刘长秋：论党内法规的概念与属性
论党内法规的概念与属性
——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法
✪作者：刘长秋，上海社会科学院法学研究所研究员，党内法规研究中心主任
✪来源：《马克思主义研究》2017年第10期
本文注释已略，仅作学习交流之用，建议阅读原刊。
［内容提要］党内法规作为管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关党自身建设的规范，是应当能够调整且一般只能用以调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质但又不同于国家法的规范。党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，基于管党治党的需要，其政治属性应当优先于其法律属性。党内法规的法律属性与政治属性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法，而更宜固守其与国家法的边界。
［关键词］党内法规 法律属性 政治属性 国家法
正文
自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系以来，党内法规问题引发了国内学术界的热烈探讨，相关的研究进一步展开。这对于中国共产党借助党内法规进一步强化自身建设，实现全面从严治党，乃至全面推进依法治国，无疑都具有重要的促进意义。但另一方面，就目前来看，国内学术界对于党内法规问题的研究仍需进一步深化，包括对党内法规内涵与属性的研究。
一、党内法规概念的演进及其意涵
从党内法规发展的历史来看，党内法规作为指代党内具有法律约束力的规章制度的总称，并不是最近几年才出现的一个概念，而是在经历了一个自身概念演进的过程之后，最终由党的文件确立下来的一个科学范畴，其自身有着特定的意涵。
1.党内法规概念的演进
党内法规的概念是由毛泽东最先提出来的。在1938年10月召开的中共六届六中全会（扩大）上，毛泽东在报告中指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：……还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”然而，由于毛泽东本人以及党的权威文献并没有对党内法规的内涵和外延予以清晰地界定，所以在毛泽东提出党内法规概念之后的很长时间内，在党内法规意欲表达的核心意涵上，其他概念较之于党内法规，在使用上更成熟，在接受程度上更高，导致党内法规远未取得“定于一尊”的地位。在此次会议上，刘少奇专门作了关于《党规党法的报告》，但很显然，在报告中，刘少奇并没有使用党内法规的概念，而是用了 “党规和党法”的提法。而邓小平于1962年2月6日在扩大的中央工作会议以及1978年召开的党的十一届三中全会上的讲话中也都用了“党规党法”的概念。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》使用了“党的制度”这样的概念。
1990年7月31日，中共中央专门颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），就党内法规的概念、名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体与程序等作了明确具体的规定，正式确立了党内法规的重要地位，使“党内法规”实现了从一个习惯性用语向规范性称谓的转变。 作为中国共产党第一部党内法规的“立法法”，该《条例》被认为是党自身制度化与建设党内法治制度进程中的里程碑。1992 年10月，党的十四大修改后的《中国共产党章程》，首次在党的根本大法中确认了“党内法规”这一概念，从而标志着“党内法规”的概念得到党内根本大法党章的正式确认，在党的建设中因而具有党内最高“法定依据”。 2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》发布施行，该《条例》取代《暂行条例》成为党内法规的“立法法”。在此基础上，2014年党的十八届四中全会通过的《决定》，再次以党的重大决定的形式重申并强调了党内法规的概念，从而结束了以往党的文件或学术研究中对党内法规概念之使用相对较为混乱的状况，使“党内法规”的概念在名称上趋于一统。十八届四中全会之后，党的相关文件中基本上都使用了“党内法规”这一的概念。
