与人数增多、危害后果严重、矛盾隐患增多、互动倾向严重、解决难度增大的特点。有的从整个群体性上访闹事事件的引发形成和发展过程分析，概括出5个方面的基本特征：形式的公开性，过程的社会性，主体的群众性，人员构成的层次性，结果的危害性。有的则认为，群体性事件的基本特征是：(1)采取过激方式表达利益诉求；（2）少数人策划组织，多数人从众参与；（3）利用群体力量制造社会影响，向相关部门施加压力；（4）情绪互相感染，行为容易失控。有的认为，近几年来，群体性事件呈现出以下几个特点：一是重大群体性事件接连发生，涉及面越来越广；二是在一些群体性事件中，出现经济问题政治化的趋向；三是暴力对抗程度明显增强，处置不慎就可能酿成流血事件；四是境内外敌对势力、敌对分子千方百计地插手、利用群体性事件，煽动、制造动乱。 三、群体性事件的性质研究在20世纪80~90年代，人们很少在文章中明确谈论群体性事件的性质问题。《论社会转型期群体性事件的产生及其预防》是罕见的一篇。该文认为：群体性事件是人民内部矛盾的集中反映和突出表现。随后，有人提出，群体性事件主要表现为人民内部经济利益方面的矛盾或干群矛盾。有的甚至明确提出，群体性事件是指因人民内部矛盾引发，由一定数量人参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、困堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等，并对政府管理和社会造成影响的群体行为。群体性事件在其本质上属于人民内部矛盾，是人民内部矛盾相对激化、剧烈的表现。“几乎所有的群体性事件都只是为了解决某些实际而具体的问题，而不是反对共产党的领导和推翻社会主义制度。这一点是不容置疑的。只有清楚地认识到群体性事件属于人民内部矛盾，才不会导致处理上的‘路线’错误。”由于官方的“脱敏”，2005年以来，谈论群体性事件性质的文章明显增多。但总体上看，主要是从法学、特别是政治学和社会学角度展开的。从政治和政治学角度定性，主要是将群体性事件定位为人民内部矛盾。如有论者认为，群体性事件，是指人民内部矛盾引发的，参与者在五人以上并形成了一定的集群，为实现特定的目的或为维护一定的利益或为宣泄某种不满情绪，采取集体上访、静坐请愿、围堵党政机关、聚众闹事、哄抢公私则物、阻塞交通等群体行为方式，对政府管理和社会秩序造成或可能造成一定影响的违法违规事件。可以说，群体性事件是以社会矛盾为基础，以某个社会热点为动因，以群体参与为特征，以极端行为为表现形式。当前中国发生的诸多群体性事件，不管是因利益冲突而引发的维权事件，还是因为民间纠纷而引发的社会泄愤事件，或者是因经济纠纷而引发的社会骚乱，都是为了解决具体利益问题，或者发泄某种不满，并没有明确的政治目标，也没有组织化的政治力量在其中运作。也就是说，群体性事件只是民众表达利益诉求或情绪的一种方式，不是针对政权的政治性活动。这些群体性事件的发生，虽然不会带来政治结构的重大变化，也没有从根本上影响政府统治的完整性和有效性，但却对经济发展与社会稳定产生了严重的破坏。中国社会科学院社会学所邵道生研究员认为：“突发性群体事件”不是敌对势力闹的，亦不是恐怖分子闹的，亦不是“刁民”、“乱民”闹的，而是利益受到严重损害的“弱势群体”一种无奈的选择，所以不能把群体事件预定为“闹事”，“群体性突发事件”属人民内部矛盾，不属于“敌我矛盾”。也有论者认为，群体性事件是一种非常特殊的事件，它既不同于普通的治安案件，又不同于严重的暴力性案件，而是带有很强的政治性、政策性和敏感性的事件，其诉求往往介于合理与不合理之间，其行为又介于合法与不合法之间。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授认为，“群体性事件是观察中国社会的窗口。但对什么才是群体事件，并不是一个学术问题，而是一个政治概念。一般认为有四个方面的标准：第一，必须有五个人，有关部门统计群体性事件首先以人数确定，信访条例明文规定，五个人以上视为‘事件’；第二，必须要有一个共同的行为指向；第三，程序上缺乏法定依据；第四，影响秩序特别是财产秩序、管制秩序。”“经过研究和分析，初步确定在群体性事件中主体80%以上是关于维权的，另外一些就是社会纠纷、社会泄愤和聚众犯罪。维权事件的基本特点有四个：第一，它是利益之争不是权力之争。