蔡定剑：何为根本，谁之代表？|人大制度综述（两会科普）

何为根本，谁之代表？

——《中国人民代表大会制度》综述

作者：蔡定剑教授著，王理万博士摘编

来源：《东方早报·上海经济评论》2013年3月4日。

责编：牧野

向蔡定剑教授致敬，感谢王理万博士的摘录整理并授权惠赐法学学术前沿推送！

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【按语】

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是社会主义民主政治的根本标志，是社会稳定之所在，是公民自由权利之所系。纵然由于历史和现实原因，人民代表大会制度在文本和实践之间存在罅隙，但是我们应当看到其在国家政治运行和法治建设中发挥的不可替代的作用。特别是在政治体制改革逐步深化的当下，审视和研究人民代表大会制度，也将会有益于凝聚改革共识。质言之，任何有建设性的政改方案都不能绕过宪法文本确立的根本政治制度，“另起炉灶”的成本和风险都是不可预测的。

人民代表大会制度作为国家的根本政治制度——何为根本呢？所谓根本政治制度，就是国家制度的根本点和出发点，决定了国家的其他具体制度：它反映国家本质，从根本上实现人民当家作主的权利，决定其他制度和政治生活的各方面，使国家机关得以组织运行、国家权力得以正确有效行使，从而保障政治稳定和社会秩序。

由此我们摘编和概述已故宪法学者蔡定剑先生的《中国人民代表大会制度》一书，用意正是在于让人们熟悉并重视宪法确立的“根本政治制度”。值得一提的是，该书自1992年初版后的二十余年间已经再版五次，这对于一本学术著作是殊为难得的，因此被视该领域研究力作。本文对该书的主要观点进行摘编，意在反映人民代表大会制度的实践运行，阐明人大代表的选举程序和职责范围。

一、权为民所赋：人大代表选举

（一）选举制度

我国的各级人民代表大会作为人民代表机构，均是基于民主选举产生：县乡人民代表大会由直接选举产生，市级以上的人民代表大会由间接选举产生。观察人民代表大会的组织应从代表选举开始，选举是人民代表大会的组织基础和出发点。我国的选举制度有以下特点：（1）选举权的普遍性：选举法保障拥有选举权公民的广泛性，除了年龄与国籍的要求、以及被剥夺政治权利的除外，几乎不存在对于选举权的限制；（2）多层次间接选举：直接选举和间接选举并用，全国人民代表大会就是通过间接选举产生的；（3）平等的相对性：选举法确定了每人一票的平等原则，2010年选举法修改也落实了城乡之间的平等选权，同时也存在对于少数民族的特殊照顾等法律特别规定。

（二）代表名额

根据选举法规定以及现实情况，代表名额主要根据行政区域和人口数量等因素确定，其中全国人大代表的数量不得超过3000人。一般工作程序是在新一届全国人大召开前的最后一次代表大会上，通过由常委会提出的名额分配方案。少数民族代表名额、以及台湾省代表的协商选举方法，则再由全国人大常委会具体决定。当然，该决定可能涉及到一些具体的分配细则，比如在《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》中即要求“基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升，农民工代表人数要比上届有较大幅度增加，党政领导干部代表的比例要比上届有所降低”。

（三）选举程序

在代表名额确定之后，便进入到选举程序。人民代表大会代表的选举有两种方式：一种是县乡两级人大代表实行直接选举；一种是县以上的各级人大代表实行间接选举，即由下一级人民代表大会选出上一级人民代表大会的代表。这里我们主要介绍一下直接选举的程序，其隐喻着中国民主的底层伟力。直接选举程序代表选举程序一般包括：设立选举组织机构，划分选区，登记选民，提出代表候选人和确定正式候选人，宣传介绍候选人，组织投票、确定当选和代表资格的审查等步骤。当然，对于选民而言其权利行使是从选民登记开始的。

选民登记，是对选民资格进行确认的程序。凡符合法定选民条件的人，只有经过法律规定的手续，由选举委员会审查登记为选民，才能进行选举投票。宪法规定，年满18周岁的中国公民都有选举权和被选举权，他们都有权登记为选民参加选举。但是被剥夺政治权利的人除外。每次选举前，对上次选民登记以后，新满18周岁的选民和被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民予以登记；对选民经登记后迁出选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依法被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。

