【会议】区域合作法治的新发展 |“区域合作法”国际研讨会综述
区域合作法治的新发展
——“区域合作法”国际研讨会综述
2017年12月9日，由上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院共同主办，上海徳禾翰通律师事务所协办的“区域合作法”国际研讨会在上海社会科学院隆重举行。本次研讨会邀请了来自日本东京大学、日本东北大学、法国波尔多大学、美国埃默里大学、中国社会科学院、北京大学、南京大学、武汉大学、厦门大学、吉林大学、东南大学、同济大学、广东外语外贸大学、广州大学等国内外一流高校与研究机构的知名学者，以及国家发改委、上海市政府合作办、河北省法制办等实务界的40余位代表参会。在为期一天的会议中，与会专家就区域合作法治的相关议题进行了充分研讨。
上海社会科学院法学研究所所长叶必丰研究员主持开幕式，上海社会科学院副院长王振研究员、上海交通大学凯原法学院院长季卫东教授、日本学士院院士、日本最高法院原大法官藤田宙靖教授出席并致开幕词。
王振研究员表示，我国在推进区域协同与一体化发展的过程中，已经面临很多制度困境，行政区隔阂导致区域合作中的瓶颈难以突破。国家现在对长三角城市群提出了建设世界级城市群的目标，但这个地区到目前为止还没有完善的法律框架来进行指导，更多是通过地区沟通、协调解决问题，对比美国、日本、法国等发达国家仍有很大差距。应当充分发挥地方自主立法权的功能，积极通过区域法治来促进区域发展，助力国家治理现代化的发展大局。
季卫东教授认为，全球化、地方化同时并行是我们这个时代的特点。开放地方之间的合作，有两点值得特别关注。一是中央和地方，地方政府之间的政体关系。另外就是区域合作问题。当下，中国各地区正在实现各个方面的积极整合，珠三角、长三角、京津冀一体化等迅速发展，超大城市群的设计与治理对中国，乃至世界的地方自治和城市治理都提供了宝贵经验。
藤田宙靖教授指出，区域合作是现代发达国家的一个共同主题。但各个国家因为体制、制度、发展的状况不同，关于区域合作有各种各样的形式。本次会议对几个国家、地区之间的比较法讨论，对区域合作的研究而言有非常良好的促进作用。
研讨会第一单元“地方政府间区域合作”由中国社会科学院法学研究所所长助理周汉华研究员主持。
日本东京大学法学院山本隆司教授介绍，日本的地方有向国家主张自治的法律依据，但是地方如今在处理公共事务时，受到信息化、经济全球化、老龄化、人口减少等社会因素的影响，难以独力高效处理，因此通过合并而实现地方的广域化便成为一种趋势，多个地方就个别事务进行广域合作被视为有效、柔和的方法。日本地方政府的广域合作在法律框架中采取两层式，即作为基层地方的市町村和包括多个市町村区域的都道府县，它们都具有综合而统扩地处理“地域事务”的权限，组织的基本结构也相同。日本广域合作的法律形式，包括设立特别法人，设置特别机关、根据共同程序选任工作人员、转移事务或权限、跨辖区实施等五类。
广州大学公法研究中心执行主任董皞教授提出，作为区域合作典型的世界大湾区模式具有自发性、自主性、共生性、协调性等法律共性，而粤港澳大湾区又具有中央顶层设计、三地、法律协同障碍、政治特区、协同发展等特异性，因此粤港澳大湾区的合作模式以地方政府间的行政合作为主，澳门大学横琴校区“特区租管地”的尝试是“一国两制”的突破性创新，这里亟需解决特区租管地定位、地区协同发展立法、法律冲突、资源共享、环境共同保护等问题。
在评论环节，上海交通大学凯原法学院朱芒教授指出，中国的区域协作问题是在单一制国家中从国家或者中央的角度去考虑地方问题，日本有完备的地方自治法律制度，都道府县和市町村有独立的法律地位，在自治的中间并不理所当然作为国家的下级机关，而是作为一个平行的独立的主体存在。
