【论道】袁开宇：中国金融监管模式的选择

袁开宇

清华大学法学院博士研究生

曾在著名金融集团担任重要职务

根据中国金融行业现状和近期发展趋势，是否具有转换为单一监管模式的迫切必要性？

从目前监管模式转换为单一监管模式面临哪些主要障碍，是否具有操作可能性并符合经济原则？

转换为单一监管模式是否能针对性地解决中国金融监管目前所面临的问题，是否能切实提升监管效能和优化监管资源？

要实现金融及监管体制的改革目标，对中国“一行三会”的现行监管模式的调整是否必须走机构合并的“大一统”老路呢？

目次

―、金融监管的全球挑战与中国问题

二、“单一机构为基础的监管模式”并非良方

三、“以协同为基础的统一监管模式”更具优势

本文原题为《中国金融监管模式的选择》，首发于《中国法律评论》2017年第2期策略栏目（点此购刊），为阅读方便，略去脚注；限于篇幅，推送时略有删减，如需引用，请参阅原文。敬请关注！

2015年11月发布的“《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况说明”指出，“要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”

自此，舆论界、实务界和学界不断有声音提出：“统筹协调监管”意味着“一行三会”的监管框架将被打破，中国将在此后的金融改革中选择新的监管模式，一个“大一统”的金融监管格局仿佛呼之欲出。

2016年12月召开的中央经济工作会议提出“要深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革”，对比该会议2015年“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”的措辞，有业界研究据此认为：“监管体制改革的方案已经确定，2017年将稳妥推进”。

按照惯例，五年一次的全国金融工作会议有望在2017年召开，而金融监管体制改革必然是本次会议的重要议题，因而近日学界关于“一会三委”监管模式的讨论再度升温。中国目前究竟应该选择怎样的金融监管模式呢？

金融监管的

全球挑战与中国问题

金融改革是中国全面深化改革的重点和难点，而金融监管体制改革又是金融改革的核心内容之一。鉴于全球金融业的高度连接性，这一问题的解决不可能仅仅考虑本国的发展现状和制度需求，而应同时基于对金融全球化及全球金融治理的趋势研判，并借鉴发达国家金融监管制度设计的基本理论和实践经验。

(一）金融全球化及相关监管理论与实践

金融全球化是经济全球化的重要组成部分，是金融业跨国发展而趋于全球一体化的走势，是全球金融活动和风险发生机制日益紧密关联的一个客观历史过程，主要表现形式为：金融资本流动自由化、金融机构经营跨国化、金融市场一体化。

在金融全球化背景下，世界各国采取的金融监管模式主要有三种，即统一监管模式、分业监管模式和不完全统一监管模式。

其中，统一监管模式是指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构（可以是中央银行或其他机构）负责监管；分业监管模式是指在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管；而不完全统一监管模式则是按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，是对以上两种监管的一种改进模式。

2008年金融危机以后，为了回应金融风险在全球范围内高度连接所带来的新挑战，主要发达国家均推行了积极的金融监管体制改革，包括：美国在金融稳定监督委员会的协调机制下基本维持了多头监管模式，英国由金融服务管理局的单一监管模式改变为审慎监管与行为监管并重的双峰监管模式，而欧盟则在某程度上实现了欧盟金融监管局牵头下的跨国协同监管模式。

虽然主要发达国家的监管改革方案存在具体差异，但从监管目标这一角度来考察都殊途同归。正如有学者指出的，各国的很多措施都体现了G20伦敦峰会《加强金融体系宣言》的精神并遵循了G20会议上的承诺，这些共识包括：

第一，强调关注系统性风险的重要性，加强宏观审慎监管。如三大国的金融监管改革方案均指建立了跨部门委员会，以设定和贯彻统一的金融监管目标，如美国金融服务监督委员会（FSOC)、英国金融稳定委员会(CFS)和欧盟系统性风险理事会（ESRC)。