2.党内法规概念的意涵
应该说，从党内法规这一概念之名称的演进来看，党内法规这一概念经历了一个从最初使用“党内法规”到一度使用“党规党法”“党的制度”等类似概念，再到重新使用“党内法规”，并最终确立这一概念之正统性地位的发展过程。在这一过程中，之所以会选择“党内法规”这一概念并不是偶然的，而是在于“党内法规”有其特定的内涵，其中的每一个字都具有特定的意指。这一概念适应了中国共产党管党治党的需要且很好地解决了党规与国家法之间的关系问题。
（1）党内法规的“党”。在党内法规中，“党”有三个方面的意涵：其一是特指中国共产党。党内规章作为政党政治的组成部分，是任何政党都存在的制度现象，中国共产党有党内法规，民主党派也有其党内法规。但在我国，党一般特指中国共产党，基于此，党内法规一般也特指中国共产党的党内法规，其他民主党派的内部规章尽管对其党员而言也属于法规，但却不属于人们一般意义上所意指的中国共产党党内法规。其二是与党的建设直接相关，以管党治党为目的。即这些法规必须是有关党的建设的法规，既是党用来管党的法规，也是党用来治党的法规，是事关党的建设、党的发展甚至是党的生死存亡的法规，无关乎党的建设的法规不在其列。如国务院出台的大量涉及行政管理的法规，尽管也称为法规，但都不是党内法规。其三是由党制定和实施。党内法规是“由中国共产党制定的，反映党的意志，以党组织和党员的权利和义务为内容，以确认、保护和发展党内关系和党内秩序为目的，以党内约束力保证实施的行为规范体系或行为规范的总称。” 党内法规的制定者和实施者是党以及党的特定机关，只有由党及其特定机关制定并实施的法规才是党内法规，那些并非由党制定和实施的法规或法，也不在党内法规之列。党内法规的“党”表明了党内法规的政治属性，表明党内法规是政治活动的产物，是党管党治党的制度保障。
（2）党内法规的“内”。党内法规的“内”意味着这些法规应当能够调整党内关系且一般只能用以调整党内关系，通常不涉足党外。作为中国共产党的“家法”，就一般意义上来说，党内法规是指由中国共产党各级各类组织制定或认可、反映党的意志和客观规律、规制和调整党内行为和党务关系的各类规范的总称。党内法规并不直接作用于社会事务和国家事务，而是以党内关系为主要规范对象。党内法规的“内”同时意味着其只在党内有法律约束效力，对于党外一般没有约束力。在理论上，除了党内法规之外，还有党外的法或规，如国家法。国家法作为党需要遵行的法律或规矩，也是与党相关的法或规，但国家法并不是党内法规，因为它不止于在党内有约束力。例如，一些国家已经制定而我国将来很有可能也会制定的《政党法》。由于其立法主体是国家而非党，其所调整的对象也已经远远超出了党内关系的范围，所以应属于国家法，而不再属于党内法规。当然，《政党法》作为国家出台的专门规范政党活动的法，也是党必须严格遵守的规矩，但该规矩隶属于国家法的范畴，与党内法规并不在同一规范体系之中。党内法规的“内”决定了它所贯彻的，仍然是一套加强党的建设、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的能力，促进党更好兑现其全心全意为人民服务的政治承诺，提升党更好团结人民共同进行中华民族伟大复兴事业力量的政治逻辑。
（3）党内法规的“法”。党内法规的“法”是党内法规这一概念中最为关键和重要的一个字。在法理学上，法是指有约束效力，能够调整人们的行为，发挥约束效能的行为规范，是所有社会行为规范中最权威的规范。党内法规的“法”指明了党内法规的法律性、规范性、权威性与严肃性，即党内法规是党用来管党治党的、有着法律威严与效能的规矩。对于党的各级组织及党员而言，党内法规就是必须严格遵守的法律，是一个合格党员与党组织应当达到的行为底线。国家法作为法律，是全体社会成员的行为底线，而党组织与党员作为有着先进性与代表性要求的组织与成员，其行为底线必须高于一般社会组织与成员，否则将无法体现其先进性与代表性。在行为要求上高于国家法的党内法规就是符合党对党员及各级党组织要求的行为底线。为此，党员及各级党组织必须像对待法律一样严肃认真地对待党内法规，并从思想上将其作为约束自己行为的法。党员如果违反了党内法规，就必须像违反法律而必须要承担特定的法律后果一样，承担相应的党纪责任。这是党内法规作为法所必然具有的要求，也是维护其自身权威，使其在管党治党方面发挥作用的关键。党内法规的“法”宣示了党内法规的法律属性，是党运用法治思维在管党治党方面的制度成果，表明了其与一般性政党制度的不同。