东南大学法学院副院长李煜兴副教授认为，建构区域合作的法律制度，实践中很重要的一点是人员配置和财政的权限，因为国家层面批准了地区合作战略，地方进一步实施贯彻只能靠自己，这恰恰是国内学者比较忽视的一个问题。
研讨会第二单元“区域合作与地方自治”由北京大学法学院王锡锌教授主持。
法国波尔多大学法学院Combeau教授表示，法国地方政府间合作是“去中心化”的直接结果，它引出了众多问题，如合作的方式和后果，也因此与地方政府自治产生了联系。相对于国家的自治以及互相间的自治，这样的合作有可能导致国家以另一种形式“再中心化”。近年来，法国地方政府间合作的技术不断发展，也变得越来越复杂，它们较好地吻合了“去中心化”，即建立地方行政管理多样化且地方行政管理机构之间没有等级差异。但合作也给地方政府带来了越来越多的制约，其自由也越来越受到框架束缚。因此，我们有理由对“去中心化”模式产生质疑。
法国波尔多大学法学院RUEDA教授做协同报告，补充道，法国城市化的不断发展，导致大型城市集群的扩张，既有法律框架在这种发展中已经不合时宜，但法国法尚无非常满意的方式来应对这些新变化。因此近年来创设了法律上所谓“都市圈”的新机构。2010年关于地方行政区域改革的法律改革是一个突破，而2014年、2015年的立法运动，都可视为对前者的补充。回应法国都市化发展的这一系列立法很有远见，但也存在职权分配和都市消解的问题。无论如何，都市化的推出应当超越现有的市政重叠，否则这种都市化改革也将注定失败。
上海社会科学院法学研究所所长叶必丰研究员表示，在我国，地方事权到底有多大，取决于地方事务的范围、地方事务的界限、地方事务的保障。地方事务是地方事权的事务标准，既是地方人大又是地方政府的事权范围。对地方事务可以做列举式规定，这既有外国的经验可供借鉴，又有国务院已有的相关实践。地方事务仅限于所列举事务，但应具有终局性，以确保地方公权力具有独立、自主空间。目前而言，国务院部委无权设定地方事务，若处理地方事务就构成越权。应当在法律上建立地方事权争议的解决机制。
评论环节，周汉华研究员指出，自治、分权与集权是政体上的根本性问题，事权与财权的划分在央地关系中最为重要，中国地方政府自治的地方事务的范围呈现层次性，这是中法两国区域合作制度的最大差异。
国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所张燕副研究员认为，随着现代新技术的深入推广应用，区域一体化的形态和质态都发生了深刻变化，未来的区域合作应该具有战略性、竞争性、开放性和多元性等特征。
研讨会第三单元“区域合作的组织机制”由吉林大学法学院于立深教授主持。
南京大学法学院严益州博士表示，在德国，目的团体公法人是区域合作中理论讨论最多、实践运用最广泛的一种组织机制，其概念类型、法律渊源、组建成立、治理机构、运作管理、变动解散都相当独特。我国现阶段可以引入这项制度，理由在于：第一，我国现实存在建立目的团体公法人制度的实际需求；第二，建立目的团体公法人制度所面临的改革阻力相对较小；第三目的团体公法人制度可以保证区域合作组织应有的权威性和执行力。
河海大学法学院王春业教授认为，京津冀区域发展形成地方法治壁垒的成因在于地方利益、立法体制以及立法条文的形成。要正视现状，并利用各地方对地方利益的重视和在现行地方立法体制下加强区域立法协作，特别是充分利用先行地方立法权来推动京津冀区域发展一体化。只有京津冀区域法治先行，实现一体化，才能够促进区域一体化。法治一体化的构建路径在于：第一，对于需要保持一致性的地方立法的协作；第二，对于功能性互补的地方立法的协作；第三，对京津冀区域发展整体规划协调的立法协作；第四，对京津冀区域内现有的地方立法进行彻底清理。