第二，加强中央银行在审慎监管方面的职能，包括美联储、欧洲央行和英格兰银行牵头审慎性监管的地位，在改革后均变得十分突出。

第三，强调全面监管和合作监管理念，力图加强同一监管机构内部、不同监管机构之间，乃至不同国家监管机构之间的合作和协同，以应对金融高度连接性带来的新挑战。如美国建议各国与其一同提升监管标准，并试图与各国在监管资本标准、全球金融市场监管、国际金融公司监管和危机预防管理等四个方面达成一致。欧盟改革方案建立的泛欧监管体系，无疑有助于整个欧盟及其成员国之间的监管合作。

由此可见，不论是合并监管、分业监管，还是多头监管、双峰监管，这些基于监管机构的总体数量、组织形式作出的监管模式分类，在金融全球化的背景下尤其是2008年金融危机后都已不再具有理论和实践上的指导意义；因为在这一时期，主要发达国家都转而更加强调监管目标的统一性而非监管机构的单一性，也就是说，统一监管可以通过特定监管机构的内部分工或通过不同监管机构的外部协同来实现。

当然，在金融全球化的演变过程中，上述金融监管理论与实践还将继续面临持续乃至更大的挑战。例如，为了应对英国脱欧所带来的冲击、欧盟的难民涌入问题与分离主义危机以及美国新任总统川普放松金融监管的主张，各国可能进一步调整其现行金融监管模式。

(二）中国金融及其监管体制改革问题

与世界上其他国家一样，中国目前也面临自身金融体系的固有缺陷、高度复杂的全球金融风险以及发达国家的金融强势地位等多重挑战，应对这些挑战就要在金融领域开展和深化一系列改革：

第一，国内金融的充分市场化，包括金融机构的投资主体多元化、市场化运作，金融产品包括利率和汇率的市场定价，也包括发展小微金融、农村金融和普惠金融，以解决金融领域的民权和民生问题；

第二，涉外金融的审慎全球化，包括通过自贸区机制、人民币国际化以及金融走出去战略，逐步审慎地向全球开放境内金融市场；

第三，建立中国金融的国际形象，包括通过金砖国家平台和其他金融论坛，探索和建立符合本国、本区域和全球利益的金融治理模式，积极参与国际货币基金组织和世界银行新一轮的国际货币和金融规则和体系改革，寻求战略合作国家和国际金融体系主导国家的理解和认同。

上述诸项金融改革所要达致的，是中国金融在行业、国家乃至国际层面的战略目标，中国金融监管体制改革的难点正在于此，而其可能路径也与此密切相关。

首先，国内金融的市场化，必将要求金融监管在审慎性监管以及市场行为监管方面采取统一的政策目标，否则将无法应对市场主体多元化的要求，无法有效监管新型市场主体，如金融集团以及互联网金融机构，也无法维护市场竞争和保护金融消费者的权益；

其次，中国金融的全球化，包括人民币国际化、自贸区建设、国内金融市场开放程度加深以及中国金融走出去战略，必将要求金融监管能够在宏观层面把控中国金融的整体风险，加强中国金融对抗全球性和区域性金融危机的能力，有效监控本国金融业的系统性风险，有效防范国际金融风险的跨境传播；

最后，金融全球治理和国际监管合作是金融全球化的重要内容和必然产物。美国金融危机表明，金融风险的国际性传播、金融市场的高度连接性、金融产品的高度复杂性，以及金融机构的跨国经营都要求在国际层面统一监管标准和监管方法，加强监管信息交流和监管合作。

在金融全球化的背景下，综合本国金融及监管体制改革目标，无论采取何种组织、结构和层级的设计，中国目前所选择的金融监管模式，必须有助于实现宏观审慎监管、微观审慎监管和市场行为监管在目标、标准和行动上的统一性和协同化，以有效应对系统性风险、经营性风险并切实维护市场竞争环境、保护金融投资消费者权益。

“单一机构为基础的

监管模式”并非良方

要实现上述金融及监管体制的改革目标，必须对中国“一行三会”的现行监管模式进行调整。这种调整是否必须走机构合并的“大一统”老路呢？首先要考察的是，中国是否具备选择和实施单一机构监管模式的迫切必要性和现实可能性。