（4）党内法规的“规”。党内法规的“规”表明了党内法规作为法在我国法治体系中的定位，即党内法规是具有法律性质的规矩，是我国社会主义法治体系的组成部分，是我国法治建设必须重视且加强的基本内容之一。正如十八届四中全会《决定》所指出的，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。但另一方面，党内法规又不完全等同于国家法律，其在定位上要下位于国家法律，在效力上则要低于国家法律。因为“法律性质的规定（规矩）”只是表明这些规定具有法律性质，党员以及各级党组织应当将它们作为法律来遵守，但并不意味着这些法规已经达到可以被称为国家法律的程度，它们并不是完全意义上的法律，与国家法律存在着一定差别，属于非国家法的制度体系。就此而言，党内法规的“法规”表明了既其自身的法律属性，表明了其在我国法治体系中的法的定位，又暗示了其与国家法的不同。
综上所述，“党内法规”这一概念包含着如下意涵：党内法规作为一种管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关中国共产党自身建设的规范，是应当能够调整党内关系且一般只能用来调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力，但又不同于国家法的规范。党内法规姓“党”不姓“国”，党内法规是党规而非国法。党内法规的“党姓”，决定了其作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，是管党治党的基本依据，是从严治党的制度保障。而党内法规是党规而非国法的意涵则表明，党内法规对于我国法治的保障是通过其发挥管党治党的作用来加以实现的，党内法规通过管党治党，能够使党的活动始终被控制在宪法和法律允许的范围之内，确保其依法执政，可以进一步提高党运用法治思维和法治方式的能力，增强党在处理各种事务中的效率和应变能力，提高其依法治理的能力。
二、党内法规的属性分析
作为“党要管党，从严治党”的制度保障，党内法规之所以能够适应管党治党的需要，其原因在于党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，是集合了政治与法律双重属性的党内规矩。法律属性与政治属性共同构成党内法规的基本属性，使党内法规成为一种既具有法律性质而能够对党员及各级党组织发挥法律的作用，又不同于国家法律的规范；成为一种既能够适应我们党管党治党实际需要，又可以被纳入我国社会主义法治体系，从而能够与党领导制定的国家法律保持协调一致的重要规范。
1.党内法规具有法律属性
党内法规作为法规，首先具有法律属性，这是其作为一种党的规矩与党的一般性规矩相比所具有的最大不同。易言之，党内法规同国家法律一样，是法的一种。对于党内法规的法律属性，学界长期以来一直存在不同看法，不少人否认党内法规的法律属性，甚至认为党内法规在名称上不应包含 “法”字，更不宜被称为党内法规。如曾市南就认为，党内法规的提法不妥，原因在于：（1）政党组织不拥有立法权限，不能成为立法的主体；（2）党内条例不具备法规特征，与法规是两种不同的属性。（3）“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，很容易产生歧义：一方面将法的适用对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。实际上，笔者以为，党内法规是具有无可辩驳之法律属性的，因为在法理上，“判断是否法律规范的一个很重要基准，就在于去判定规范是否对人有约束力。” 这是我们在践行法治过程中所必须要明确的一个重要事实与理念。在现实生活中，“不是由国家制定，但仍然具有约束力的规范是存在的。” 而这些规范尽管不具有国家强制力，不属于国家法的范畴，但也属于法。