提出代表候选人是代表选举的重要环节，是体现选举民主程度的关键阶段。选举法第29条规定，代表候选人按选区提名产生。各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人；选民10人以上联名也可以推荐代表候选人。代表必须实行差额选举，提候选人的差额幅度为三分之一至一倍。在选举实践中应当注意，不能由政党、人民团体包办提名或只把政党和人民团体提名的候选人交选民酝酿，而对选民提出的候选人进行劝阻，动员撤回提名，或不把选民提出的候选人交选民讨论，甚至指责选民提名是搞“非组织活动”，这些都是违法和不尊重选民民主权利的行为。正式候选人名单确定之后，应在选举日的5天前公布以便选民有时间考虑最后的选择。

宣传介绍候选人是保证选民按自己的意愿选出较满意的代表的重要一环。只有全面充分地宣传候选人，方可减少选举投票中的盲目性。法律规定，推荐候选人者，应向选举委员会介绍候选人的情况，选举委员会应向选民介绍候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民，可以在选民小组会上介绍所推荐的候选人情况。在选举实践中，广大人民群众创造了多种介绍候选人的方式，如选举委员会印发张贴有关候选人的介绍材料，组织候选人与选民见面，并发表简短演说，还有的地方用广播、闭路电视、录相等现代化的宣传媒介向选民介绍候选人，深受选民欢迎。

组织投票与确定代表当选是选举的最后阶段，对代表选举具有决定性作用。组织投票主要有两种形式：一是各选区设选举投票站。二是召开选举大会投票。实践中，为解决那些不能到投票站或不能参加选民大会的人的投票问题，设流动票箱，上门接受投票，这对提高投票率，保证选民选举权利是必要的。选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票，但每一选民接受的委托不得超过3人。代表候选人以“两个过半数”当选：即以全体选民过半数参加投票，选举有效；代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票才算当选。若获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人重新投票，以得票多的当选。当获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额应当根据第一次投票时得票多少的顺序，并按法定差额比例确定候选人名单(若只选一人，候选人应为二人)，进行另行选举，以得票多的当选，但得票数不得少于三分之一。选举结果由选举委员会依法确定是否有效，并予以宣布。

在间接选举程序中，由下一级人民代表大会选举产生上一级人大代表，其选举程序较为简单，它不需要进行选区划分和登记选民，选举的组织工作也容易得多。与直接选举成立专门的选举委员会不同的是，间接选举工作由本级人大常委会主持，并接受上级人大常委会的领导。

我国的人大代表一般都是按上述方法选举产生的，但有几方面的代表是按特殊的方法产生的。这包括香港特别行政区的全国人大代表、台湾省的全国人大代表和解放军的人大代表的产生。该等选举程序及名额分配上有特殊规定，也在现实中不断发展，比如近年来有台商当选为其投资企业所在地的地方人大代表。

二、利为民所谋：人大代表职责

（一）代表职责

人民代表大会召开期间可以行使以下职责：

（1）提出议案。各级人大代表有权根据法律程序，向人民代表大会提出议案。修改宪法的议案，需五分之一以上的全国人大代表联名提出。一般法律案和其他议案，应由一个代表团或者30名以上的代表联名才能提出。县以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡镇人大代表5人以上联名，可以提出本级人大职权范围内的议案。代表提出的议案是否列入会议议程，要经大会主席团审查决定，或者先交有关的专门委员会审查，提出是否列入会议议程的意见后，再由主席团决定是否列入会议议程。所以，在人民代表大会开会期间，人大代表都可以就需要修改宪法的问题，需要制定和修改法律、法规问题，就关于全国或地方经济、文化、建设、民政、民族事务和公共事业建设方面的问题，以及其他需要人民代表大会讨论、作出决定的问题，与其他代表联名作为议案提出，以行使自己的权利。