具体问题包括：

第一，根据中国金融行业现状和近期发展趋势，是否具有转换为单一监管模式的迫切必要性？

第二，从目前监管模式转换为单一监管模式面临哪些主要障碍，是否具有操作可能性并符合经济原则？

第三，转换为单一监管模式是否能针对性地解决中国金融监管目前所面临的问题，是否能切实提升监管效能和优化监管资源？

(一）必要性存疑：金融混业化程度尚低

单一监管模式的支持者在论证其必要性时，往往提出该种监管模式更适应金融业“混业经营”的新情况，包括金融控股集团的产生、新型金融主体的出现、金融产品和服务的复杂化、金融创新不断涌现等。但笔者认为，暂且不论金融混业经营与单一监管模式之间的联系是否必然，仅就中国金融目前相对较低的混业化程度来说，为此而选择单一监管模式的必要性不足。

第一，虽若干金融集团已经形成，但在数量上仍是金融市场主体的少数。有论者认为，“随着金融集团化趋势的不断加快，我国金融控股集团、银行控股集团与企业集团（综合集团）公司控股下的金融四大产业支柱之间业务交叉更加频繁，事实上，我国金融业已经形成了混业经营之势”。但实际上，我国金融集团的数量在市场上仍然很少，虽然很多金融集团都在谋求金融全牌照，但大量存在的市场主体仍然是分业经营的银行、保险或证券等金融机构。

第二，虽然新型金融机构不断涌现，但并未突破原有金融业务和服务分类。如有学者认为：

“互联网金融开始涉猎银行、证券、保险等金融业务，并且其内部金融业务相互掺杂、相互渗透的局面逐步形成，互联网金融业呈现出综合经营的发展趋势，随着互联网金融跨业经营的进一步发展，金融业务的综合性和交叉性会越来越深入，互联网金融集团公司会成为未来中国互联网金融经营的主要形式，我国现行的分业监管模式不能对其进行有效监管”。

但从本质上来说，互联网金融的实质是传统金融产品和服务的互联网化，如网络信贷基本属于信用中介业务，网上基金销售、网上资金众筹仅仅是销售和筹资渠道的变化，这并不影响按照原有模式对其进行监管；同时，银行、保险和基金等不同金融产品在同一互联网平台上销售，也并非严格意义上的金融混业，而只是销售渠道的综合化而已。

第三，尽管有金融控股公司的出现或金融机构之间的交叉持股，但并未影响金融机构在实际业务中的分业经营局面。有学者提出“我国目前实行的严格的分业监管体制，很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管”。

但必须明确的是，在我国现有金融法律和监管框架下，金融控股公司在所控股的金融机构中履行的是股东权利，主要通过股东决策机制、高管任免权力等影响所控股金融机构的总体战略和经营情况，但其本身并不实际经营金融业务，因此不存在就业务层面对金融控股公司进行监管的问题。同样地，虽然银行系保险公司、银行系基金公司等金融机构交叉控股或持股的情况确实存在，但其业务和经营上的防火墙依然有效。

第四，虽然某些复杂金融产品和综合金融服务已经出现，但满足企业和个人主要金融需求的仍然是传统产品和服务。如有学者指出，目前市场上的理财产品将商业银行与证券、保险和信托等金融机构联系起来，这种金融产品和服务的复杂性和综合性，要求单一监管模式的出现。

也有学者认为，以不同类别金融机构基础资产而创造的金融衍生产品，涉及不同金融业务的内嵌性风险，因而需要单一监管机构的整体监管。但从监管效果看，单一机构对复杂金融产品和综合金融服务的监管效果，不一定优于多个机构的共同监管效果，这主要与监管机构的整体协调、风险识别和管控能力有关，而无关这一监管职能是否由单一机构履行。

(二）经济性存疑：金融法规整合成本甚高

单一监管模式的建立，需要在金融立法方面进行根本调整和重大变动，但由于所涉法律法规众多，且需要处理诸项立法之间错综复杂的关系，要在短时间内集中完成这一综合性的立、改、废工作几乎是“不可能完成的任务”。