相当多的群体性事件并不是政治问题，而是经济问题，是可以用人民币解决的问题。第二，规则意识大于权利意识。中国老百姓维权时更在意规则，比如政府的许诺而不是宪法赋予的权利。第三，反应性大于进取性。一般来说，是你找老百姓的麻烦，老百姓才对付你，他们不会主动找茬。第四，目标的合法性与行为的非法性共存。目标是合法的，但是行为中有一些非法，比如打破了窗户，打了人。这四点是我对中国目前群体性事件最基本的总结，80%以上是这个问题。所以对这个问题要有一个比较清醒的认识，不管在群体性事件中有人表现出什么样的敌意，终归它还是一个利益之争，这些事件显然不能定性为‘社会敌意事件’。”从法律和法学角度定性，群体性事件是一种违法行为。如有的论者提出，现阶段发生的群体性事件，其性质可以从两个角度加以分析：一是从马克思主义阶级分析的观点来看，现阶段发生的群体性事件，绝大多数都属于人民内部矛盾，是局部的和非对抗性的矛盾，而不是对抗性矛盾。二是从法律的角度看，依照中国现行法律规定，大部分群体性事件本身形式上具有违法性，有的群体性事件构成了一般的治安违法行为，有的甚至已经转化为刑事犯罪行为。有的认为，群体性事件的本质是一场社会的法治危机，具体表现在：1.权力者违法导致法律空转，如在逐利目标的支配下，一些地方政府充当污染企业的保护伞，或与房产商、企业结成利益同盟，对生命、健康、财产权利受侵犯的群众的合理、合法的诉求予以压制，甚至直接侵犯公民权利。2.事件处理过程中程序的偏颇，即在很多群体性事件中，结论无一不是由官方发布，甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿，很难听到参与群体性事件的民众的声音。3.司法功能的弱化，即法院“地方化”而非“中央化”导致大量涉及地方政府利益的案件在当前两审终审制模式下，往往难以得到公正的救济。由于司法在解决社会冲突方面的弱化，使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会中本可以无需承担的政治压力。该论者认为，走出当前群体性事件困境的最终途径在于厉行法治。如果仅从有关研究文献来看，对于群体性事件的定性似乎是比较简单与一致的，即使有分歧，也是学理上的，是学科理论视角造成的。其实不然。真正的分歧在于某些地方政府的实际看法与处置态度。这从某些研究文献中可见一斑。很显然，学术界对群体性事件的定性思考，并不是空穴来风。除了某些地方政府的实际看法与处置态度外，也与公安部下发的《公安机关处置群体性治安事件的规定》（2000年4月5日）将群体性事件定性为“群体性治安事件”有关。不过，学界关于“人民内部矛盾”和“利益博弈”的看法也不能绝对化，在某些情况下，属于人民内部矛盾的群体性事件极易为国内外敌对势力所利用，演变为政治事件；甚至少数群体性事件原本就是国内外敌对势力煽动和操纵的结果。最典型的无疑是2008年3月的“拉萨事件”和2009年7月和9月的“新疆事件”。这意味着对群体性事件的定性和处置更为复杂，更需要审慎与敏锐。 四、群体性事件的原因探析较早对产生原因进行分析的是《关于妥善处置群体性事件维护社会稳定的思考》，该文认为引发群体性事件的直接原因（具体矛盾和纠纷），主要有以下六个方面：第一，农村干群矛盾尖锐；第二，一些企业经营不景气；第三，资源纠纷十分突出；第四，环境污染日趋严重；第五，一些地方乱集资、乱摊派、乱收费的“三乱”现象有禁不止；第六，历史遗留间题没有得到解决。从群体性事件参与者的主观原因来说：一是对改革和政府的行为理想化；二是全局观念弱化；三是法制意识淡化；四是“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”等不良心理强化。而从造成群体性事件的社会原因来看，根本原因是利益结构的调整导致利益差距较大，从而产生了强烈的震荡，诱发了许多社会矛盾；其次是改革措施不配套，法制不健全，社会协调控制机制不完善；再次是思想政治工作薄弱，基层干部索质不高，基础工作不力。这些分析，除了“法制意识淡化”措辞不当外，基本上符合20世纪90年代初期以前群体性事件的实际，而且概括比较全面。《论社会转型期群体性事件的产生及其预防》提出：社会快速转型带来的社会利益格局的大变动，乃是导致社会矛盾冲突，引发群体性事件的根源所在。