【思享】李拥军：中国古代的反腐为什么总是失败的

中国古代的反腐为什么总是失败的

李拥军，吉林大学法学院教授，博士生导师

12

该文节选自李拥军教授的《中国古代廉政法制经验的现代启示》一文，载《学习与探索》2016年第10期，感谢李拥军教授惠赐【法学学术前沿】推发。

农业文明催生了古代中国庞大的官僚机构，而统治者对官僚机构管理和防控的需要又催生了治吏技术和监察制度的发展。早在秦朝时期就设立御史大夫来监察百官。汉代以后这套监察体系发展得相当成熟。许多有作为的皇帝在整肃吏治上都下了很多大的功夫，比如，朱元璋用严刑峻法来惩治贪官污吏，规定凡贪污60两银子以上的即行枭首，甚至处以剥皮之刑，雍正皇帝也大力推行肃贪之法。但历史证明，这些措施仅仅只能“治表”不能“治根”，只能“管一时”，不能“保永久”。因为不能从根本上防治和惩治腐败，因此每个王朝最终都不能跳出灭亡的历史周期律。虽然有众多的制度，也不乏有作为的君主，但纵观中国历史，贪赃枉法、贪污受贿、贪墨成风、贪官横行依然是传统官僚社会的常态，正像王亚南先生所说的，中国古代的一部二十四史实是一部贪污史。究其原因就在于集权体制与官僚政治自身有许多自身无法克服和超越的局限。

黄炎培、毛泽东谈历史周期律

 皇权反腐的悖论

在传统的官僚社会，从中央到地方形成了“金字塔型”的权力结构，皇帝占据了权力的至高点，它既是最高权力的拥有者，同时也是最高的权力监督者。权力遵循着由上向下的逻辑运作，也就是说，下级的权力只能由上级的权力来监管， 逐级上推，最终结果是，最高权力者只能是监督别人的主体但它的权力却从来不受监督。这就是说，皇帝虽是一切法律制度的创造者，但他可以不遵守这些制度，或者说，即使他违反了这些制度最终也要被赦免，所谓“法不加于尊”。正因如此，在《三国演义》中对马踏青苗的曹操只能“削发代首”，在包青天那里皇帝犯了错误也只能“棒打龙袍”。因此，纵有再多的廉政法律制度，也无法约束皇帝的权力，无法防止来自最高统治者的穷奢极欲。

当然，即使在君主专制下，皇帝的权力也不是没有任何制约的，比如中国古代的“天道”思想在一定程度上发挥着不成文宪法的作用。诚然，“天道”在约束当权者的实践中确实能起到了一定的作用，任何一个统治者也不敢公开宣称他治理国家时可以不要“天道”，“苍天示警”往往导致的是统治者要向天谢罪，公然背离“天道”的统治没有人民拥戴的合法性。但是它终归不能从根本上改变传统中国人治的本质。因为无论是“天”还是“道”，其内涵具有极大的模糊性和不确定性，而现实的统治者在某种程度上又往往掌握着对它的解释权，因此历史上打着“天道”之名为“害民”之实的政治实践并不鲜见。因此“天道”只能说一定程度上让统治者的行为受到限制，并不能使其受到彻底地约束。

诚如阿克顿勋爵所说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”在专制社会里皇权很少受到制约，因此腐败也常常从权力最高层开始，皇帝往往是腐败的终极制造者，制度的最大破坏者，是贪官污吏的总代表。正所谓：“上有所好，下必甚焉”（《资治通鉴》卷二百二），领导人带头违法，纵然有法度也徒有虚名。以明王朝为例，虽然朱元璋惩贪著有成效，但他的不孝子孙们骄奢淫欲，腐败至极。正德皇帝任性贪玩，频繁出游，挥霍无度；嘉靖皇帝笃信道教，迷恋丹药，浪费国家财政；万历皇帝可以二十多年不上朝，凭喜好随意封赏，为了敛财甚至唆使太监到各地直接收税。正是这些腐败的皇帝把大明王朝一步步地送上了不归路。