第一，需要集中制定、废除和修改一批金融监管法。目前，“一行三会”依据不同的法律履行监管职能且都直接向国务院汇报，如果要建立单一机关机构，势必需要修订与此相关的金融监管法。如《人民银行法》第2条、《银行业监督管理法》第2条、《证券法》第178条、《保险法》第134条有关监管部门的职能、职责都有差异，如果统一在单一的监管机构内，没有理由继续保留这些差异，而应当对相关法条进行修订，这又是一个浩大的工程。

第二，需要集中制定、废除和修改一批有关金融机构设立、运营的法律法规。根据我国现在分业监管的框架，“一行三会”均有颁布相关法规和部门规章的权力，因此各自形成了一套规范体系，以分别监管相关金融行业的机构和活动，如专门规范银行业金融机构和金融活动的《商业银行法》《外资银行管理条例》等，专门规范证券业金融机构和金融活动的《证券法》《证券投资基金法》等，专门规范保险业金融机构和金融活动的《保险法》《外资保险公司管理条例》等。

另外，还有《信托法》《征信业管理条例》《金融资产管理公司条例》等针对不同金融机构和活动的法律法规，目前均在一行三会的框架下实施和运作，一旦并入单一监管机构，将需要投入巨大精力进行修订和整合。

第三，需要在现行金融产品和服务相关的部门规章、规范性文件之间建立联系、统一标准。除了针对监管机构、金融机构的法律法规，一行三会还制定了众多的部门规章、规范性文件以监管相关金融产品和服务，这些部门规章和规范性文件虽然针对不同的金融产品和服务，但如果并入单一监管机构，则应当在规范的形式和内容方面进行统一，也应当就不同金融产品、服务中的同样或者类似问题实现监管标准的统一，同时要在这些金融产品和服务交叉的情况下做好衔接性的监管安排，这一工作是极其复杂和艰巨的。

(三）实效性存疑：不必然提升监管效能

关于单一监管模式的组织架构设计有多种建议，其中比较典型的有：在国务院层面设立一个高于银监会、证监会和保监会（以下简称三会）的国家金融监督委员会，作为统一监管机构，而将三会转化为该委员会下设的专门监管局或内设部门（可称为“方案一”）；或是将人民银行的职能扩大，并设定为单一的金融监管机构，三会职能、机构和人员并入人民银行（可称为“方案二”）。

有一些学者提出，这种超级监管机构（也就是建立单一监管模式）的优势主要在于：可以扩大监管规模效应，降低监管综合成本；可以更好地抗衡金融集团，对其实施全方位监控；可以避免政出多门，杜绝监管真空；可以缓解监管人才匮乏问题，有效集中地利用监管资源。13但结合中国金融监管的现状，我们不难看出，上述种种好处只是镜花水月，而不具备现实可能性。

第一，监管机构的简单合并不必然导致监管能力的提升。上述方案一在现有监管框架中增加了一个总括的新的监管机构，但并未相应取消三会的原有机构和职能，可以看作是一种“新设合并”的模式。在这种机构改革中，三会与该新设委员会之间的关系仍需理顺，如何进行分工合作，如何平衡充分授权和集中决策，这些问题如果没有得到妥善解决，可能削弱而不是加强整体的金融监管能力。

方案二通过将三会并入央行的模式实现单一监管，可以看作是一种“吸收合并”的模式。这种合并方案的主要问题是，央行的货币政策决策者的地位可能受到削弱，同时，将三会具体的微观审慎监管职能和市场行为监管职能纳入央行，可能会干扰其应当履行和加强的宏观审慎监管职能，影响整体的金融监管效能。

第二，监管机构的简单合并不必然导致监管成本的降低。有学者引用2000—2001年美国的金融总监管费用是日本的20倍这一数据，试图说明分业监管成本高于混业监管，但笔者认为，这一引用并未说明是否考虑了美、日金融市场规模、结构的差异，因而说服力不足。