（2）提出建议、批评和意见。与议案不同之处在于，议案应就人民代表大会职权范围的事提出，而建议、批评、意见可涉及到经济、政治、文化建设各方面的问题，它不需要达法定数量的代表联名，一个代表就能提出，而且也不限定在议案提出时间内提出。可见，建议、批评、意见内容广泛，提出的程序简单、方便。

（3）提出询问和质询。在代表大会开会审议议案的时候，代表可就审议中不明确或有疑问的事向有关国家机关提出，要求解释或解答。有关国家机关应派人在代表小组或代表团会议上说明、解答。询问，是代表了解情况的一种方式，目的是弄清情况，为审议议案服务，情况了解后事告结束。质询是代表监督的一种方式。在全国人大开会期间，30名以上的代表联名，地方各级人民代表大会开会期间，代表10人以上联名，可以以书面的方式提出质询案。

（4）审议权。人大代表在参加本级人民代表大会会议的时候，有权讨论、审议列入会议议程的各项议题。审议权就是对会议议题进行讨论、发言(国外还包括辩论)的权利。审议权的范围就是本级人民代表大会行使职权的范围。为保证代表的审议权，法律规定代表在人大会议期间的发言表决不受法律追究。

（5）参加选举和决定人选。县以上的地方各级人大代表可选举本级人大常委会组成人员、本级政府正副职领导人、本级人民法院院长和人民检察院检察长，还可选举上一级人大代表。乡镇人大代表可参加正副乡镇长的选举。全国人大代表在行使选举权时无权提名候选人，候选人只能由主席团提名，但代表可以对候选人提出意见。地方各级人大代表在行使选举权时，可以10人联名提出所选举的候选人。

（6）行使罢免权。各级人大代表都有权对由他选举产生的国家机关领导人员提出罢免。罢免权是选举权的延伸，是人大代表对国家机关领导人员实施监督的一种最严厉手段。全国人民代表大会和县以上地方各级人民代表大会的代表十分之一以上联名，可以提出由他们选举的国家机关领导人员的罢免案。乡镇人大代表五分之一以上联名，可以提出对正副乡镇长的罢免案。罢免案都由本级人民代表大会主席团提请大会审议。

（7）行使调查权。在开会审议议案过程中，如遇重大问题需进一步查明情况时，代表可以提出组织特定问题调查委员会的议案。全国人民代表大会十分之一以上的代表联名，可以提议组织特定问题调查委员会，是否组织由大会主席团提请大会全体会议决定。

（8）表决权。所有需要代表大会通过的议案、人大代表都有投票表决的权利。代表应根据人民的利益慎重地投下这一票。在进行投票时，代表可以投赞成票、反对票和弃权票。根据代表法规定，代表的表决将不受法律追究，代表可自主决定投票。

代表的职权只能在大会期间行使。然而，代表要想在开会期间行使好自己的权利，必须在闭会期间积极活动，努力工作，为开会期间提出议案和审议各项议案做好充分准备。人大代表在闭会期间的主要活动就是联系群众、调查研究、参加代表活动等。

（二）代表义务

为使代表执行好职责，发挥代表作用，法律规定代表应履行以下义务。

（1）遵守法律。代表应该模范地遵守法律，并积极促进宪法、法律在本地区内的实施。代表守法，才能依法有效地行使好人民赋予他的职权。

（2）联系群众。唯有了解人民的愿望，知人民之所需，才能为人民行使好权利，才能称得上是真正的人民代表。因此，代表必须密切联系群众。同时，代表通过联系群众，把自己置于人民的监督之中，联系群众还有利于增强代表的责任感，提高代表的议政水平。

（3）协助贯彻执行法律。我国的人民代表大会是国家权力机关，它不但制定法律和作出决定，同时又监督政府执行法律和决议。人民代表监督政府工作，实际也就是要支持政府推行工作，它保证人民代表大会制定的法律和决议更好地执行。

（4）接受监督。直接选举产生的代表受选民监督，间接选举产生的代表受选举单位的监督。选民或选举单位有权罢免自己选出的代表。人民代表应自觉地接受监督，当好人民的公仆。