在中国古代国家财政和皇帝的私家财务没有明确区分，国库也是皇帝的私人钱袋，皇帝要花钱随时可以向主管的户部支取。这样皇帝的挥霍无度直接就导致了国家的财政危机，早期的朝代的灭亡大致源于此。清朝统治者吸取了明代的教训，成立了内务府，专门管理皇帝的私家财务，实现了两者的分立。但这并不能完全限制皇帝对国家财政的染指。事实上，即使在康乾年间，皇帝也通常以“办贡”和“备差”的等较为明显的方式盘剥国家财政，而且还经常通过“议罚银”、在盐政中拿“干股”、从商人处榨取钱财等隐蔽方式充盈自己的“小金库”。更为恶劣的是清末的慈禧太后曾挪用海军军费建颐和园，中日甲午战争之际，前方战事犹酣，后方却忙着为她操办花甲寿庆，最终导致了中国的败局。

除了皇权自身所引起的权力腐败之外，皇权的独尊还能引发假借皇权所产生的腐败。在专制体制下，皇权虽属于其个人，但又具有其延伸性，皇帝亲戚及周边的人，都可以假借皇权而产生腐败。因为这些人与皇帝有特殊的关系，正常的制度在他们身上往往不能发挥效力。这些人在中国历史上通常表现为外戚和宦官。封建官僚是经过一定的仕途选拔出来的儒臣。他们有相当高的文化素养，只有经过专门的选拔方式和程序方能入仕参政。而外戚与宦官仅凭借着皇帝的宠爱和信任便能从最高层干预国家政治生活，这本身就意味着对国家常规化权力结构的破坏。这使得儒臣和外戚、宦官在维护常规化还是破坏常规化的立场中，处于天然的对立状态。为了保有和扩大自己的政治权力，追求与其相应的经济利益，他们总是要包围皇帝，设法使皇帝远离儒臣。因为外戚和宦官是常规化内部的异物，所以他们的权势膨胀到相当程度后，他们势必与通过正规化途径进入官场的儒臣们不相容。这时，他们便会越发利用权势提拔亲信，进一步破坏一体化的结构和常规性的制度，其结果常常是：矛盾更为加剧，制度更加失效，吏治更加腐败，最终酿成内乱。(金观涛、刘青峰：《兴盛与危机——论中国社会超稳定结构》)

重臣擅权也是因皇权延伸而导致的权力腐败。君主专制体制下的一切权力来自君主。任何官吏的权力和利益从某种意义上说都来自于君主的恩赐，高级官吏尤其如此。因此，他们不得不察言观色，取悦君主，以保持权力的稳定。在这种政治生态环境下，这些位高权重的权臣们如果拥有良好的道德修养，尚可以洁身自好，一旦利益熏心，他们同样会利用身近皇权的便利安置党羽，打击异己，贪赃枉法，卖官鬻爵、以权谋私。在历史上诸如李林甫、杨国忠、秦桧、严嵩、和珅、奕匡等等弄权祸国的人物不可胜数。

在专制时代，其实“廉”和“忠”相比，皇帝更喜欢大臣的“忠”，当二者不可得兼时，他往往会纵容大臣的“贪”，而绝不允许他们的“不忠”。 廉洁会提高大臣的威望，而一种不在统治者的掌控之下的部属的威望，足以让其恐慌，所以在传统的政治实践中，统治者常常通过纵容其腐败的方式来消除这种威胁从而实现自身的政治安全。在君主们的眼里，一个有为的政治家通常对利益的追求是相对矜持的，而一个在欲望上表现的过于贪婪的人注定在政治上没多大追求。正因如此，统治者往往更警惕在利益上矜持的部属，而有时更宽容那些在欲望上表现的有些贪恋的下级。事实上，历史上许多王公大臣、功臣良将往往要通过一种“自甘堕落”的方式来消除统治者的猜忌从而躲过政治上的劫难。汉代的萧何、南宋的韩世忠等等恰恰就是通过这种的方式逃过皇帝的猜忌的。而宋太祖的“杯酒释兵权”实际上也是以默许部将腐败的方式(允许他们多买美女和土地)来换取他们手中的权力。