广东外语外贸大学法学院杨治坤副教授指出，我国的区域一体化发展已经形成多层次、多对象、多目的的区域发展战略和区域经济板块，传统的区域合作规范无法形成有效的跨区域治理，因此要建构硬法调整为主、软法调整为辅的混合规制模式。现阶段，加强对区域合作的硬法规制，完善相关硬法法律规范体系，是推进区域经济一体化深度发展和有效实施区域合作的理性选择和制度安排。
对以上报告，王锡锌教授点评道，组织机制是实现区域合作的重要工具，德国的目的团体法人形式对中国问题的解决具有启发性。他还指出，我国区域合作的研究路径是先厘清地方事权，某种意义上，实际上是搞清楚中央允许地方做哪些事，这跟地方自主本身是有矛盾的。
上海交通大学凯原法学院何渊副教授提出，实践中的动力机制是区域合作的一个关键问题，京津冀地区是权力推动型区域合作，而长三角地区则则是市场驱动型区域合作，强行推动合作可能缺乏持续性。
上海对外经贸大学法学院王诚副教授表示，法规范体系对于区域合作的回应应该分阶段，在现行以软法规制为主的体系无法胜任之时，才有必要探讨硬法的规制。
研讨会第四单元“区域合作与司法”由河海大学法学院王春业教授主持。
美国埃默里大学法学院Smith博士表示，联邦主义是美国宪法如此有活力的最重要原因。虽然联邦政府法律具有最高效力，但也要防止联邦政府行政机关和立法机关的权力凌驾于各州权力以及主权。考察一系列判例形成的历史和学说，可以发现，美国联邦最高法院经常超越宪法的文义，来坚持保护联邦主义所包含的两大核心价值，即州自治权与代议制政府。由此创设了诸如反强制、洲主权豁免等学说，以确保联邦政府与州政府之间的关系是合作式的，而不是强迫式的。
北京大学法学院王锡锌教授认为，我国的区域合作应当考虑互联网时代中平台的重要角色，通过网络平台可以在技术层面上解决区域合作监管与执法过程中的问题。由于网络交易的整体性、跨区域性等空间特点，传统的属地管辖原则已经很难保证监管和执法的有效性及效率。因此，要由传统的属地管辖的管辖权分配模式转向一种平台所在地的集中管辖模式。其中应当贯彻保障市场整体性原则、信息获取的有效性和便利性原则、行政效率原则，并在组织改进中设立平台所在地集中管辖的专门机构，根据不同监管对象，区分不同管辖模式。
在评论环节，于立深教授提出，网络平台监督和执法的管辖权变革为区域合作研究提供了一个很好方向，对于司法管辖制度也很有借鉴意义。
武汉大学法学院徐晨副教授认为，网络执法管辖的研究能够解决“打假专业户”的滥诉问题，提高行政执法效率，协调执法机关的管辖冲突，还对其他纠纷解决机制的设计有广泛的影响。
闭幕式上，朱芒教授总结道，中国已经发展到了要全面关注地方、关注区域合作的时间节点。从各国经验来看，在后工业化阶段，国家与地方之间的关系结构发生了变化，在城市化发展之后，城市问题也将越来越突出，我们需要关注怎样在新的法律框架下探讨中央与地方的关系问题。比如城市法中重要的社区营造概念，其实追本溯源，跟国家控制的城市规划是一个相对抗的概念，最初由地方团体和地方的居民所提出，以社区对抗城市，以营造对抗规划。但当下却反过来被国家的法律逐渐吸收，因此区域合作除了政府之间的合作之外，还有一个很重要的立足点，就是人的问题。
最后，叶必丰研究员代表会议主办方与个人再次对各位专家的到来，对会议传译人员与会务组工作人员的辛苦工作表示真诚感谢！本次研讨会本次研讨会是中宣部“文化名家暨‘四个一批’”人才项目、上海社科院创新工程人才项目“区域法治协调文献整理及研究”的重要成果，极大促进了我国区域合作法研究领域的国际交流与合作，为中国区域合作问题的解决及完善贡献了来自世界的经验与中国本土的智识。