（三）履职保障

我国宪法和有关法律为代表行使职权规定了两方面的保障：一方面是软件保障，使代表行使职权时有充分的言论、行动自由和人身安全；一方面是硬件保障，为代表行使职权提供经济、物质、时间等方面的保障。

（1）言论免责权。宪法第29条规定：全国人大代表和地方各级人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究，这就是代表的言论免责权。任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理代表在人代会议上的发言和表决；任何制定旨在追究代表在人代会上言行的法律和规范性文件都是违宪的。

（2）人身特别保护权。非经特别程序，不得剥夺人大代表的人身自由。宪法第74条和代表法第30条规定，县以上各级人大代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会会议闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果是因为现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应经该级人民代表大会主席团或人大常委会许可。乡镇人大代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当报告乡镇人民代表大会。

（3）履行职权的专门保护。为保证人民代表履行宪法职责，代表法第39条规定，要求各国家机关、社会团体、组织和公民都应尊重代表权利，支持代表履行职责。特别是有义务协助代表执行职务的机关、组织和个人，不得拒绝履行义务。

（四）监督罢免

法律在规定人大代表的履职保障的同时，也规定了代表的监督和罢免，归根结底在于防止人大代表由社会“公仆”变为社会“主人”。根据选举法的规定，在直接选举的人大代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求，经原选区过半数的选民通过。对间接选举的代表由选举单位罢免，在人大会议进行期间，主席团或者十分之一以上代表联名，可以提出对由它们选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。

三、制为民所设：人大组织体制

与我国的政权层级相一致，从中央到基层，人民代表大会分为五级；而从其组织体制上观察，可以分为三个层次：全国人民代表大会、县以上地方各级人民代表大会和基层人民代表大会，这三个层次的人民代表大会在组织和职权方面各自有不同特点。这里我们仅对全国人民代表大会的组织体制进行介绍。

（一）代表大会

全国人民代表大会是最高国家权力机关，也是民意的最高代表机关，它对全国人民负责，受全国人民监督。全国人大的最高性表现在，它有权修改国家的根本法——宪法，并监督宪法的实施；它行使国家的立法权；其它国家机关都由它产生，对它负责，受它监督；它还有权决定国家的一切重大问题。根据法律规定，全国人民代表大会代表人数不得超过3000人，自第六届全国人大之后代表人数均在2900人以上。中共党员在各级人大至少占60%以上，各民主党派代表在正常情况下，也要达将近20%。为保证各少数民族当家做主的权利，法律规定，少数民族全国人大代表通常要达12%以上。

全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。如果全国人大常委会认为必要，或者有五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人大会议。过去全国人大开会时间很不确定，会议有时在3月召开，有时在7月召开，有时又在11月召开。六届全国人大以来，会期逐步固定在3—4月，从八届全国人大提前至春节后召开，会期一般为半个月到20天左右。

（二）常务委员会

在我国人民代表大会体系中，除乡一级人民代表大会不设常委会外，县以上地方各级人民代表大会都设立常委会。常委会是代表大会的常设机关，是代表大会闭会期间的国家权力机关。1982年宪法从组织上加强了全国人大常委会的建制：（1）规定了全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务，意图是全国人大常委会专职化，有利于加强常委会对国家行政、审判和检察机关的监督。（2）规定委员长会议制度，处理国人大常委会的重要日常工作，加强了对全国人大常委会重要日常工作的领导。（3）规定全国人大设若干专门委员会，使全国人大常委会有经常处理日常事务的工作机构，能经常处理专门方面的日常事务。

全国人大常委会的领导机构是委员长会议，委会委员长会议由委员长、副委员长、秘书长组成。委员长会议负责处理常委会的重要日常工作。从过去委员长会议的活动看，委员长会议对全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作，起着核心领导作用。当然，此处需要强调的是，委员长会议是常委会的领导机构，丝毫不意味着它具有行政领导的职能。它在性质上是常委会的日常工作处理机构，而不是实体权力机构，它无权代替常委会行使任何职权，而只能为常委会行使职权服务。