具体表现在以下几个方面：第一，社会结构的分化和整合过程中的利益冲突；第二，政治结构和法规建设过程中的多元碰撞；第三，文化整合过程中的多元价值观的磨擦；第四，社会稳定控制机制的弱化；第五，从众行为、匿名心理、示范效应等社会心理因素的催发。此外，封建迷信、宗教强权、神权势力的复生，“村老大”、“村族长”等乡村的“地头蛇”的作用，对群体性事件的形成、发展起到催化作用。个别居心叵测之徒借题发挥，歪曲事实，对群众情绪产生挑动作用。一些文章较为全面地分析了群体性事件产生的社会原因。如《试析群体性事件的产生原因和人员构成》一文认为：1．从社会结构角度看，权力的不平等导致利益冲突；2．从经济角度看，分配不公导致利益冲突加剧；3．改革不配套,一些措施超出特定社会群体的社会预期和承受能力；4．社会控制机制弱化，社会整合机制滞后。《现阶段中国群体性事件的原因》一文中则着重分析了现阶段干部队伍中存在的问题对群体性事件的催化作用：（1）群众对干部队伍中的腐败现象已到了难以容忍的程度。（2）干部队伍作风方面存在的问题是严重脱离群众。（3）干部的官僚主义作风制造出了群体性事件的社会心理氛围：不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决。在此氛围下，群众有了意见便采取越级上访、集体上访，甚至某些极端的群体性方式把问题闹大，直到在上级领导干部与媒体舆论压力下求得问题的解决、获得实际利益。有的则认为，群体性事件的社会成因，从社会意识分析，表现为：基于开放意识产生的对现状的不满和对美好未来的追求与社会管理的组织、协调、治理能力低弱的矛盾日渐突出；利益意识的普遍觉醒与现阶段生产力发展水平及分配方式的矛盾；独立意识的日渐强化也影响着群体性事件的社会效果和活动方向。从社会结构分析，社会结构的变迁决定了社会矛盾和社会冲突加剧；社会流动的加快冲击着社会结构的稳定。从社会环境分析，现阶段的人口状态和社会关系状态等内环境蕴含着种种紧张感和无助感；而宽松的政治环境滋养着群体性事件，平等的法治环境慰藉着群体的正义感，自主的经济环境催促着群体由经济人向社会人转变，自由的文化环境使群体性事件的生成、发展乃至壮大，有了适宜的气候条件。从社会功能分析，群体性事件既有影响社会正常的公共生活秩序、增加转型期社会动荡程度、浪费社会资源、妨碍政府及时解决问题、阻碍社会整合等消极功能，也具有宣泄群众不满情绪、推动政府等部门的公共管理工作、缓解社会矛盾、强化社会整合的意义。有的从不同的社会心理层面，分析了群体性事件成因：感染的扩展、从众心理的助长、行为“合理”心理的引导、谣言的诱导、去个性的匿名心理、无责任性心理的误导。有的则从社会不同群体的视角出发，分析了群体性事件的心理原因。需要补充的是，我国千百年来就具有一种“法不责众”传统法制心理，“小事闹大”策略很大程度上正是这种心理的具体体现。而一些偶然事件演变成为群体性事件，也显示了社会心理的失衡与脆弱。有的则着重分析了群体性事件的经济原因。从珠江三角洲地区的群体性事件来看，群体性事件发生的基本成因是：（1）劳资关系紧张，劳动监察制度欠完善；（2）征地、拆迁补偿制度不合理，地方立法相对滞后；（3）城市房地产开发过热，房地产市场监管不严；（4）流动人口高度集中，缺乏规范管理与必要的社会保障；（5）地方政府随意变动城市规划，直接影响和损害了特定群体的利益。而农村群体性事件的经济成因: 一是农民负担过重；二是农村社会保障体系不健全；三是家庭联产承包责任制存在弊端；四是城乡二元结构的存在；五是农村社会分层导致多样利益群体产生。中国社会科学院农村发展研究所也在调研中发现，农村土地纠纷已取代税费争议成为了目前农民维权活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。有论者进而分析了经济性群体事件的发生模式：原因：利益受损—寻求补偿。弱势群体一方的解决问题的路径：A、制度化渠道：（1）双方谈判失败；（2）司法路径失败；（3）行政调解失败；（4）上访失败。制度化表达渠道不畅，转向非制度化渠道。B、非制度化渠道：（1）群体性事件的一般方式：集体上访、游行示威；（2）群体性事件的极端方式：破坏公共秩序（堵路、围困政府）、暴力对抗。有学者认为：大量调查和研究表明，干群矛盾（党政机关、部分企事业单位中领导干部及其工作人员与群众之间的矛盾）是绝大多数群体性事件发生的主要原因，甚至是直接原因。相关论者进而分析了群体性事件的政治成因和法治成因。