同时，该学者认为，金融机构同一个监管机构打交道，服从一套规则，这也可以间接降低监管成本，但这一论断并未考虑监管机构整合和监管规则整合本身的成本，也未考虑金融机构在日常业务中主要还是受到某个或某几个专业监管者的监管，无论其是单独的监管机构，还是某个超级监管机构的内设部门。

根据中国过去历次机构精简或者机构改革的经验，如果没有清晰的政策方向和职能划分，如果没有做好职能衔接和协调，机构改革的成本往往是巨大的，其后运行中的磨合成本和调试成本也非常大。可见，这两种以机构改革为入手点的方案，都不能确保监管综合成本的降低，反而可能在短期内导致监管成本激增。

第三，监管机构的简单合并不必然消除监管重叠或监管真空。有观点认为，“随着金融业创新的发展，各金融机构的界限越来越模糊，分业监管体系可能不能完全覆盖一些新型的金融机构”。但笔者认为，监管职能重叠或者过度监管的起因并非有多个监管者的存在，而是监管者之间的职能互不协调、互不衔接；同样地，监管真空或监管缺位问题的解决也不必依赖单一监管者的设立，而是可以立足于加强监管信息共享和联合执法。

第四，金融控股公司和金融集团监管并不必然要求监管主体的单一性。“监管组织形式对应金融机构组织形式”衍生于机构监管理论，即金融监管的组织形式应当与金融机构的组织形式一致，这样才能有效地对相应市场主体进行监管。例如，市场主体是分业经营，就应当采用分业监管模式下的多头监管模式，而如果市场主体混业经营，就应当有与其对应的综合监管机构。

不得不说，这种简单机械的监管理念已经过时，综合国际金融监管理论和实践的变迁，机构监管已经被后来的功能监管所改变，目前较为先进的是目标监管理论。在目标监管的模式下，从监管方法上看，要应对金融控股公司和金融集团的监管挑战，必须依赖于监管信息的有效获取以及在有效信息分析基础上的正确决策，而不必然要求由一个单一的监管机构对其进行监管。

第五，单一监管机构的建立无助于监管人才和经验的补足。单一监管机构的设立有赖于机构整合和人员调整，但这些举措并不能实际解决监管人才和经验缺乏的问题。

其主要原因包括：

其一，中国监管人员的聘用，大多采用应届毕业生招聘的方式，虽然近年逐步增加了社会招聘的比例，但真正具有金融机构运作和实务经验的仍是少数，这一人员知识和经验的结构，不会因为机构合并而改变；

其二，目前分业监管的体制刚刚形成十余年，各监管部门的人才培养还在分业监管领域中不断专业化的阶段，只是在最近才实现总会一级领导的人员调动和轮换，并未形成可以实施混业经营和综合监管的人才队伍；

其三，金融全球化背景下，要求各国参与国际监管合作和全球金融治理，但由于我国监管人员大多是本系统培养的，缺乏国际市场、机构的运营、管理和监管经验，即使机构合并也无法回应这一人才国际化的要求。

“以协同为基础的

统一监管模式”更具优势

如上所析，单一机构为基础的监管模式并不完全符合中国金融行业的发展现状，简单地集中监管权力不能切实解决监管重叠、监管真空和监管套利等现实问题，简单地合并监管部门并不必然导致监管效能的提升或监管资源的优化，而且向这种模式转换的改革成本巨大、人才储备不足。

因此，笔者认为：中国目前不宜采取单一机构为基础的监管模式，也不具备选择这种模式的迫切必要性和现实可能性；在金融监管模式的选择上，中国不必追求监管机构在组织形式上的单一化，而应以监管目标的统一性、监管标准的一致性以及监管行动的协同性为政策导向，这种模式可称为“以协同为基础的统一监管模式”。