全国人大常委会下设的办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、代表资格审查委员会、香港和澳门两个特别行政区基本法委员会，其中前三个机构是常委会的办事机构，后三个机构是常委会的工作机构。代表资格审查委员会的职责是审查新选出的下一届人大代表的资格，审查补选的本届人大代表的资格。香港和澳门两个特别行政区基本法委员会的主要职责是，为常委会解释基本法提供必须的咨询意见，并对修改基本法的议案进行事先研究并提出意见。

（三）专门委员会

为加强最高国家权力机关的工作，全国人民代表大会设立若干专门委员会。专门委员会在代表大会闭会期间受常委会领导，这说明专门委员会确实成为大会闭会期间的常设工作机构。现在全国人大共有9个专门委员会，包括了民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。专门委员会的产生和组成专门委员会由每届代表大会第一次会议选举产生，对代表大会负责并报告工作，代表大会闭会期间，受人大常委会领导。其主要职权是在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。

特定问题调查委员会是我国人民代表大会的一种临时委员会。县级以上各级人大及其常委会，为查清需要了解的某一问题，都可成立这种临时委员会，待事情调查清楚后向代表大会或常委会提出调查报告后，委员会即告结束。根据全国人大议事规则，全国人大的特定调查委员会由大会主席团、三个以上的代表团或十分之一以上的代表联名提出，由主席团提请大会全体会议决定，即可成立。到目前为止，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。

四、权为民所用：人大职权运行

人民代表大会的职权是研究人大制度的核心内容，人民代表大会的组织、制度和运转、程序都是为了保证人民代表大会有效的行使职权。根据我国宪法，人民代表大会及其常委会的职权都有十几项具体方面，归纳起来包括四类：立法权、决定权、任免权、监督权。当然这种分类仅是相对的，既未穷尽人民代表大会的职权，彼此之间也存在交叉，比如人事罢免撤销权既可以将其归入任免权的范围、又可视为行使了监督权。

（一）人大职权

立法是人民代表大会的一项首要职权。在很多国家，议会的职权就是立法，所以立法机关成了许多国家议会的代名词。我国人民代表大会虽不仅仅是立法机关，但毫无疑问，立法是它最重要、也是最大量的工作。我国立法权只归全国人大及其常委会所有，但是国务院、省级人大、民族自治地方的人大和较大市的人大，都不同程度地享有立法使用权，国家还对经济特区专门授权立法。全国人大有权制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。一般而言，立法程序包括以下几个步骤：法律的起草，法律草案的提出，审议法律草案，法律草案的表决通过，公布法律。其中，审议法律议案这是立法程序中最重要的阶段。通过代表和常委会组成人员对法律草案的讨论，使法律能充分反映人民的意志和利益。

决定权就是对国家或地方重大事情的决定权。在人民代表大会的四类职权中，决定权可谓是表现人民代表大会国家权力机关特征的一种职权。正由于人民代表大会可以随时就国家和地方的重大事情作出决定，表明人民代表大会在国家生活中潜在的广泛作用。从实践看，以往全国人大及其常委会行使其他重大事项决定权的内容，大致包括为保证宪法法律实施的决定、为修改补充法律的决定、关于国家机构组织建设、批准国家经济建设重大事情、以及授权决定。比较广为人知的例子是，1992年4月3日全国人民代表大会七届五次会议以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25票未投票的结果通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。

人事任免权是指各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力。人事任免权是一项组织国家机关的权力，又是监督国家机关领导人的手段。我国人民代表大会及其常委会的选举任免权的范围是很广泛的，归纳起来就是本级人民政府、人民法院、人民检察院的领导人员及其他组成人员。根据任免权对象的职务重要性和与人民代表大会的关系诸因素，任免权有许多具体行使方式。其中选举作为最重要的方式，全国人大选举权的范围有：国家主席、副主席，中央军委主席，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。决定人选也是任免权形式的重要方式，全国人大决定人选的范围，主要是国家机关组成人员：根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员人选；根据中央军委主席提名，决定中央军委其他组成人员的人选。另外，还有任命和批准任命等行使任免权的方式。当然，人民代表大会不仅有选举任命国家机关组成人员的权力，同时还有监督他们的权力，其方式有罢免、免职、撤职和接受辞职。