就政治成因而言，从内因分析，表现为：（1）政治观念方面，随着政治法治化趋势日益彰显，使人民中的“群体”在追求民主的形式上不再那么担心会“以言治罪”了；而共产党的执政地位，使人民中的“群体”往往把党作为一种现实中的父母，来讨教一个具体的公道；同时多年来我们的党和政府管了许多不该管的也管不好的事。（2）政治体制方面，政府管得太多，统得太死，民主管理体制未建立；民主决策体制不健全，某些地方和部门党政机关出台的政策不够切合实际；民主监督体制不完善，使得领导干部工作干好干坏一个样，缺乏责任感。（3）政治效能方面，官僚主义的普遍存在，破坏了干群关系，深化了既有社会矛盾；腐败问题十分严重，引起样众强烈不满与愤慨，直接引发群体性事件。从外因分析，如国内阶级矛盾在一定范围内长期存在；国际上敌对势力的煽动和影响；民族与宗教问题被国内极少数别有用心的人和国际反华势力所利用；以及封建宗族势力的影响等。就法治成因而言，从法治意识分析，表现为：群体法治意识的强烈性，是群体性事件的直接导因；群体恶意上访、闹事和告状等群体法治意识的不良性，是群体性事件得以酿成的重要原因；“法大不如权大”，“法力”不如权力等群体法治意识的模糊性，是群体成的基本原因。从法治知识分析，法治知识的浅薄性和缺乏性，是上访群体形成“事件”的重要原因；而法治知识的丰富性，是群体性事件形成中容易忽视的一个原因，一是群体的法治知识背反常理地成为群体不当认知法治行为的基础，如“法不责众”；二是群体的法治知识，使群体上访成为“事件”的认识根据。从法治制度分析，首先，群体性事件之所以能够出现，除了其本身具有偶然性原因直接引起外，更多的是社会控制机制中预设的救济渠道不通、不畅所致;群体对公力救济的存疑和群体无规则意识、无法治知识所致；其次，资源的稀缺性和资源分配的非连续性（即一部分人拥有资源，而其余的人不能享有或不能按期望值享有资源），使人们在为满足各自的利益时发生冲突和对抗，而当冲突发展到一定程度时，危机状况就会出现，群体性事件得以形成。2009年3月2日，中国社会科学院法学研究所与社会科学文献出版社联合发布的《法治蓝皮书·中国法治发展报告No.7（2009）》也认为，群体性事件的产生原因是多元的，如社会贫富差距拉大，社会心理及社会舆论对分配不公、不正当致富表现出的强烈不满，普通民众经济利益和民主权利受到侵犯，个人无法找到协商机制和利益维护机制，社会管理方式与社会主义市场经济和人民群众日益增长的民主意识不相适应，等等。其中，“地方政府与民夺利”被认为是“罪魁祸首”，即一些地方政府片面强调经济发展，忽略了应有的服务职能。有的文章着眼于群体性事件的构成要素和演变过程：大凡群体性事件，无论是事先预谋的还是偶发的，大多由3个要素促成，即诱因、流言传导、群众参与。文章进而运用消防领域中的“三角理论”展开分析，认为群体性事件有个量变到质变的过程，此过程正是诱因、流言传导、群众参与三个要素相互依存、相互作用、相互推动的过程。三个要素的互动成为促成群体性事件发生的内在动力，缺少其中任何一个要素，都不可能促成事态突变。因此，只要控制住其中任何一个要素，就有可能预防群体性事件的发生。其基本对策是：建立民意表达机制（包括顺畅的社会沟通机制、积极的防范机制和灵敏的预警机制），消减群体性事件的诱因；建立信息沟通机制（包括信息公开机制和信息监督管理机制），遏制流言传播空间；关注民生民意，创新群众工作机制（包括平等对待人民群众、树立以人为本的理念、依法办事、建立政府公共服务保障机制）。除了上述观点外，论者们对群体性事件的原因谈论较多的，一是社会转型期利益格局的调整，各种具体利益冲突严重；二是基层组织社会控制弱化，社会权威结构在一定程度失衡；三是群众民主意识的不断增强与政治参与能力相对较弱、法制观念较淡薄形成反差；四是政府的决策偏差，而相对人利益诉求表达机制不健全、不畅通，导致利益分配不公；五是官僚主义作风严重，政府部门及其工作人员不作为或乱作为，致使群众的切身利益受到严重侵害或蒙受重大损失；六是官吏腐败劣迹被发现，引起百姓不满，并汇集成群体性骚动；七是社会协调机制不健全、权益救济渠道不通畅；八是政府及其官方媒体的信息披露不及时，使得个别居心叵测之徒、境内外敌对势力乘虚而入，利用谣言煽风点火。 五、群体性事件的处置对策研究学界、特别是政治学和社会学界以及党政部门围绕群体性事件展开的对策性研究蔚为大观，几乎绝大多数文章的最后部分都是这方面的内容。