相较于“以单一机构为基础的监管模式”，其主要优势如下：

(一）监管目标统一化：有利于尽快启动改革和推进实施

第一，以统一监管目标代替整合监管部门，有利于搁置相关争议、尽快启动改革。近年来政界、业界和学界关于金融监管体制改革的讨论此起彼伏，历次中央经济工作会议和全国金融工作会议也多有提及，但目前仍未形成一致和确定的方案。在各种提议中，合并“一行三会”的金融监管大一统方案无疑引发了各方的最大疑虑和争论，机构改革所涉及的相关部门和人员切身利益确实在某种程度上导致了改革方案的难产。

近期亦有权威人士向媒体透露：“目前不同部委官员对金融监管改革意见分歧仍然很大，并没有达成共识。明年出台大力度机构改革措施，不仅面临思想认识的阻力，也面临利益调整的阻力，还面临改革效果不确定的风险，几乎不可能”。

如采用以协同为基础的统一监管模式，从统一监管目标而非合并监管部门入手，则有利于搁置争议并尽快启动改革，毕竟复杂多变的金融全球化形势以及国内金融监管的诸多问题确实时不我待。另如最近有学者根据实证研究所指出的，小规模、低成本的监管改革往往取得了更大和更好的成效。相较于单一监管模式所需进行的大规模法律法规调整，采用协同监管模式的初始立法成本较低。

目前我国“一行三会”的监管目标各不相同，可先通过高阶立法（如制定《金融监督管理法》）适度修正现行法律，以确立不同监管部门的统一监管目标，继而据此修订《人民银行法》第2条第2款、《证券法》第178条、《保险法》第134条和《银行业监督管理法》第1条的相关规定，为各个部门落实和实施统一的监管目标设定法律约束和提供法律保障。

第二，通过明确相关职责，有利于在发挥“一行三会”自身专业优势的同时形成监管合力。金融监管统一目标的制定应基于中国的金融行业发展和监管现状，并可借鉴美国《多德一弗兰克法案》、英国《金融服务法》、欧盟《金融监管体系改革》和G20伦敦峰会《加强金融体系宣言》的相关内容；在统一的监管目标之下，可根据现有监管部门的不同专业、人员和经验优势明确相关职责，以推进宏观审慎监管、微观审慎监管与市场行为监管的有机结合。

主要包括：

（1)借鉴美联储、英格兰银行在金融危机后的职能设置，加强人民银行在金融监管统筹和宏观审慎监管中的作用，包括明确由央行负责宏观审慎监管，建立系统性风险的检测和评估制度;明确由央行统筹，会同三会共同制定微观审慎监管、市场行为监管的一般性原则和规则；

建立和强化央行的金融综合执法、金融消费者保护、金融集团监管(负责统筹监管系统重要性金融集团）、跨业金融产品服务监管、信用评级机构监管等职能；统筹协调一行三会在审慎监管和行为监管方面政策上和执行中的重叠、冲突和衔接问题；在G20框架下开展国际金融监管合作，参与全球金融治理。

(2)明确银监会、证监会和保监会的监管地位，强化三会在微观审慎监管和市场行为监管中的重要作用，并明确其协同央行开展金融审慎性监管的职能。

（3)以立法形式设立或明确金融监督管理中的逐项协同机制，包括金融监管联席会议制度、金融监管联合立法执法制度和金融监管信息共享制度。

第三，有利于对口开展国际金融监管合作，协同参与全球金融治理。在金融全球化的形势下，英美和欧盟在金融监管体制改革中均强调了国际合作的必要性，否则无法有效防范金融风险的跨国、跨市场蔓延，一国的金融监管可能由于缺乏国际合作而归于失败。

统一监管目标应明确“在保持同一个声音”的前提下“一行三会”在不同层面的国际监管合作职能，包括在国际货币基金组织、G20金融问题中的统一政策表达，在巴塞尔委员会、国际证监会组织和国际保监组织中发挥不同作用，并依托金砖银行、亚投行开展相关区域性金融监管合作。中国金融监管者参与国际监管合作和全球金融治理的政策目标应当非常明确，即从熟悉规则、运用规则向影响规则与制定规则迈进。