严密的官僚壁垒

美国学者唐斯认为：组织的行为方式会随着其规模的扩大而改变，从而呈现一种“僵化综合征”。官僚组织规模越大，发展越快，其僵化症状越明显。随着这种发展，它的“顶层官员会面临日益增多的权威流失的困扰”。由此说来，中国古代成熟的官僚制度对于社会管理既有其优势又有其弊端，因为官僚体制越成熟，僵化往往表现得就越明显。虽然官吏的权力来源于君主，他们是为君主行使权力，但是“东家”和“雇工”之间毕竟还是两个不同的利益主体。他们之间依然存在着一种此消彼长的利益竞争关系，事实上，历代统治者和官僚集团之间一直在进行着某种权力博弈。牟利的天性往往使官吏具有占有更多制度外利益的动机，一旦这种动机转化为行为就必然要伤害到君主或国家的利益，于是，君主必然要对官吏严加防范。但是由于复杂的科层制，使官僚集团形成了一个相对严密和独立的系统，由上往下的垂直性的管理，使皇权往往鞭长莫及，对官吏的监督也很难做到全方位的覆盖。虽然国家建有庞大的监察机构，这些监察官由皇帝直接领导，可以向皇帝直接面陈，但是监察官终究也是官僚集团中的一员，他也生活在官僚场域内，他也要为自己的生存环境着想，要为自己及其亲属的生存留有余地。正因如此，中国古代在强大的君主权力和严密的廉政法制背后依然存在着巨大的腐败空间。

从社会学上讲，腐败具有“感染”和“扩散”的功能。在腐败的扩散机制下，“结党”自然是确保腐败者谋取制度外利益更加安全和便利的手段。“结党”的目的是“营私”，因“营私”而形成的巨大的利益链条使众多的官员被绑定在一起，从而形成一个利益共同体。在该共同体中，他们彼此提携，互相袒护，交换利益，共同建构了一个防御国家权力的介入体系和机制。在这样的体系中国家的监察机制常常被规避和瓦解。推而广之，在官僚制发展的非常成熟的时期，整个官僚集团为了自身利益都在与皇权博弈。“上有政策，下有对策”，官僚体制的惰性、僵化以及内部运行的潜规则和由利益同盟产生的防御机制往往使皇帝也无能为力。黄仁宇先生认为，万历皇帝的怠政与对官僚集团的失望有关。他这样描述道：“他当初对官吏的腐化感到忧虑，自己草拟手诏，禁止官员之间互相馈赠礼物。他对各种典礼也颇为注重，早期的官员缺席过多，他会提出质问；掌礼官的动作有欠娴雅，他会表示不快。其后他的懒名一著，臣僚们就谁也记不起他当初的励精图治”。官僚阶层的惰性换来的同样是皇帝的惰性。

在这样的坚硬的壁垒中，常常衍生出着一种“灰邦化”的机制，进而生发出一种“劣币驱除良币”的效应。某一个官员如果坚持原则，遵守制度，秉公执法，他往往并视为异类，因为他的存在威胁着众人的安全，因而其最终会被淘汰出局。在专制体制中，每一个官吏的权力既是上级给予的，同时也是信息传递集团给予的。当一个人的举动犯了众怒，铺天盖地的负面信息必然会影响到上级对他的评价，同时也会让他备受同僚的孤立，所谓“三人成虎”、“曾参杀人”、“蜂窝难犯”的效应最终会让其在官僚世界没有立足之地。被黄仁宇先生称其为“古怪的模范官僚”的海瑞，纵观其一生，其实没有什么作为。根本原因在于他的秉公执法的行为为当时官场所不容。他的执法举动常常换来的是被迫辞职。后来他虽然位居高位海瑞（南直隶都察院右都御史），但统治者只是把他当成一种“牌位”供奉，不给其实权。

正式制度背后的“潜规则”

伴随着垄断性的官僚制度的形成，其内部必然滋生出一套游离于正式制度之外的“潜规则”。官僚体制的僵化也源于这种“潜规则”。所谓“潜规则”，吴思先生这样定义之：“潜规则是人们私下认可的行为约束”；如晚清学者冯桂芬所说：“天下之大害，大都在上下两损，而归于中饱”（校邠庐抗议·改土贡议）。在官僚体制中，上级对下级有监督权，还有政绩评定权，可以说，下级的命运——升降荣辱都由上级决定。所以一个下级只知道自己发财而不考虑上级的福利，那么他的官位注定难保。很多历史事实表明，事实上，上级对下级的腐败是清楚的，但上级之所以对之“睁一只眼闭一只眼”，是因为上下级之间达成了一种默契，双方对制度外的福利达成了一定的协议，并且长期以来已经定型化，成为一种类似制度性的东西。这种“制度”就是一种“潜规则”，表现在财政上就是一套游离于国家正式制度之外的“亚财政”（洪振快：《亚财政》）。