当然，这些对策性措施和建议大都比较具体，彼此也比较接近，绝大多数是围绕世纪之交中央对处置群体性事件工作提出的“三可三不可”(可散不可聚、可解不可结、可顺不可激)、“三个高举”(高举维护法制的旗帜、高举维护人民群众根本利益的旗帜、高举维护社会稳定的旗帜)、“三个慎用”(慎用警力、填用警械武器、慎用强制措施)和“四个早”(早发现、早报告、早控制、早解决)等总体要求和基本原则而展开的。在具体处置方面，众多文章提出了种种切实但并非都值得肯定的措施和策略。如有人提出乡村突发性纠纷事件的应急处理，一是群龙治首；二是抽刀断水；三是引火烧身；四是以情换理；五是点穴止乱。与此相似，一些论者提出了群体性事件处置中的警察谋略问题：一是重兵压境，晓以利害，因势施压策略；二是政治攻心，瓦解械斗群体，借机造势，因势利导策略；三是军事“攻击”，实施穿插隔离，各个击破策略；四是方法灵活，“擒贼先擒王”策略。有的则认为，公安机关在处置群体性治安事件时，一要制定预案，谋划在先；二要灵通信息，预警在前；三要适时介入与“冷处理”相结合；四要诸警联动，快速反应；五要速控现场，判明性质；六要抓住要害，分化瓦解；七要强化协作，把握策略。与上述“应急”性的手段或策略不同，有的认为，群体性事件的处置原则，一是正确区分和处理两类不同性质矛盾；二是党委、政府统一领导下的“谁主管，谁负责”；三是团结大多数，孤立和打击极少数；四是可散不可聚，可导不可激，可解不可结；五是慎用警力。群体性事件的处置措施，一是切实加强情报信息工作；二是必须制定周详的预案和切实可行的实施方案；三是必须做好战前的动员；四是公安机关的主要领导要亲临现场，统一指挥现场的处置工作；四是要求广大公安民警、武警官兵始终保持冷静克制的态度；五是对大规模、严重对立的群体性事件的处置，必须由党委、政府出面协调组织公安、武警组成预备力量；六是必须组织由政保、预审、刑侦、技术部门的警力组成的审查力量，确定专人负责，做好录像取证审查工作，为处置提供依据；七是做好通讯及后勤保障工作，以及党政机关及其他要害部位的保卫工作。同样是从社会心理的角度考虑，有的立足于微观，认为：在对患方群体态度上的引导上，需统一认识、解释病情、宣传法规、确定性质；对患方群体情绪上的调控方面，一是找出患方群体中能把握局面的领袖人物，将工作重点放在其身上；二是维持好双方对等关系，牢牢掌握主动权；三是注意语言艺术，预防激情暴发。有的则从社会心理角度提出对策：（1）开展个体、群体社会心理预测；（2）强化正面引导，淡化感染情绪；（3）分化瓦解，消除从众心理；（4）发挥强制措施的威慑作用，去除闹事者匿名心理；（5）强化舆论工具的导向作用，减少谣言危害；（6）增强群众法制观念，树立社会正义观。有的提出：调解当前农村群体性纠纷应坚持公平、实事求是和“教育大多数，惩治极少数”三个原则，并把握九个环节：一是到达现场要“快”；二是工作作风要“实”；三是控制事态要“稳”；四是分析问题要“细”；五是切入点要“准”；六是政策把握要“严”；七是部门配合要“紧”；八是兑现承诺要“及时”；九是履行的情况要“访”。这三条原则和九个环节概括得非常准确而简明，并适用于所有群体性事件的处理。还有的侧重于对群体性事件处置过程控制的探析，主张重视情绪过程控制，使公安机关对群体性事件的处置过程成为在特殊状态下化解群众怨气、理顺群众情绪的群众工作过程；注重矛盾化解过程控制，使公安机关对群体性事件处置的过程成为有效化解实质矛盾、妥善平息事态的社会工作过程；积极推进政策过程控制，使公安机关对群体性事件的处置过程成为主动推动地方党委、政府从源头上解决问题的参谋过程；妥善慎重地进行执法过程控制，使公安机关对群体性事件的处置过程成为权衡把握法律效果与社会效果，努力实现社会效果最大化的执法过程。 六、群体性事件的制度防范研究如果说很长一个时期里人们主要是注重对群体性事件的特点、原因和处置对策的研究，那么，进入新世纪以来，特别是2008年以来，一些有识之士就洞察到了群体性事件背后所折射的制度阙失，主张从制度构建和制度创新的更深层面来思考和探索对群体性事件的积极性预防和根本性化解措施。有的认为，群体性事件是新时期普遍存在的领导干部与人民群众之间的矛盾在特定条件下的尖锐化，防范群体性事件的着重点不是“民”，而是“官”，是改进领导干部的工作，这样才能真正解决问题。