(二）监管协同制度化：有利于消除监管重叠、真空和套利

第一，金融监管分工协作制度化，有利于消除监管重叠和真空问题。在统一监管目标之下，通过建立金融监管分工协作制度，由“一行三会”共同签署金融监管合作备忘录，明确各监管机构在宏观审慎监管、微观审慎监管和市场行为监管方面的具体分工，包括：

人民银行统筹宏观审慎监管的职责，以及三会在本行业领域协助央行做好宏观审慎监管；由“一行三会”共同制定和实施微观审慎监管、市场行为监管的一般性原则和规则；在金融监管综合执法、金融消费者保护、金融集团监管、跨业金融产品服务监管、信用评级机构监管等方面进行监管协同等。同时，还应建立与财政部、发改委等相关部门的分工配合及协调机制。

建立这些机制的同时，应明确具体工作流程和专责人员，对于不能落实相关协同机制、未能实施相关配合行动的机构和部门，要依照相关法律和制度追究具体责任和管理责任，这有利于消除目前职责分工中存在的某些重叠和真空问题。

第二，金融监管联席会议制度化，有利于解决全局决策者虚位以及监管政策的冲突、短视和迟滞问题。在金融监管协调方面中国政府已经作出了一些努力，包括：2003年银监会、证监会和保监会联合发布的《金融监管分工合作备忘录》、2013年国务院《关于同意建立金融监管协调部际联席会议的批复》。

但依据这两个文件成立的联席会议存在如下问题：

其一，能议而不能决。联席会议仅能就金融监管中需要协调的问题进行讨论而不能作出决定，相关建议须上报国务院决策，这导致会议偏于务虚讨论、政策层面的协调，而不能对金融监管的长效机制作出合理安排。

其二，召开频次较低。联席会议每季度召开一次，虽然可以召集临时会议，但其并非常设性机构，因而无法对金融市场和金融监管中的问题作出及时、有效的回应。

其三，缺乏后续跟进。联席会议仅设有日常联络机制和秘书机构，并无具体机制对于金融协调措施的落实情况进行跟踪和督办。因此，在后续金融监管体制改革中，有必要将联席会议予以制度化，如赋予决策权限、提高会议频次和建立工作跟进机制，同时应明确该委员会在制定统一金融监管标准、整体监管合作规划和长效监管协调机制方面的职权。

第三，金融监管联合行动制度化，有利于取得监管实际效果、消除监管套利行为。近年，各监管机构已开始尝试运用联合行动的方式来解决跨业监管、创新金融活动和新型金融机构的监管问题。

例如，2007年针对反洗钱监管问题，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合发布了《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》；2014年针对银保合作中的合规问题，保监会、银监会联合发布了《关于进一步规范商业银行代理保险业务销售行为的通知》；2015年针对互联网金融的监管问题，中国人民银行、工业和信息化部、公安部、财政部、国家工商总局、国务院法制办、银监会、证监会、保监会、国家互联网信息办公室联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。

在这些联合行动中，各监管机构已经开始尝试建立事前协商规则、事中分工协作、事后信息共享等机制，后续改革应对此予以充分肯定和逐步规范，明确与联合监管行动发起、授权、实施、执法和效果核查相关的程序性要求。这种制度化的监管联合行动有利于杜绝监管套利问题，并逐渐在相关领域摸索和建立统一的监管标准。

(三）监管措施信息化：有利于提升监管效能和衡量监管实效

第一，建立统一的金融监管信息平台，有利于降低监管成本、提升监管效能。统一的金融监管信息共享平台应当包括所有金融机构的实时信息，而不区分是否属于不同的金融行业或由不同监管机构监管，这有利于在信息共享的基础上打破分业壁垒，以统一数据格式、动态参数校验和区块链等技术手段保证相关信息的准确性、全面性和连接性。