英国思想家罗素说：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于多数人的行为所发生的影响往往超过他们的想象。”在“官本位”的社会中，人们热衷当官，是因为当官才有权力，而恰恰因为有了权力，官吏才能享有许多“隐形福利”。由此说来，其实，权力就是影响他人福/利的一种力量，即掌权者可以通过减少或增加他人“福/利”的方式来增进自己的福/利，具体说就是通过运用“合法伤害权”和“合法赐福/利权”对下属施加影响进而实现自己的福利。所以，在中国古代“送礼”不是一种简单的习俗，而是一种重要而复杂的政治。“别敬”、“冰敬”、“炭敬”、 “程仪”、“见面礼”、“别礼”、“节礼”、“贺礼”、“谢礼”等等礼物的形式 ，“部费”、“盐规”、“关规”、“漕规”、“驿规”、“棚规”等等明目繁多的陋规，既是下级送给上级的福利，又是一套陈陈相因的“潜规则”。下级向上级送礼、上级还有上级，这样礼物一层层的向上传递，最终在整个官场内部形成了按权力大小享有礼物的分配格局。皇帝要靠官吏来治理国家，而官吏又有自己福利最大化的要求，这种要求激励着他们在法定福利之外需求“隐性福利”，所以陋规无处不在，这种“利益分肥”机制使得某个身处其中的人难以改变既有的“潜规则”，哪怕是皇帝也常常无能为力。

在“官场”域如此，在“吏场”更是如此。明清以来，“官”和“吏”是区分的，“官”是有正式级别的，享受国家俸禄，而“吏”是指“未入流”的，没有任何品级，国家也不提供薪金报酬。因为中国古代选拔官员重视的是品德修养和文学方面的考察，所以他们往往对于具体的业务并不擅长，因此常常雇佣“胥吏”为其服务。因为各级官员非常倚重“胥吏”，所以事实上，在基层国家权力很大一部分是由他们来掌握的。瞿同祖先生这样描述清代“胥吏”的作用：“衙役构成了一种有组织的力量，州县官依靠他们推行法律和政令，没有这些人供驱使，州县官可能没有办法征收赋税和漕粮，也没有办法征调人民从事修筑城墙、开铺道路、兴修水利之类的力役，或为官府供办车马及别的交通工具。”

胥吏形象

与官僚知识分子出身和文化背景不同，胥吏只是做具体事情的仆从，因此并不需要他们有什么德行甚至头脑。因此与官僚相比他们的社会地位是极为低下的，甚至国家把他们与妓女、乞丐、戏子等并列为“贱民”。虽然他们地位低，但他们的实际权力并不一定小。所谓“县官不如现管”。“一切事情到了胥吏的手里，铨选则可疾可迟，处分则可轻可重，财富则可侵可化，典礼则可举可废，人命则可出可入，冤狱则可大可小，工程则可增可减”（瞿同祖）；“这些人也自认流品卑污，因此不知自好，遂尽量地舞弊作恶”(钱穆)。又因为，中国古代对官员有严格的监督制度，是官员处于频繁的调动之中，而吏出身于乡土且不在籍，因而他们从来不流动。胥吏的世袭化，使流动的官员根本与其无法抗衡，所谓“强龙难压地头蛇”，所以流氓化的胥吏集团常常借助本土势力，把国家权力架空。品行低劣、掌握重权、乡土势力和知识以及监督真空等因素使“潜规则”完全覆盖这一领域。“门包”、“水脚”、“部费”、“速度钱”等等都是常规化的“潜规则”形式，“衙门口向南开，有理无钱莫进来”； “吏呼一何怒，妇啼一何苦”（《石壕吏》）；“叫嚣呼东西，隳突呼南北” （《捕蛇者说》）；等等都是对这些胥吏的真实描写。