引发群体性事件的主要因素是经济问题，确保社会稳定的根本措施，一是大力发展生产力，提高综合国力；二是排查调处矛盾纠纷，预防矛盾激化；三是强化社会管理功能，化解矛盾；四是拓宽群众利益表达的渠道，用政策、行政、法律等调节手段，避免群众采取非法的方式解决问题。还有的根据珠江三角洲地区群体性事件的引发原因提出：（1）尽快建立集体谈判劳动制度，积极疏导与缓解劳资冲突与纠纷；（2）建立合理的征地和拆迁补偿制度，为失地农民提供必要的社会保障；（3）加强对流动人口的社会管理，提高政府服务效能；（4）提高城市规划的科学性、公正性、公开性，注重保护群众基本利益；（5）推进立法，使预防与处置机制法律化、固定化。一些社会学学者着眼于群体性事件的社会控制：一是建构组织健全、高效规范、富有弹性的矛盾化解机制，包括习俗、舆论、信仰、纪律、道德、法律等社会规范；二是建立灵敏畅通、反馈及时的社会预警机制，通过网络化的信息系统，敏锐捕捉、全面收集、正确评价和科学分析各种群体性事件的前兆信息，把握它们的相互联系及变化趋势，从对相关因素变化的动态分析中预测可能发生的危机，超前决策，争取主动，尽可能将危机消除在萌芽状态；三是建立及时宣泄，克服障碍的减压机制，如通过通畅的社会沟通渠道及时宣泄不满情绪、发展社会中介组织构建社会中介机制和传导沟通机制等社会缓冲机制；四是建立全面、系统、规范的社会保障网络，使之成为名副其实的社会安全阀；五是加强文化整合，强化社会认同；六是坚持社会公正原则，协调利益关系。有的主张从3个方面构建预防群体性矛盾纠纷良好机制：（1）以高效普法来优化公民的“免疫”系统；（2）以优质工作来改善国家机关的指挥系统；（3）以健全调解网络来强化民间矛盾的纠偏系统。有的就如何建立和完善群体性事件预警机制提出以下具体措施：（1）以信息预警作为工作切入点，大力加强群体性事件情报信息收集工作；（2）不断完善经常性矛盾纠纷排查调处机制，找准和减少滋生矛盾的引发点，如舒缓群众失衡心态，大力发展经济，改善党群干群关系等；（3）建立和完善防止激化矛盾的安全阀，如着力于基层组织的“治瘫、治乱、治软、治穷”，加强政权基础建设，建立和完善重大决策出台审查制度和权衡机制；（4）畅通民意表达渠道，建立社会协商对话机制，拓宽信访渠道；（5）建立有效调节矛盾的缓冲器，如加强政府宏观调控以确保最大多数人获得实惠，积极建立和完善社会保障机制。近年来，有的认为处置群体性事件需要制度创新。现代治理首先是一种公共治理，即它是以全部公共的力量来参与社会治理。这就要求政府必须吸收民间的多元的力量，来共同完成社会治理的重任。因此，找到政府力量与民间力量的黄金分割点，政府主动向民间力量分权，主动向民间力量开放公共空间，才是群体性事件软着陆的根本方向。有的论者提出，要精心洞察群体性事件背后所折射的制度阙失特征，构建制度体系来预防和处置群体性事件：首先，要把构建以利益表达与利益满足为核心的利益平衡机制作为预防与处置群体性事件的核心；其次，要把构建以普遍福利化为核心的社会安全网机制作为预防与处置群体性事件的保障；再次，要把构建以信息公开为核心的信息沟通机制作为预防与处置群体性事件的手段；第四，要把构建以平等协商为核心的社会对话机制作为预防与处置群体性事件的有机载体；第五，要把构建以心理疏导为核心的社会心理调适机制作为预防与处置群体性事件的重要途径；最后，要把构建以自主决断为核心的社会自组织机制作为预防与处置群体性事件的新型战略空间。说到处置群体性事件的制度建设和制度创新，最擅长、成果最多的，无疑是法学界。法学界对群体性事件的研究介入较早，其中尽管有一些文章关注的是处置群体性事件（法学界通常称之为群体性纠纷）的合法性思考，但主要还是围绕群体纠纷案件，从代表人诉讼（集团诉讼、团体诉讼）和替代性纠纷解决机制两个层面展开的。集团诉讼制度最早创设于17世纪末19世纪初的英国。1938年美国联邦法院也采用了这种诉讼形式，并在其1966年修订的联邦民诉法规第23条中规定，构成集团诉讼必须具备四个要件：第一，集团人数众多，不可能全部到庭参加诉讼；第二，集团内所有的成员都存在着共同的法律问题或事实问题；第三，集团的代表人提出的诉讼请求或答辩属于同一种类；第四，参加诉讼的代表人不仅要维护自己的利益，而且要维护集团内所有成员的利益。由此可见，集团诉讼实质上是共同诉讼与代理这两项制度相结合的一种诉讼形式。英美等国的集团诉讼，在德国称为团体诉讼制度，在日本称为选定当事人制度，彼此间同中有异。