党内法规尽管不是出自国家立法机关的规范，也不以国家强制力为保障，但作为一种组织规矩，其对于作为其适用对象的党员及和各级党组织而言，具有完全的约束效力。而且对于“党内法规”的提法不仅不会产生歧义，而且能够更加严谨、准确地反映党与法的关系。因为作为管党治党的重要规矩，党内法规在行为的要求上要高于国家法律对于一般公民的行为要求，它是以义务为本位的，需要党员首先主动积极地履行其作为党员的义务。这显然是党作为工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队之必然要求，否则，其将无以体现其先进性与代表性。而党内法规——如前所述——作为具有法律性质的规定，其在定位上是下位于国家法的，党依规治党显然意味着党必须在国家法的框架下开展活动，受国家法的制约，党不能违反国家法。而从逻辑上来说，党依规治党实际上是党依法治国在党的建设方面的必然要求与客观体现。这是因为，在党能够遵守要求上高于国家法且内容上严于国家法的党内法规的情况下，对于行为要求上相对更低且内容上相对更宽的国家法，她不可能去违反或践踏。以此为基点，“党内法规”这一提法不但不容易产生歧义，反而更加巧妙地表明了党作为领导者与国家法之间的关系。
作为一种法，党内法规与国家法一样，都需要具有规范性、指导性和约束力，违反了其规定需要承担相应的后果。与“党规”“党的制度”等其他类似的意指党内法规的名称相比，“党内法规”这一提法显然更凸显了其规范的法律属性，是党运用法治思维在为自己及其成员立规建矩时必然选择和采用的一个更为科学准确的概念。基于党内法规的法律属性，党内法规需要具备并保持其作为法所必须具有的权威，必须在党内得到毫无保留地一致遵循。“党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求，体现党建的实践经验，又要具有全局性和前瞻性，创立这样一些法规必须考虑很多因素。” 在适用性上，党内法规与国家法一样，具有平等适用性，任何党员及党组织都必须严格遵循，党内不允许存在可以不受党内法规约束的组织和个人。在内容上，党内法规也需要保持必要的稳定性，不能朝令夕改，任意变动，以免失去其作为法所应当具有的严肃性。同时，党内法规的制定和实施需要遵照相应的程序，需要增强规范性与程序性，需要尽可能多地征询党员和各级党组织的意见和建议，做到民主立法、科学立法。
2.党内法规具有政治属性
党内法规作为党内规矩，不仅具有法律属性，更具有鲜明的政治属性，即它是政治的产物，是党出于管党治党需要而制定和实施的具有法律性质的规定，是党保持其先进性和纯洁性的制度要求。党内法规不仅名“法”，更姓“党”，更具有党性。党内法规作为法，需要具有权威且需要被一体遵循。这是其法律属性的重要体现。而党内法规作为要求上更高且内容上更严的治党规范，则是其政治属性的集中体现，是党讲政治、讲党性的必然结果。党内法规具有法律属性，需要遵守法治建设的一般规律，例如：需要保持内容的适当稳定性，需要增强制度的必要权威性，需要尊重并保护党员的权利；但其政治属性则决定了它又必须遵循政治建设的一般规律，需要适应并服务于政治的需要，适应并服务于党的建设的需要。就其法律属性与政治属性的关系而言，党内法规的法律属性从属于其政治属性，并以其政治属性作为存在的前提。这是因为，党内法规本身是政党政治的产物，其存在和发展的前提是管党治党的需要。脱离了政党政治，脱离了管党治党的需要，党内法规便失去了其存在的必要性。以此为基点，党内法规更具有政治属性，且其政治属性优先于其法律属性。
基于党内法规的政治属性，党内法规需要契合党要管党治党的实际需要，必须能够体现党的先进性并有助于保持党的纯洁性，必须始终坚持其“党姓”与党性，始终坚持以相比于一般群众更高的行为标准、更严的内容要求为党员及各级党组织建规立矩。作为具有政治属性且其政治属性要优先于法律属性的党内法规，其制度设计必须正确反映党的建设的规律，科学预测党的建设的未来发展趋势，不断增强制度规范的前瞻性。“坚持制度执行的实用高效性，要按照‘于法周延’、‘于事简便’的原则，注重制度执行的效果。” 同时，基于党内法规的政治属性，其在适用的过程中，应当优先于国家法而对党员适用。因为只有其优先于国家法而得到适用，才能够避免出现以往党员违法犯罪时经常会出现的、以国家法中的惩罚替代党纪处罚的情况，从而可以很好地保障党用来管党治党的、相比于国家法要求更高且规定更严的制度切实得到实施，并以此充分体现中国共产党全面从严治党的决心，突出党的先进性。