中国特有的“人情”文化

中国传统社会是宗法宗族社会，亲属关系严密而发达。每个人往往都是作为祖宗血脉中的一个环节而存在的。以维护亲伦关系为旨归的儒家强调“有差别的爱”， 所以孟子批判墨子的“兼爱”的思想，认为“墨氏兼爱，是无父也，无君无父，禽兽也”（《孟子.滕文公上》），并且对舜以“亲之欲其贵，爱之欲其富”的原则将“不仁”的弟弟“封之有庳”的做法大加赞赏（《孟子·万幸》）。因此，传统中国人的人际关系中呈现出亲疏有别、远近分明的特点。对于这种人际关系以及由此形成的社会结构，费孝通先生用“差序格局”的概念来表述在这种“差序格局”中形成了一种如帕森斯言及的“分殊主义”（particularistic）的关系结构”，而更多地排斥以“普遍主义”的视角审视问题。

对于传统中国仕人来说，由于科举时代取得官职必须经过长期的 “ 经典” 学习,数度考试, 这就需要整个家族持久的经济投入；作为取得官职 “异途” 的 “捐纳”, 也需要整个家族大量的财富支出。 这样, 一旦身为官吏, 也就既不能全力为国，也不能一心为己，而必须考虑整个家族的利益。于是他们往往认为照顾家族和亲属利益是自己应尽的义务，先前的投入现在必须给予回报。当他们突破规则照顾自己的亲属时，就会形成腐败。

中国社会中的个体在社会生活实践中对事物的理解和处理方式并不像西方社会那种非此即彼的二元对立模式， 而是一种 “连续统” 的方式， 即 “凸显了彼此之间的相通、相容乃至相互转化之可能， 从而形成了一种你中有我、 我中有你的社会认知与行为方式”。这种思维方式和行为方式也明显地体现在腐败行为中， 权钱交易式的腐败行为往往被行动者理解为 “日常人情的往来”， 或者说，许多腐败行为被行动者以 “人情往来”之名而行 “权钱交易” 之实。这就意味着，在中国古代腐败已经深深地嵌入了人情的社会生活实践之中了。像以上所说的送礼方面的“潜规则”，其实很多都是在这种人情的视角下完成的，在不知不觉中便形成了一个个的“关系网”和“人情网”。在这样的网络中“分殊主义”替代了“普遍主义”，私利破坏了公法，腐败在无意识中便产生了。

给予我们的启示

古人说：“观今宜鉴古，无古不成今”；“以史为镜可以知兴替”。中国古代治吏实践成功与失败的经验给予我们的启示是：完善民主法治建设是治腐、防腐之本。当年黄炎培问及毛泽东如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律的问题，毛泽东给出的答案是“民主”。的确，民主是使一个国家走出“皇权反腐的悖论”的唯一出路。 “只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”但这种民主不是简单意义上的“人民当家作主”， 不是一种极左时代的“大民主”，而是一种建立在每个人都能独立思考意义上的民主，是一种每个人的权利都能受到保障的民主，是一种建立在法治意义上的民主。正如党的十八届三中全会报告中指出的：“ 坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”“民主”和“法治”是一对孪生姐妹。现代法治既排斥个人魅力治理方式，同时也排斥迷信和愚忠。法治是承认和尊重意见多元基础上的治理，是在个体行动、思想、言论自由基础上的治理，是执政者能不断地倾听且听到不同意见的治理。因此，这种法治是建立在民主意义上的法治。

民主和法治的建立离不开“分权”和“集权”两条路径。 即一方面是通过“分权”路径，即把公权力分开，让权力由不同的主体掌握，让它们之间互相制衡，形成一种“老虎虫虫棒棒鸡”式相克相生的权力系统，以减少一家独大的公权力的破坏性；另一方面是“集权”路径，即把弱小的私权利集合在一起，组成各种社群和社团，以增加它们在与国家相抗衡的过程中的分量。因此说，现代的法治国家的形成既有赖于权力制衡体系的建立，又有赖于由社群和社团组成的强大的市民社会。只有实现公民的自治和社会层面的发达才能减少国家权力的运用，并有效的防范公权力的入侵。这是保持权力廉洁的最根本的路径。

法学学术前沿
聚焦法学精神、学术思想、前沿时事；旨在传播法界言谈、分享法学文萃、启蒙社会共识，致力做讲方法、识时务、有情怀的公众号！微信号：frontiers-of-law