我国群体诉讼实践在20世纪80年代极易出现，鉴于当时试行的民事诉讼法所规定的共同诉讼制度难以适用于群体性纠纷，早在20世纪80年代末，便有论者提出，通过代表人进行的集团诉讼制度应成为解决群体性纠纷的重要手段。1991年4月正式颁布施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第53~55条正式确立了共同诉讼（群体诉讼）的代表人制度。20世纪90年代，我国司法实践中引起代表人诉讼的群体纠纷的案例日渐增多，其主要类型有：（1）因环境污染而引起的损害赔偿案件；（2）因产品质量责任问题损害消费者权益而引起的纠纷案件；（3）农业合同而引起的纠纷案件；（4）因虚假广告而引起的纠纷案件；（5）因房屋建筑及牧业管理引起的纠纷案件；（6）因股份制的推进出现的公司经营者与股票持有者民事权益的纠纷案件。北京市高级人民法院也于1999年7月制定发布了《关于处理群体性纠纷案件若干问题的意见(试行)》。学者们不仅论析了我国代表人诉讼制度在处理这些群体纠纷案件过程中的特点、优越性和运用策略，而且揭示了代表人诉讼制度存在的种种问题：一是对于代表人诉讼制度在民事诉讼中所占的重要地位重视不够，将其与单一诉讼、共同诉讼一起列在民事诉讼法第五章诉讼参加人的第一节当事人中，使这一制度的具体化、系统化受到一定限制。二是代表人诉讼制度过于简略，对管辖、上诉等问题规定不明，缺乏可操作性。三是缺乏与其配套的相关诉讼制度，被代表人的权利保障不足。进入21世纪以来，代表人诉讼（集团诉讼、团体诉讼）成为研究热点。归纳起来有如下几个方面：（1）侧重于分析法院审理群体性案件的困境或局限：如追求公平与正义的司法价值与服从当地经济建设大局之间的两难选择，群体一方片面的司法公正观念与司法固有的审判规律之间的冲突难以调和，司法权的有限性与群体诉讼一方目的的多样性存在落差，司法面对多中心任务的困境，诉讼代表人可能脱离受害者和法院的掌控而将诉讼异化为少数人追求私利的手段等，随着司法裁决涉及利益的维度、参与社会决策和资源分配的社会功能的不断扩大，司法固有的局限性就越发凸现出来。（2）侧重于对群体诉讼模式的探讨，其中有的讨论了拆迁纠纷引发的确立行政集团诉讼模式的问题；有的论析了群体诉讼模式的划分（私益型群体诉讼模式和公益型群体诉讼模式）、群体诉讼模式演变的趋势及原因、我国群体诉讼制度的缺陷与模式转换；有的从当前各国群体性纠纷的主要诉讼模式（英美的集团诉讼模式、日本和我国台湾地区的选定当事人模式、德国的团体诉讼模式、我国大陆的诉讼代表人制度）出发，论析了我国现行诉讼代表人制度的特点和立法缺陷，认为我国代表人诉讼制度的改进方向应当是：明确诉讼的适用条件、弱化诉讼程序中的权利登记程序而承认判决效力的泛扩张、规定由被告负举证责任、在诉讼费用上采取“风险诉讼”制度与法律援助相结合的方式、引进团体诉讼制；有的则主张，对人数确定的群体性纠纷用共同诉讼加以解决，对人数不确定的群体性纠纷则要适用代表人诉讼模式，对涉及公益的群体性纠纷有必要专门设计公益诉讼程序。（3）基于我国代表人诉讼机制在实践中适用得较少而引发了不同的解释：一是“超前说”（认为我国代表人诉讼中人数不确定的类型由于借鉴了美国集团诉讼而显得超前于时代，因此很少被使用），二是“内在缺陷”说（认为我国代表人诉讼与美国集团诉讼等国外类似制度相比，存在致命的“内在缺陷”，导致实践中得不到充分的应用），三是司法环境不完备说（认为我国代表人诉讼总体上是合理而先进的，当前之所以得不到充分适用，是我国司法机关追求自身利益以及司法不能完全独立的结果）；有关论者在归纳并否定上述三种针对我国代表人诉讼机制的典型评价之后，提出我国代表人诉讼机制应当从修订自身制度设计、界定多元的群体诉讼机制以及规范法官程序选择权能三个方面入手予以完善。（4）有的立足于本土展开对群体纠纷的构成以及群体诉讼的价值、功能与政策选择研究；有的则从比较研究的角度，论析了国外相关制度的功能、我国借鉴和吸收国外相关制度的必要性与可能性，以及在诉讼制度内部建立和完善我国群体性纠纷解决机制的具体措施，如：完善现有的代表人诉讼制度，引进团体诉讼制度，引进示范诉讼制度，以及确立有关人员加入或退出集团诉讼的制度、对集团诉讼案件的监督和制约制度等更具体的制度。近些年来，国内学界对于是否将美国式集团诉讼（class action）移植到中国大致有三种立场。第一种立场是基本否定。