三、党内法规不宜上升为国家法
作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规既具有法律属性，又具有政治属性。这是党内法规作为法所特有的制度优势。党内法规的法律属性决定了其与一般政治规矩相比，更加规范，更具权威，更有约束力；而党内法规的政治属性则决定了其属于党规而非国法，其更适合调整党内关系而非党外关系，其更适合用来管党治党而不是用来治国。然而，在学术界，不少人却主张将党内法规上升为国家法。笔者以为，这一建议尽管具有好的初衷，却容易混淆党内法规与国家法的界限，使其调整领域趋向统一，从而改变党内法规的性质，使其丧失自身的制度优势。
现代政党制度是在产生宪法、实施宪政过程中形成的。实行政党政治，是民主与法治的要求。而政党是理性的产物。作为理性产物的政党为了实现自身的政治目的，必须要加强自身建设，并为此而需要建立健全相应的内部制度。党内法规就是政党需要建立健全的基本制度，是管理政党、治理政党的首要规矩。党内法规在全面从严治党中居于核心、关键的地位。为此，需要关注并有意识地强化党内法规在我国社会主义法治体系中的地位与作用。然而，关注并强化党内法规在我国社会主义法治体系中的地位与作用，并不意味着党内法规有上升为国家法的必要性，更不意味着党内法规有上升为国家法的可行性。从理论上来说，党内法规上升为国家法会削弱其作为制度所具有的政治属性，而相应地增强其作为制度所具有的规范性、权威性与强制性，但也会带来一些不良效应。原因在于，这种转变会使党内法规的调整领域由党内扩展至党外，使国家法直接介入其本不宜直接介入的党内关系领域，使二者的调整范围逐渐趋同。而这显然会改变党内法规姓“党”的事实。笔者以为，党内法规之所以是党内法规，一方面在于其具有法律属性，在于其对于党员及各级党组织具有类似于国家法的权威与约束力，但另一方面则在于其具有政治属性，在于其姓“党”，在于其能够坚持党的宗旨，能够以其自身更高的行为标准与更严的内容要求帮助党保持工人阶级先锋队并同时也是中国人民和中华民族先锋队的党性。而一旦上升为国家法，它就很容易失去其“党”姓，使党内法规开始姓“国”而不再姓“党”，使其在规矩的标准上等同于国家法的标准，在对党员及各级党组织的要求上降格至国家法对于一般公民与社会组织要求的层面上，从而最终失去其作为党内法规所应当具有的党性，不利于体现党的先进性和保持党的纯洁性，使其丧失自身在管党治党方面相较于国家法而言的制度优势。就此而言，党内法规不宜上升为国家法，而更宜作为一种不同于国家法的法治现象而存在。
值得指出的是，不少学者主张将党内法规上升为国家法，实际上是混同了党内法规与党的政策之间的关系。党的政策作为党治国理政的主张，无论在理论上，还是从国家管理与社会治理实际需要的角度看，都可以甚至应当被上升为国家法，因为政策本身就是法律的前导；而党内法规则不同，党内法规作为党管党治党的规矩，其适用范围要狭窄很多，更适宜在调整党内关系上发挥作用。党内法规、党的政策与国家法律之间的关系及运作机理是不同的。对此，我们必须保持清醒的认识，切忌将党内法规混同于党的政策，并切忌基于党的政策可以上升为国家法的原理而做出党内法规也应当上升为国家法的推论。
四、结束语
全面从严治党永远在路上，而全面强化党自身的建设也只有进行时。这就决定了党内法规存在与完善的必要性与必然性。党内法规作为党加强自身建设的制度保障，是在“党要管党，从严治党”的现实需求中形成，并在依法治国的宏观背景下逐步发展和壮大起来的，也必将随着党管党治党的需要以及依法治国的更深层次需求而逐步得到健全和完善。党内法规作为管党治党的制度规范既具有法律属性又具有政治属性，且其政治属性优先于法律属性。这就决定了党内法规作为一种制度与党的其他制度以及与国家法的不同。这种不同是党内法规作为一种制度或法所特有的优势。党内法规与国家法的不同使得党内法规不宜被上升为国家法，而应当尽可能地固守自己的疆界，与国家法相互支持、相互配合，并共同作为我国社会主义法治体系的组成部分而在国家治理中发挥作用。这是全面推进依法治国战略的内在需要，也是贯彻落实全面从严治党战略，加强党的建设的必然选择。