从数据种类上看应包括：用于宏观审慎监管的数据信息，如为发挥央行的货币政策职能以及宏观审慎监管职能，应通过证监会、银监会的信息共享，使其获悉证券市场融资融券的杠杆率、信贷市场中按揭贷款的杠杆率；用于微观审慎监管的机构经营信息，如各金融机构尤其是属于同一金融集团下金融机构的关联交易信息、互相持有的金融工具数量和风险状况，以及内部控制、公司治理和财务信息等；用于市场行为监管的金融产品和服务信息，如银行理财产品的信息可以与作为其基础资产的基金、保险、信贷、信托产品信息进行互相印证和分析，以实现金融产品交叉风险的识别和早期预警。

第二，实现有效数据分析基础上的科学决策，有利于衡量监管措施的实效。美国监管体系要求。必须能够衡量监管规定的实际效果，并以此采取监管改进措施。

中国目前的监管现状是，在监管决策方面，由于缺乏真实全面的基础信息或有效深入的数据分析，某些监管决策往往是以单一风险事件、片面政策导向乃至错误统计数据为基础的；不同监管机构仅根据自身所获取的信息进行决策，而并未综合考虑审慎监管和行为监管的全局和趋势，导致某些监管决策在效果上是互相抵消的、在执行中是互相矛盾的；同时，监管决策缺乏执行层面的信息反馈，诸多监管决策的效果评估依赖于被监管机构的报告和监管机构的点对点检查，并未反映监管决策的实际效果。

因此，在统一监管目标之下，构建对监管信息的科学分析方法、框架和体系，有利于在有效数据分析的基础上作出监管决策，并通过后续数据追踪和反馈分析来评估、改进相关监管措施的实效。

第三，注重趋势性分析和风险预警能力，有利于对抗顺周期性、提高监管前瞻性。在金融危机后，发达国家在金融监管体制改革中特别强调监管信息的搜集、分析和共享，其主要原因是金融与经济运行中的“顺周期性”问题，而要应对这一问题，必须提高宏观审慎监管中趋势性分析的能力，以便及早发出风险预警并采取审慎性的监管干预，如对资本结构和要求、损失准备金和杠杆率的调整。

同时，在微观审慎监管和市场行为监管中，应对金融机构的信用状况、违约概率，金融消费者的投诉、反馈，乃至国际金融市场对国内机构、产品、服务的风险传递进行趋势性的分析，以便及时调整监管政策，并及时作出风险预警和应急预案，这将大大提高监管措施的前瞻性。

美国学者杰里米·里夫金（JeremyRifkin)认为，信息时代的“万物互联”一方面产生了巨大复杂的不确定性和风险，而另一方面使产品和服务的边际成本降至趋近于零'目前金融行业和金融风险的高度复杂性和连接性，与信息技术在金融领域的运用息息相关，而金融监管成本的降低、监管协同的实施乃至整体监管目标的实现，也必须建立在全面信息共享和有效数据分析的基础之上。

因此，监管措施向信息化和智慧化的转型应构成中国金融监管改革的重要组成部分，但统一信息平台的科学构架、信息格式与来源的精确定义和数据分析方法的创建创新，均需要相关监管部门统一监管目标、发挥专业优势、分享经验信息和贯彻协同配合，并非简单的监管机构合并或者监管权力集中所能达致。

如凯文·凯利(Kevin  Kelly)所说：“在这个时代（信息时代），开放者赢，中央控制者输”，在这个时代，集中控制式的管理必将让位于以信息为基础的、去中心化的分布式管理，相对于单一监管模式所强调的权力集中和组织合并等传统管理观念，以协同为基础的统一监管模式似乎更合乎信息时代的管理新思维。

综上所述，从金融全球化和比较法的角度，并结合本国金融行业和监管现状，笔者认为，中国不具备选择单一机构监管模式的迫切必要性和现实可能性，而应选择以协同为基础的统一监管模式。相较前者，后者更便于及时启动、更具制度包容性、更针对现实问题、更能取得实效、更易衡量成效，且改革成本更小并更符合信息化、分布式管理的趋势。诚然，一国的金融监管模式的选择取决于多重力量的复杂互动以及诸种价值的妥协平衡，但无论如何，这一选择最终应本着务实、开放和前瞻的态度作出。