如江伟和肖建国认为民事诉讼法上的代表人诉讼从中国大陆的国情出发，是在借鉴了日本的选定当事人制度和英美集团诉讼的基础上创制的科学规定，比美国集团诉讼更符合诉讼原理和大陆司法实践需要；傅郁林认为无论是现有法系传统背景下汲取外国制度的优点和剔除其弱点方面的理论相容能力，还是从大陆当事人素质和平衡各方利益等方面的制度可行性来看，代表人诉讼制度几乎都无可挑剔；肖建华认为美国集团诉讼有明显的缺陷，相比之下，中国的代表人诉讼更为优越。更有学者主张，在中国现有制度和条件下，全面引进美国集团诉讼的建议显然不具有现实根据与合理性，中国社会和法律界应尽快从对群体性诉讼的迷信中清醒过来；通过社会分配和社会保障制度来减少群体性纠纷发生的几率，以多元化的社会综合治理化解群体性纠纷，以替代性的纠纷解决机制减少或分流群体性诉讼，才是更符合大陆社会和谐稳定发展的根本道路。第二种立场截然相反，主张立即全面引入。如杜要忠提出应在中国大陆试行证券集团诉讼，在总结经验的基础上，制定集团诉讼单行法或在中国大陆民事诉讼法制定单行规则，并根据美国集团诉讼制度的框架具体设计了操作方案；中国人民大学法学院“民事诉讼法典的修改与完善”课题组建议参考美国联邦民事诉讼规则，全面引进集团诉讼当事人“视为同意参加诉讼”（opt-in）的制度。第三种立场则是建议借鉴美国模式，改革中国大陆现有的代表人诉讼制度（民事诉讼法第54、55条）。如胡永庆认为融合现有共同诉讼的理论基础，吸收美国集团诉讼模式以及其他相关制度的合理内核，对中国大陆代表人诉讼制度进行适度扩张，具有一定的可行性；章武生认为中国大陆由大规模侵权行为引发的群体性纠纷中，侵权行为并未得到及时制止，受害人的权益也缺乏有效的救济渠道，要改变这种状况，除通过多元化的社会综合治理等方式预防和化解群体纠纷外，结合中国国情，借鉴美国式的集团诉讼即是必要的，又是可行的；汤维建等人主张，鉴于大陆司法能力不足，也为避免集团诉讼的固有弊端，集团诉讼在引入之初应受到严格限制，随着社会发展和司法能力的提高而逐渐地发挥其功效；他们还对中国式集团诉讼的制度设计提出了初步构想。在一度否定或低估信访、调解制度的价值之后，受美国等西方国家的影响，20世纪末以来，法学界再度激起了对信访、行政复议、调解、仲裁、和解等替代性纠纷解决方式（ADR）的热情，并展开了大量较为深入的研究。可惜，这些研究中直接针对群体性事件的并不多。替代性纠纷解决机制研究当然是从诉讼制度之外来寻找纠纷解决方式。在为数不多的探讨群体性纠纷非诉讼解决机制的文献中，有的提出，要在群体性纠纷解决中引入人民调解程序；有的论析了律师参与调解群体性纠纷的必要性、范式选择、阻碍力、动力来源以及可操作性（政府推动与市场主导的衔接）；有的认为，司法权的被动性和行政权的主动性决定了群体性纠纷的救济重在法院，防范重在政府。进而在和谐社会视野下，提出了对纠纷解决机制的基本构想，即建立以司法解决为主导，以行政解决为支撑，以仲裁解决、行业解决和民间解决为补充的多元化纠纷解决机制。有的分析了我国农村土地纠纷的特点及土地纠纷多元解决机制：和解与协商、人民调解、行政裁决与复议、诉讼等。笔者认为，未来对群体性事件或群体纠纷展开学理研究和实际预防、处置与化解的过程中，应当注意以下几个问题：第一，应将群体性事件或群体纠纷视为社会结构转型和利益重组过程中的常态事件，既不必惊慌失措，也需要常抓不懈；尤其要对每一个具体的事件准确定性和及时定位，如果价值先行地将所有事件都视为需要围追堵截的洪水猛兽或单纯的经济利益冲突，那么解决方式和措施也不可能对症下药。第二，学界应加强对群体性事件的深层次研究，比如群体性事件的内在构成、运作机制及其与社会结构、制度规范之间的关系等。目前对于群体性事件中的多方利益是如何冲突和博弈的尚无清晰的解读。不同的人们在纠纷中扮演什么样的角色、采取什么样的行动、在什么条件下会卷入纠纷，对这些内容的实证研究与理论阐释明显不足，这将给具体解决方式造成较大的障碍。第三，党政机关和新闻媒体不宜过多地强调“稳定压倒一切”，否则容易给不同的社会公众以多种不良的心理暗示和舆论误导，产生政策的反向效应。第四，应从学理研究和制度建设上致力于培育和壮大新中间阶层，使其成为社会长治久安的稳定性力量；同时通过建立和完善各种社会制度，积极扶助并逐步析离和缩小社会弱势群体。最后，对群体性事件或群体纠纷的多元解决机制的有效性仍有赖于政治民主化的进一步发展，一个社会各阶层能够平等对话、政府和人民在协商解决时手中有同等的筹码，这是多元解决机制发挥功效的前设性条件。