监督权是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。监督权主要起着保障其他权力实现的作用，监督权则是一种保障性权力。按照现行宪法和有关法律规定，我国人民代表大会监督的主要内容包括：立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督等。

（二）运行机制

在介绍了人民代表大会是产生、组织和职权之后，需要进一步说明人民代表大会作为一台国家机器的主干部分，它是怎么运转的呢？事实上，人民代表大会的职权都是开会行使的——这是人民代表大会与其他国家机关行使职权不同的一个显著特点。

从会议程序的角度而言，全国人大常委会应在代表大会举行会议的一个月前的常委会上确定议程草案和开会日期，并将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，准备提请会议审议的法律草案也要发给代表。在该次常委会上，也应提出大会主席团和秘书长名单草案，并决定列席会议人员名单。根据全国人大组织法和议事规则规定，全国人大每次会议举行前召开预备会议。预备会议一般在代表大会召开的头一天举行。预备会议产生大会主席团和秘书长名单，确定会议议程。

会议开幕是宣布大会的正式召开，从而使代表大会具有了行使职权的行为能力。会议开幕需达到法定人数。全国人大会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。会议一般应公开举行，全国人大会议在必要时可以举行秘密会议。会议的基本形式人民代表大会开会有几种不同方式：主席团会议、大会全体会议、代表团会议、代表团小组会议、特别会议。整个会议由大会主席团主持。

其中，大会全体会议大会全体会议是代表大会开会的基本形式，也是全国人大行使权力的主要、决定性场所。全体会议的主要任务是：听取人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；听取审查批准上一年国民经济和社会发展计划执行情况的报告和本年度国民经济和社会发展计划。听取审查和批准本年度国家预算和上一年的预算执行情况的报告；听取提交大会审议的各项议案，包括法律案的说明和报告，进行审议和表决；就审议议案和报告进行大会发言；通过上述各项报告说明和议案的决议；进行选举和人事任免投票。概括起来大会全体会议主要是两项任务：一是听取报告和法律议案的说明；二是投票选举和表决议案。

代表团是参加代表大会的基本单位。每次代表大会之前，全国人大代表按照选举单位组成代表团，即每个省、自治区、直辖市、特别行政区的人大代表组成一个代表团，解放军代表组成一个代表团。代表团团长一般由各省、自治区、直辖市的人大代表的党委书记或省人大常委会主任担任。代表团的任务是在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论常委会提出的关于会议的准备事项。代表团还可以在会议期间提出代表大会职权范围内的议案，可以提出罢免案、质询案，提议组织特定问题调查委员会等等。由于一些代表团人数较多，不便广泛、深入审议议案，所以除代表团人数较少不分小组开会外，其他代表团一般都分小组会议审议议题。小组会议一般按省内的地区划分。

（三）改革建议

健全完善人民代表大会制度，是建设高度社会主义民主的根本途径。在现阶段的中国，离开健全人民代表大会制度，发挥人民代表大会的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空话。健全人民代表大会制度，是保证国家和社会稳定的重要机制。我国的人民代表大会如能正常地运转，充分发挥作用，就能较好地实现国家重大事情决策的民主化、科学化。国家决策失误就会减少，社会就能稳定。人民代表大会这一立法监督机关发挥作用，就能建立健全的法制。人民代表大会这条最大的民意渠道能畅通，人民的意志和利益得到反映和实现，群众的不满情绪能通过它得到排解，就会大大减少街头的不满行动。可见，人民代表大会制度健全和发挥作用，使国家权力有限制，政府有约束，社会有规则，公民有遵循，国家就会有秩序，社会、经济就会走上健康、持续、稳定的发展道路。健全人民代表大会制度，不光是政治民主和国家稳定的需要，还是建设现代化国家的需要。议会是人类社会政治制度文明的果实，没有健全的议会和民主政治，就不堪称为现代化国家。所以，我国在实行现代化的进程中，一定要高度重视人民代表大会制度的建设。

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